黃河流域生態文明建設體制機制創新的路徑研究

□王 懿

（西安科技大學馬克思主義學院，陜西 西安 710054）

黨的十八大提出的五位一體中國特色社會主義事業總體布局，把生態文明擺在突出位置。黃河流域不斷深化生態文明體制機制改革，推動綠色、低碳發展[1]。體制機制建設是生態文明建設的一個主要組成部分，若要繼續推進黃河流域生態文明建設，就必須改變之前的體制機制，營造更有利于生態文明建設的機制環境[2]。

1 推動生態文明建設體制機制創新的重大意義

生態文明體制機制創新是生態文明建設的重要組成部分。進行體制機制創新，對生態文明建設創造的制度環境有益，也能為達到生態文明理念標準的產業或行業創造出制度紅利，使其得到快速發展。

1.1 有助于為生態文明建設創造優良的制度環境

生態文明是對工業文明的創新和改革，生態文明建設的本質即人與自然和諧共處，以實現長久的可持續發展。這與工業文明時“重視GDP，輕視環境保護”的做法有很大不同。在實施生態文明建設的初期，會遭受到或多或少的阻礙，應通過對生態文明體制機制的創新以及制訂有關生態文明建設的法律法規和行政措施，對破壞生態環境的行為進行重罰。

1.2 能夠充分釋放制度紅利

任何一種制度創新或改革都會帶來紅利，生態文明建設體制機制的創新同樣也會帶來制度紅利。通過創新，伴隨著政府補貼和多種鼓勵優惠政策、產業準入條件、能源消耗總量的控制等規定的出臺，節能環保類產業、新興產業和碳交易平臺等中間市場都會獲得很大的發展機遇。市場主體的行為更具生態化特征，對生態環境的保護水平提高，水源質量、空氣質量的標準也在不斷提高，最終惠及人民群眾。

2 黃河流域生態文明體制機制創新面臨的難題

黃河流域長時間以來主要是延續傳統經濟發展的模式，與生態文明的要求和定位有很大差距，體制機制的創新任務艱難且復雜。在黃河流域生態文明的體制機制創新過程中會遇到很多難題，如環境政策的體系不夠完整、公眾參與的體制機制創新程度不夠高、相應的監督機制不完善以及環境違法的成本不高等問題。

2.1 生態環境政策體系還不完整

首先，我國尚未建立有利于環保、節約能源的定價機制，資源稅和環境稅的稅率標準偏低，資源類商品沒有反映出自身的經濟價值，定價機制還不夠完善，資源的產權市場化不高，運營的制度不規范。其次，排污權和碳排放交易權的機制不完整。排污權的交易市場要有比較成熟的中間機構或場所以及買賣雙方，但是黃河流域排污權交易的平臺和市場還沒有完善。再次，目前我國生態環境損害賠償的資金來源渠道較為單一。黃河流域地區的生態環境保護補助經費不足，補助水平相對較差，經費來源較為單一，以國家專項基金和財政撥款為主。最后，沒有征收環境稅。目前黃河流域范圍內征收的與環境資源稅有關系的一系列稅種，比如污水排放、廢棄物管理等，并沒有發揮出作用。

2.2 公眾參與的體制機制創新程度不高

黃河流域地區公眾在生態文化領域的體制機制上改革力度不夠、涉及面狹窄、參與力度差。造成此現狀的重要原因是公眾參與下的生態文明體制機制創新制度保障沒有形成完整的體系，公眾如何參與的路徑和方式方法沒有明確規定；由于體制機制在設計上的不足，民間環保團體未能充分利用生態環境，個別環保團體缺乏自主性，獨立性不夠高，限制了公眾的參與。

2.3 生態文明的監督機制不完整

當前黃河流域的生態監管體制不夠完善，缺乏政府、社會、公眾的有機統一，致使黃河流域的環境行政管理工作很難進行，環境執法難以準確到位，對于環境執法監督缺少必要的措施。由于公眾的環保觀念和維權意識比較薄弱，多數民眾在利益受損時，往往是保持著“能忍則忍”的態度；當公眾自身的利益沒有受到損害時，他們會保持“多一事不如少一事”的心態。正如此，造成環境被侵害的事件連續不斷地發生。

2.4 環境違法的成本偏低

目前，環境違法是我國需要解決的重要問題。環境違法越來越嚴重，其背后的重要經濟動因是環境違法成本偏低。黃河流域地區的環境法律法規執行成本高，違法成本低廉。普通的環境違法成本主要是由行政罰款構成，罰金數額在20 萬元以內；在發生污染嚴重以及災害事故引起的經濟大幅下跌，處罰金額不高于100 萬元。然而與企業建設相匹配的污染治理設施最少要投資10 萬元，多的要投資百萬甚至上億元。違法行為不斷出現是由于低違法成本導致的。

3 黃河流域生態文明體制機制創新路徑

黃河流域生態文明體制機制創新需要市場、政府和公眾三者共同參與。黃河流域應該以國家生態文明建設為契機，形成一個“市場主導、政府指導、公眾參與”的生態文明體制機制創新的路徑，針對體制機制創新過程中遇到的難題，提出切實可行的路徑，如完善生態補償和資源有償使用的相關制度、健全生態多元化的投入機制、探尋并建立市場交易制度、完善水資源管理制度、完善相應部門的監督制度以及加大生態保護的宣傳力度等。

3.1 市場主導下的體制機制創新

3.1.1 完善生態補償和資源有償使用的制度

完善生態補償和資源有償使用的制度，一定程度上可以有效改變使用者多占少用、早占晚用、優地劣用、占而不用甚至亂占濫用等浪費行為。

一是實行不同的資源有償利用機制，為利用效率高、收入高的機構制定合理的利用價格，為利用效率低、收入偏低的機構提供更高的利用價格，從而促進自然資源的利用。二是健全區域內的生態環境保護體系，主要任務是推動跨省河流間橫向的生態補償，突破行政區劃的界限，建立區域間資源共享的新格局，逐步組建自然資源保護區、重點生態功能區的生態補償機制，保障重點生態功能區的發展權益。三是快速改變自然資源價格，充分利用市場供求機制和競爭機制實現對自然資源的有效利用。四是加大對生態補償的支持力度，把黃河流域各個區域的天然林、防護林等歸納到國家重點生態建設工程，同時給予大力支持，逐漸提升補償的標準。

3.1.2 健全生態多元化投入機制

黃河流域生態文明建設需要激活資本市場，擴大融資渠道，構建多元化的生態文明投入機制[3]。

一是創建黃河流域生態文明的專項資金，如生態補償、環境治理等，重點支持資源節約利用、節能減排、防治污染和保護環境等領域。二是積極主動地探索發行生態文明建設的債券以及環保類彩票，并開啟開發項目繳納的保證金和補償金制度。三是利用財政稅收、貸款利息和價格等措施，吸引創業的投資和民間資本積極參與黃河流域、環保設施建設和環境治理以及生態環境的修復，引導銀行等一些金融機構創新產品，參與生態文明建設，積極對接國外金融組織，吸引國際生態捐贈。

3.1.3 探尋建立市場交易制度

一是根據黃河流域環境交易，著重做好資源環境稅費的改革創建工作，推動排污權的有償使用以及創立交易試點，制定出排污權限定標準，確立科學的初始排污權分配機制。二是根據資源環境的有價屬性和排污指標的稀少性，用市場機制指導企業進行結構調整，逐漸把主要污染物排放權歸納到交易品種的范圍中。三是加強合同能源的管理，在能源減排方面完善合同能源管理市場服務體系，建立用能和節能機構的對接平臺，進一步推進合同能源管理項目。四是積極探索碳排放以及節能量交易的制度，通過對交易機制、評價方法、交易平臺的登記和交易系統等的研究，建立初步的交易制度和交易平臺體系。

3.2 政府指導下體制機制的創新

3.2.1 繼續完善嚴格的水資源管理制度

黃河流域水資源生態文明是生態文明建設最根本保證，也是最重要的一環。

一是把嚴格的水資源行政管理體系貫徹到位，加快建立黃河流域水資源利用控制紅線、水功能區限制納污紅線和利用效益紅線，改善和建立黃河流域以及黃河流域途徑的各個省、市、縣的水資源管理控制各項指標，將其包含到各地區經濟社會發展綜合評價體系中。二是落實用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度，快速制定出地區、行業和用水產品的用水效率指標體系。三是充分利用水功能區的約束性和基礎性作用，進一步完善水功能區分類管理的制度，嚴格黃河流域排污入口的設置審批。四要完善水資源的管理責任制度和考核制度，確立目標考核制度、領導問責以及監督檢查機制。

3.2.2 探索成立嚴格的資源環境源頭管控和過程監督制度

一是改進資源開發的管理制度，建立嚴格的土地使用情況管理制度和耕地保護制度，完善各行業用水量的標準規定，對用水價格進行改革。二是進一步完善保護生態環境制度，對飲用水源地安全機制進行優化，研究成立生態保護國家公園管理的新模式。三是按照項目準入制度的標準嚴格履行，對于影響環境評價以及節能評估檢查實行一票否決，評估重點項目的環境容量。嚴謹地實施環境影響評價制度和資源節能評估機制，對新項目的主要污染物總量控制標準管理制定新策略。對水泥、火電等重點的排污行業實行管控，要求不能超過其所在區域的環境容量，一旦超出便不能立項。

3.2.3 探索成立領導班子資源資產和資源環境離任審計制度

將領導干部離任審計從經濟責任設計轉到生態審計，有利于推進黃河流域生態文明建設[4]。

一是選取黃河流域個別生態底子較好的區或者縣，成立領導班子生態環境破壞責任終身責任制，對黨政正、副領導或主持工作的領導實施自然資源資產和資源環境離任審計。二是參照企事業單位資產負債表的編制辦法，優先編制自然資源的資產負債表，把森林、可飲用水和濕地等自然資源資產和各種環境保護資金構建的負債進行橫縱兩個方向的比較，以此來評估自然資源的保護和破壞情況。

3.3 公眾參與下的體制機制創新

3.3.1 完善生態文明教育培訓體系

公眾的環境保護意識和行為習慣得到改善，與生態文明系統性教育培訓息息相關。

一是加強對企業和企業職工環保工作的培訓，并在社區內開展環保宣傳和教育。二是對黨政領導干部進行分類、定時的專項訓練，并在黨政領導培訓、競選、升職和很多考試等內容中引入有關生態文明的知識，對黨政干部實施常態化生態文明教育。三是編寫生態文明相關教材，將生態文明相關的內容加到義務教育中，早早培養未成年人的生態文明意識。四是鼓動農村制定生態公約，加大對農村人口的生態文明教育力度，探索一種可以提升大眾現代文明和生態文明理念的教育方式。

3.3.2 激勵公眾參與監督

政府在制定相關的環保法規時，征求民意，保證民眾了解參與和監督權。

一是成立社會輿論引導監督機制，合理利用網絡媒體，設立生態文明專題欄目，加大對生態文明的輿論引領和公眾監督力度。二是積極組建資源環境領域的民間組織，擬定公眾參與監督等對民間組織有利的規定，各種民間組織對黃河流域生態文明建設發揮推進以及監督的作用。三是加強宣傳溫室氣體等污染物自愿減排的政策，鼓勵全體社會成員、企事業單位、機構自愿實施減排。

3.3.3 加強生態文明宣傳工作

強化生態文明宣傳任務，在職業道德和社會公德等教育中融入生態文明意識。

一是成立有關輿論引導的機制體系，將重點繼續放在“治污”“防污”、綠色循環經濟發展和清潔能源有效利用等，繼續使用專項欄目、報道和評論等多種報道形式聚焦水資源環境、節能減排、綠色經濟、低碳城市建設和等多個范圍，開展新一輪生態文明建設宣傳熱潮。二是通過電視、室外廣告、報紙、互聯網多種宣傳方式，積極進行多層次、多樣式的生態文明宣傳和媒體傳播工作，充分利用黃河流域會展平臺，提高生態文明建設影響力。三是開展生態文明建設的文藝節目演出、作品展示以及生態文明知識競賽等多種知識普及活動，每年在“世界環境日”“全國低碳日”等重要的節日開展各種生態文明建設的活動[5]。

3.3.4 激發人才創新的活力

人才是創新的根基，也是創新的核心要素[6]。由于黃河流域在多個?。ㄗ灾螀^）總體的市場化水平相對較低，一些市場要素發展也相對緩慢，優秀的人才以及專利技術不容易得到合理定價，導致人才流失。因此，黃河流域體制機制的創新過程中必須考慮到創新人才的總體情況和特征，并找出與發達地區的差距，參照知識和技術等創新型要素在發達地區參與成果轉化的一些經驗，使黃河流域的真正優秀人才和專業技術人員“名利雙收”，激發人才創新的活力。

4 結束語

黃河流域體制機制創新是生態文明建設的重要部分，國家對黃河流域生態文明建設的重視程度也越來越高?；邳S河流域生態文明體制機制創新面臨的難題，對此提出了完善路徑，探索新的創新模式，將市場、政府、公眾三者有機結合起來，推進黃河流域生態文明發展。