矛盾糾紛非訴訟解決只進(jìn)“一扇門(mén)”
——黑龍江省司法廳創(chuàng)新機(jī)制優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

■ 劉 勇 本刊全媒體記者 易 銘

人心向背關(guān)系黨的生死存亡。黨和人民群眾隔開(kāi)，我們黨就會(huì)失去根基、失去血脈、失去力量。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記從全局和戰(zhàn)略的高度，緊密結(jié)合新形勢(shì)、新任務(wù)，對(duì)做實(shí)、做深、做細(xì)、做透群眾工作提出了一系列新思想、新論斷、新要求。黑龍江省司法廳深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記的重要指示精神，提高宗旨意識(shí)、深化群眾觀(guān)念，主動(dòng)創(chuàng)新非訴訟糾紛解決機(jī)制,指導(dǎo)全省市、縣兩級(jí)著力打造“一站式”非訴訟糾紛解決中心，將“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，構(gòu)建起分層遞進(jìn)、銜接配套的糾紛解決體系，從源頭上減少訴訟增量”的目標(biāo)落到實(shí)處。全省非訴訟糾紛化解工作初步實(shí)現(xiàn)“一站式受理、一攬子解決、一條龍服務(wù)”。這一工作機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定，密切了黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，為黑龍江省高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了平安穩(wěn)定的良好環(huán)境。

找準(zhǔn)矛盾糾紛化解工作群眾“急難愁盼”關(guān)節(jié)點(diǎn)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長(zhǎng)。訴求的多樣化，導(dǎo)致矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)性、多領(lǐng)域、多主體發(fā)展態(tài)勢(shì)。公民法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，特別是受立案登記制、法官員額制改革等因素影響，訴訟案件數(shù)量快速增長(zhǎng)，案多人少矛盾突出，給法院帶來(lái)了巨大壓力，有限的司法資源也難以充分滿(mǎn)足群眾的需要。如何減輕群眾“訴累”，幫助群眾解決現(xiàn)實(shí)生活中的難心事、煩心事，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，成為政法部門(mén)亟須解決的問(wèn)題。

人民調(diào)解在我國(guó)具有悠久歷史，被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。它契合了幾千年來(lái)中華民族“和為貴”“息訴”的文化傳統(tǒng)和社會(huì)心理，具有民間性、中立性、便捷性、低成本等諸多優(yōu)勢(shì)，是適合中國(guó)世情、社情、民情，廣為人民群眾接受的非訴訟糾紛解決方式。

群眾利益無(wú)小事，民心是最大的政治。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、行政裁決、公證等七種主要的非訴訟糾紛解決方式均由司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)或管理。七種非訴訟糾紛解決方式條線(xiàn)分明、自成體系，還沒(méi)有形成化解矛盾糾紛的有效工作合力。把創(chuàng)新調(diào)解工作作為服務(wù)中心、司法為民的政治責(zé)任和民心工程，黑龍江省司法廳認(rèn)為，這七種方式既具有相對(duì)獨(dú)立性，又具有統(tǒng)一性：目標(biāo)導(dǎo)向都是為了有效化解矛盾糾紛，修復(fù)彌合社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定；糾紛化解分層遞進(jìn)，鄰里婚姻家庭等基層大量矛盾糾紛由人民調(diào)解方式化解，醫(yī)療、道路交通事故等行業(yè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域糾紛由行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性調(diào)解方式化解，商事糾紛由仲裁或調(diào)解方式化解，行政爭(zhēng)議由行政復(fù)議、行政調(diào)解方式化解等；程序銜接于法有據(jù)，分別應(yīng)用《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》《仲裁法》《行政復(fù)議法》《黑龍江省社會(huì)矛盾糾紛多元化解條例》等法律法規(guī)，對(duì)非訴訟糾紛解決方式之間的銜接聯(lián)動(dòng)均作出明確規(guī)定。如果由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，這將有效打破各類(lèi)非訴訟糾紛解決方式各自為戰(zhàn)、自成一體的局面，推動(dòng)非訴訟糾紛受理、辦案機(jī)制從“一部門(mén)一通道、一條線(xiàn)一入口”向“一張網(wǎng)、一站式、一條龍”轉(zhuǎn)變。這樣會(huì)為群眾解決糾紛創(chuàng)造極大便利，只進(jìn)入“一扇門(mén)”，只通過(guò)“一個(gè)窗口”就能應(yīng)用所有非訴訟方式解決糾紛，最大限度把矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效減輕人民群眾的“訴累”，節(jié)約司法資源，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

打造市縣兩級(jí)“一站式”非訴訟糾紛解決中心

把方便留給群眾，把問(wèn)題解決在基層，建設(shè)穩(wěn)定的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。黑龍江省司法廳牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)化宗旨意識(shí)，厚植為民情懷，在非訴訟糾紛解決機(jī)制創(chuàng)新中主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。組織調(diào)研組分赴全省13個(gè)市（地）開(kāi)展調(diào)研，深入研究在全面構(gòu)建大調(diào)解工作格局基礎(chǔ)上，如何有效整合各類(lèi)非訴訟法律服務(wù)資源，為群眾提供“一站式”非訴訟糾紛解決服務(wù)。

圍繞“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的重要目標(biāo)，基于對(duì)政策法規(guī)的深入研究以及針對(duì)基層大面積調(diào)研的實(shí)際情況，黑龍江省司法廳出臺(tái)了創(chuàng)新性非訴訟糾紛解決機(jī)制：由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，依托公共法律服務(wù)中心或人民調(diào)解中心，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、公證等非訴訟法律服務(wù)資源，打造市域、縣域矛盾糾紛化解綜合體，提供“一站式”非訴訟糾紛解決服務(wù)。群眾進(jìn)“一扇門(mén)”，就能應(yīng)用所有非訴解紛手段。新機(jī)制運(yùn)行選取齊齊哈爾訥河市、雙鴨山市作為試點(diǎn)，打造縣、市兩級(jí)便捷高效、群眾滿(mǎn)意的糾紛解決新平臺(tái)，不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)矛盾糾紛化解的新需求。

這項(xiàng)創(chuàng)新將糾紛化解工作融入黨委領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理大格局，構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法行政機(jī)關(guān)牽頭、相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的非訴訟糾紛化解組織體系。黑龍江省司法廳聯(lián)合中共黑龍江省委政法委員會(huì)、黑龍江省信訪(fǎng)局共同出臺(tái)《關(guān)于建立非訴訟糾紛解決中心的實(shí)施方案》，明確了“一站式”非訴訟糾紛解決中心建設(shè)的組織、平臺(tái)、機(jī)制等三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和工作目標(biāo)；規(guī)范了平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制，制定工作職責(zé)、工作制度、工作流程等，明確了崗位設(shè)置、服務(wù)標(biāo)識(shí)，公示了服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)流程、服務(wù)要求、服務(wù)人員等，增加透明度，為群眾提供便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；建立并完善工作機(jī)制，與法院、信訪(fǎng)等相關(guān)部門(mén)建立了聯(lián)席會(huì)議、工作對(duì)接、分析研判、信息共享等系列工作機(jī)制，形成了工作合力。

高效化解社會(huì)矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

2020年1月，訥河市成立全省首家縣級(jí)“一站式”非訴訟糾紛解決中心。中心整合調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、公證等非訴訟糾紛解決方式，并引入信訪(fǎng)、法院立案等職能，采取“前店后廠(chǎng)”模式為人民群眾提供“一站式”糾紛解決服務(wù)。

“店”是接待群眾的窗口，“廠(chǎng)”是為群眾化解矛盾的各類(lèi)職能。在大慶市讓胡路區(qū)法律援助中心，劉女士通過(guò)電話(huà)哭訴，希望得到法律援助：她入住賓館后穿一次性拖鞋洗澡時(shí)摔傷，多次找賓館要求賠償協(xié)商未果。起訴賓館需要費(fèi)用，因此劉女士申請(qǐng)了法律援助。經(jīng)實(shí)地走訪(fǎng)調(diào)查，根據(jù)醫(yī)院診斷報(bào)告、醫(yī)療費(fèi)發(fā)票等相關(guān)證據(jù)，讓胡路區(qū)法律援助中心勸說(shuō)雙方以人民調(diào)解方式解決糾紛。調(diào)解員耐心分析雙方各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任，經(jīng)過(guò)多輪調(diào)解，雙方當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)簽訂了調(diào)解書(shū)。一場(chǎng)準(zhǔn)備委托律師的訴訟，通過(guò)法律援助和人民調(diào)解的聯(lián)手調(diào)解，在短時(shí)間內(nèi)以非訴訟方式圓滿(mǎn)化解。

解決群眾矛盾糾紛，“一站式”非訴訟糾紛解決中心案件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流，設(shè)立人民調(diào)解、行政復(fù)議、法律咨詢(xún)、法律援助、仲裁、公證等窗口，初步建成集服務(wù)指引、多元化解、聯(lián)動(dòng)辦理、案件流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、回執(zhí)反饋等功能為一體的非訴訟糾紛解決體系。平臺(tái)組建精干力量，各市（地）均建立調(diào)解工作專(zhuān)家?guī)欤奶暨x業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、法律素養(yǎng)高、善于做調(diào)解工作的人才充實(shí)進(jìn)隊(duì)伍，并吸納優(yōu)秀律師“坐診”中心，提供專(zhuān)業(yè)化的法律服務(wù)，承擔(dān)日常會(huì)商研判、集中調(diào)解工作。在流程上，完善了訴調(diào)對(duì)接、警調(diào)對(duì)接、訪(fǎng)調(diào)對(duì)接等多種銜接機(jī)制，外部精準(zhǔn)對(duì)接人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種力量，內(nèi)部協(xié)同推進(jìn)分流、化解、督辦、回執(zhí)等各個(gè)環(huán)節(jié)。遇有重大疑難復(fù)雜矛盾糾紛采取集體會(huì)商研究，行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織、律師、仲裁、公證等齊上陣，最大限度地化解矛盾。對(duì)于窮盡非訴方式仍無(wú)法化解的案件，協(xié)助導(dǎo)入訴訟程序，符合援助條件的移交法律援助中心，努力實(shí)現(xiàn)群眾矛盾糾紛化解只跑“一趟腿”、只進(jìn)“一扇門(mén)”。

為完善“一站式”非訴訟糾紛解決中心功能，中心將服務(wù)從“實(shí)體店”延伸到線(xiàn)上，建立起實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線(xiàn)“三位一體”的綜合服務(wù)平臺(tái)。“集成式”的實(shí)體平臺(tái)集矛盾糾紛咨詢(xún)、接待、告知、解決、分流、反饋等多功能于一體，接訴統(tǒng)一受理，集中梳理，分流辦理。“一號(hào)式”非訴熱線(xiàn)平臺(tái)與“公共法律服務(wù)中心電話(huà)”有效銜接，按照“屬地管理”“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，實(shí)現(xiàn)糾紛受理、咨詢(xún)告知、分流指導(dǎo)。一個(gè)接訴號(hào)碼對(duì)外，各種訴求內(nèi)部流轉(zhuǎn)，為群眾提供更加便利的條件。委托屬地調(diào)解組織主動(dòng)與當(dāng)事人聯(lián)系，確保群眾糾紛化解訴求接訴即辦。“鍵入式”的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)縱向貫通覆蓋，橫向聚合行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等資源，將調(diào)解由“線(xiàn)下”延伸到“線(xiàn)上”。建立起網(wǎng)上申請(qǐng)、在線(xiàn)受理、遠(yuǎn)程調(diào)解、資源共享為一體的線(xiàn)上調(diào)解體系，形成實(shí)體平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)接互通、有機(jī)融合的糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿甚至不跑腿便可解決糾紛。

到2021年末，黑龍江省13個(gè)市（地）、125個(gè)縣（市、區(qū)）全部完成非訴訟糾紛解決中心建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)了市、縣兩級(jí)非訴訟糾紛解決中心全覆蓋。綜合運(yùn)用非訴解紛方式，全年化解涉及醫(yī)療、道路交通、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婚姻家庭等各類(lèi)矛盾糾紛14627件。時(shí)刻牽掛群眾，一切為了群眾。黑龍江省司法廳創(chuàng)新非訴訟糾紛解決機(jī)制，為群眾化解矛盾提供了高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造了良好的社會(huì)環(huán)境。