土地經營權流轉的現狀分析及對策思考
——基于寧化縣的調查

□張鈺娟

（寧化縣農業農村局，福建 三明 365400）

土地是農民基本生活保障，也是農業第一生產要素。土地流轉是農村土地“三權分置”的主要形式，是農業規模化、集約化和高質高效的有效路徑。

2019 年全國人大修訂頒布《農村土地承包法》后，農業農村部也相應修訂完善了《農村土地經營權流轉管理辦法》，農村土地流轉進入了依法依規、規范有序的新發展階段。近年來，寧化縣圍繞深化農村土地“三權分置”改革，在堅持土地集體所有制的前提下，積極探索穩定農戶承包權，放活土地經營權的有效形式，引導和規范農村土地有序流轉，優化土地資源配置，有力調整農業結構和促進現代農業發展，助推城鄉統籌和加快實施鄉村振興戰略。

1 寧化縣土地流轉現狀及有利條件

1.1 現狀

根據農村土地確權數據庫可知，寧化縣地處福建省西部，境內多為丘陵和盆地，全縣家庭承包耕地面積為29 862.8 hm2，農戶數為6.53 萬戶，是典型的山區農業縣。截至2021 年底，寧化縣土地流轉總面積為7 322.67 hm2，占全縣家庭承包耕地總面積的24.52%。從流轉形式看，出租（轉包）面積7 036 hm2、占96.08%，入股面積213.34 hm2、占2.92%，其他形式73.33 hm2、占1%。

從流轉去向看，流入農戶3 910 hm2、占53.4%，流入家庭農場1 051.86 hm2、占14.36%，流入農民專業合作社1 648.68 hm2、占22.52%，流入企業658.8 hm2、占9%，流入其他主體53.33 hm2、占0.72%。從土地流轉趨勢看，土地流轉規模與農村勞動力轉移呈正相關，在經過10 多年的快速增長后，近些年逐步轉入穩步增長態勢，新型農業經營主體參與的規模流轉和中長期流轉比例提高，有利于流轉雙方穩定預期，有利于農業轉型升級和農民持續增收。

1.2 有利條件

1.2.1 土地流轉服務體系日益完善

在落實組織保障方面，寧化縣成立了縣、鄉、村3 級土地流轉服務中心，提供流轉政策咨詢、規范合同文本、資料審查、合同鑒證、臺賬登記和糾紛調解等服務，制定整村流轉農戶承包地風險防范機制和工商資本租賃農地監管和風險防范機制，指導鄉鎮土地承包管理部門做好土地流轉臺賬登記，監督流轉行為，做好組織保障。

在化解矛盾糾紛方面，寧化縣加快農村土地糾紛調解仲裁體系建設，初步形成了鄉村調解、縣仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處機制，有效化解土地承包和流轉糾紛。

縣政府成立糾紛仲裁委員會，聘請仲裁員21 人，鄉鎮調解委員會16 個，村級調解員498 人。2021 年，寧化縣發生糾紛案件3 件，已調處3 件，其中仲裁委受理糾紛2 件，鄉鎮調解1 件。

1.2.2 承包地確權登記頒證全面完成

農村承包地確權登記頒證工作強化了對農戶土地承包權的物權保護，是推動農村土地流轉的制度基礎。寧化縣2015 年4 月啟動確權登記工作，目前已全面完成了16 個鄉鎮210 個行政村的農村土地確權頒證任務，并通過農業農村部與省數據庫匯交、市級質量檢查驗收，進一步明晰農村土地承包權后，為農村土地規范流轉、合同網簽的實踐提供了基礎數據。

1.2.3 農業社會化服務體系初步構成

寧化縣為第一批福建省社會化服務項目試點縣。自2017 年以來，充分利用專項資金的杠桿作用，加快構建農業社會化服務體系步伐，提升農業社會化服務主體能力水平。2021 年末，全縣從事農業生產托管的服務主體達到96 家，農業服務作業面積達15 333 hm2，其中，服務能力達到2 000 hm2的21 家，服務范圍涵蓋16 個鄉鎮134 個村，受益農戶1.45 萬戶。2020 年寧化縣有1 家農業社會化服務主體案例入選全國社會化服務典型案例，2021 年寧化縣榮獲全國農業生產社會化服務平臺建設優秀縣。目前，全縣以水稻生產為主的農業生產托管服務體系框架基本形成，既有力促進了小農戶和現代農業的有機銜接，也滿足了家庭農場、專業大戶和農民專業合作社對社會化服務的需求。由于社會化服務節本增效明顯，也有利于規模經營主體進一步流轉土地、擴大生產經營規模。

1.2.4 新型農業經營主體不斷壯大

在以小農戶家庭經營為基本面的背景下，寧化縣積極推動國家、省、市、縣4 級聯創，構建“公司（聯合社）+合作社+農戶”等現代農業經營體系，努力把公司、合作社和家庭農場打造成引領帶動小農戶發展現代農業的重要載體。通過3 年的農民專業合作社質量提升寧化縣推進行動，使得農民專業合作社、家庭農場數量和質量不斷提高。

截至2021 年末，寧化縣依法登記的農民專業合作社總數達730 家，家庭農場587 家，農業企業453 家，以農業企業、農民專業合作社和家庭農場為代表的新型農業經營主體已基本實現縣域和主導產業全覆蓋。新型農業經營主體發展壯大后，對土地的需求日益強烈，成為推動農村土地規范有序流轉的主力軍。

1.2.5 支農激勵政策日趨加大

為鼓勵農業企業、農民專業合作社、家庭農場（專業大戶）、科技示范戶規模流轉土地，寧化縣制訂糧食產能區增產模式攻關與推廣項目實施方案，對在產能區內參與土地流轉的新型農業經營主體按照規模比例給予一定補助，推動土地適度規模經營。自2016 年以來，已對58 家新型農業經營主體規模流轉土地進行補助，合計面積898.73 hm2，補助資金134.81 萬元。

2 影響土地流轉的制約因素

2.1 土地流轉機制不健全

一是供需信息不對稱。雖然寧化縣建立了縣、鄉、村3 級農村土地流轉服務中心，但人員編制沒能得到很好解決，大多由現有農村經管干部兼任，其職能多限于政策解答和流轉鑒證工作。流出方和流入方之間缺乏高效的交流平臺，造成土地流轉供需信息不對稱，土地生產要素難以合理流動。二是未建立中介服務體系。缺少系統性的社會中介服務機構，例如評估流入方經營能力、分級定價流轉土地、履約監督流轉雙方等，使得土地流轉“流產”現象時有發生。如寧化縣谷雨農業機械服務專業合作社因生產發展需要，2020 年計劃承租淮土鎮禾坑村8 hm2耕地，由于缺少中介服務平臺和協商議價機制，最終因價格未談攏，造成棄租。農村土地流轉迫切需要中介服務機構和加入流轉平臺，更好地滿足土地流轉客觀需要，解決土地流轉中服務配套和信息不對稱問題。

2.2 土地流轉程序不夠規范

土地流轉合普遍存在同不規范、口頭協議等問題。據農經統計報表，2021 年寧化縣簽訂流轉合同的流轉面積僅2 160 hm2，占全縣流轉面積的29.5%，可見口頭協議的流轉占流轉面積的70.5%。一旦發生糾紛這些口頭協議，往往缺少法律支持。許多農戶即使簽訂了書面合同，也沒有使用規范合同文本，這類合同往往不夠嚴謹和具體，經不起推敲。個別村組直接由村組與經營主體簽訂流轉合同，村組與農戶沒有形成書面委托，存在糾紛隱患。此外，土地流轉雙方進行流轉時未向土地承包管理部門登記備案，常常事后涉及項目申報才想起事后補鑒證，土地流轉隨意性、盲目性較大，為日后糾紛留下了隱患。

2.3 農村承包地細碎化問題凸顯

調查發現，村集體經濟組織在發包集體土地時，在尊重村民意愿的前提下，通常綜合區位、耕作條件、土壤肥力等因素來發包土地，加上分戶、繼承、撂荒等后續因素影響，全縣農戶均承包耕地面積0.46 hm2，人均地塊數5.43 個，農村承包地細碎化問題日益嚴重，阻礙了農業朝著規模化、機械化和集約化方向發展。如石壁鎮元紅家庭農場業主反映，2020 年農場計劃種植糧食26.7 hm2，但農場僅流轉耕地16.9 hm2，流轉到農場的土地涉及農戶65 戶，戶均流轉面積僅0.27 hm2，因土地細碎化無法機械化耕作，農場被迫棄租了33 戶農戶的9.8 hm2土地。

2.4 農戶惜租情結較重

調查發現，有的農戶寧愿土地撂荒或粗放經營，也不愿意經營權流轉，主要原因有以下幾點。一是農村“小農戶”思想盛行。農民將經營土地作為最基礎的經濟來源[1]，視土地為自己的退路和歸屬，寧可將土地閑置、粗放管理，也不愿意流轉土地。寧化縣農業戶籍人口28.3 萬人，其中常年外出人口12 萬人，全縣粗放經營或半撂荒地面積達2 581 hm2，其原因大多為青壯年進城后無人管理土地又不愿將土地進行流轉。二是政策宣傳不到位。基層專業農經和法律人員少，法律政策大多只能宣傳到基層組織，不能真正實現到村入戶。宣傳不到位，造成土地自由流轉缺乏正確引導，讓部分農戶對土地流轉政策存在誤解[2]。走訪中發現，農民擔心最多的問題是土地經營權流轉后收不回來或者土地流轉收益得不到保障等。三是流轉收益吸引力不強。目前，寧化縣土地流轉年租金一般在1 500～9 000 元/hm2。近年來，隨著國家支農政策不斷加大力度，相對于穩定直接的國家惠農政策和日益提高的務工收入，土地流轉收益不再是農民家庭增收的首選項目。四是個別經營者惡性經營流轉土地，造成土地肥力下降、合同約定無法保障等，影響了土地規范有序流轉。

2.5 新型農業經營主體經營面臨困境

資料顯示，在寧化縣土地流轉去向中，流入農戶的占比達53.4%，可見小農戶自發式流轉仍然是主要方式，新型農業經營主體規模流轉土地“主力”作用尚未充分發揮，小農戶與大生產的矛盾無法得到解決。新型農業經營主體因生產規模受限從而降低了市場競爭力，有的走上了“破產”退租之路。

福建省石壁現代農業有限公司2015 年流轉了石壁鎮楊邊村14.67 hm2耕地用于種植葡萄、哈密瓜等水果，在同類化市場競爭和新冠肺炎疫情影響下，鮮果銷售渠道梗阻，亟須擴大種植基地走葡萄酒深加工發展路子，但因當地規模化流轉土地項目“流產”，讓原有種植項目停產而全部退租。

3 引導和規范土地流轉的幾點建議

3.1 構建土地流轉市場服務體系

一是建立高效的土地流轉服務平臺。以農村產權流轉交易市場建設為載體，健全縣—鄉—村完善的土地流轉信息系統，建立土地資源信息庫，定期收集發布供需信息，探索實現土地流轉合同網簽，實現縣、鄉、村3 級聯動，提升土地流轉規范化、信息化管理水平。二是完善中介服務體系。通過中介服務組織提供流入方資信、經營能力等風險審查，建立土地質量評估與定價機制，履約監督流轉雙方等服務，探索“土地超市”“土地銀行”等運行模式，提升土地資本價值。

3.2 規范土地流轉程序

充分發揮政府服務和監督管理職能，指導鄉鎮農村土地承包管理部門，鼓勵村集體經濟組織參與其中，加強流轉過程監督管理，指導流轉雙方按規范的流轉合同文本簽訂書面合同，推動合同鑒證、備案審查、糾紛調解仲裁等流程規范性，加強動態監控流轉土地，維護農戶合法權益。

3.3 探索有利于緩解農村土地細碎化的經營路徑

要遵循“政府引導、集體組織、農民參與、市場耦合”運行機制，引導社會力量和資金流入土地流轉領域。一是鼓勵統一委托流轉。發揮村集體經濟組織引導作用，鼓勵流轉農戶統一委托村集體經濟組織流轉土地，降低逐戶流轉的成本和難度。二是鼓勵股份合作經營。由村集體經濟組織牽頭組建土地股份合作社，把農戶土地承包權轉化為股權，再統一流轉給村股份經濟合作社或有實力的新型農業經營主體統一經營，實行“保底+分紅”的利益分配機制。通過委托統一流轉、互換并地、股份合作、土地規劃整理集中經營等措施推動耕地“小塊變大塊、多塊并一塊”，構建三方共贏利益聯結機制。

3.4 提高農戶流轉土地的積極性

一是加大政策宣傳力度。要充分利用網站、微信公眾號等新媒體或上門走訪進行土地流轉政策和典型宣傳，從思想教育層面消除農戶的顧慮。二是完善保障制度。加快建立健全城鄉統一的社會保障體系，提高農戶保障水平，解決農戶土地流轉后的后顧之憂，鼓勵外出務工和兼業農戶依法自愿流轉土地。三是保障農戶權益。構建公開的競價機制，在充分發揮市場導向作用的同時，堅持政府對流轉價格的宏觀調控，保證農戶流轉收益[3]；優化流轉服務、減少流轉糾紛，鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務，讓農戶吃上“定心丸”。

3.5 強化政策激勵保障

通過培養專業管理人員和技術人才來提升流入方的經營水平，優化和完善貸款擔保機制，探索土地經營權的抵押擔保機制，為土地流入方提供技術和資金支持，發展一批有實力的新型農業經營主體；同時鼓勵將土地流轉規模、期限與示范單位評選、支農項目掛鉤，進一步優化土地資源配置，形成規模經營、培育新型農業經營主體動力。

3.6 加強工商資本租賃農地管理

要及時掌握工商企業等社會資本流轉農村土地經營權情況，嚴格落實資格審查、項目審核和風險防范制度，分級備案，健全多方參與、管理規范的風險保障金制度，加強事中事后監管，建立監管臺賬，形成社會資本流轉農村土地審核備案卷宗。

4 結束語

加快農村土地規范有序流轉是推進鄉村全面振興和農業農村現代化的關鍵措施。農村土地規范有序流轉又與農民傳統觀念轉化、農業技術創新、縣域經濟發展和城鄉統籌政策力度等息息相關。當前，要摒棄盲目追求土地流轉規模數量的觀念，不斷完善土地流轉服務體系，發揮好政府主導、農民主體和市場配置資源作用，持續推進土地細碎化縣域治理，將社會力量和資金引流到農業生產領域，強化保障和工商資本租賃農地管理，才能實現農村土地規范有序流轉的目標。