國家審計在有效推進人口城鎮化中的作用研究
——基于省級面板數據的空間計量分析

韓峰（教授/博士后）趙昕曈胡玉珠

（1南京審計大學政治與經濟研究院 2南京審計大學政府審計學院 江蘇 南京 211815）

一、引言

1994年分稅制改革后，各級政府在以GDP為目標的政績考核制度下，傾向將有限的公共資源用于生產性基礎設施建設和資本密集型行業發展等能在短期內快速拉動經濟增長的領域（龔鋒和盧洪友，2009）。這種偏向性行為盡管在短期內推動了城市規模的快速擴張，但在長期卻制約了產業結構的調整和轉型升級，不僅不利于城市就業吸納能力的進一步提升（陸銘和歐海軍，2011），而且導致公共服務投入供給不足（國務院發展研究中心和世界銀行聯合課題組，2014），延緩了人口城鎮化進程。國家審計作為一種高效的權力監督和糾偏機制，其本質目標是保障和促進公共受托經濟責任的全面有效履行。國家審計通過對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部履行經濟責任情況的監督，摸清真實情況、揭示風險隱患、反映體制機制性問題，促進公共資源、公共資產、公共服務公平合理有效分配，維護經濟秩序，推動實現社會公平正義，從而推動現代國家治理健康穩定運行（劉家義，2015）。國家審計通過監控公共資金使用的效率效果情況、經濟資源的配置情況，監督制約公共權力運行，治理貪污腐敗，從而可以使地方政府財政資金的效用得到最大程度的發揮。那么，國家審計是否對人口城鎮化起到明顯的促進作用？這一作用效果又有何空間特征？本文將在梳理各類文獻基礎上，利用我國2002—2018年期間31個省份的面板數據，通過構建空間計量模型，對以上問題進行實證檢驗與分析，從而使地方政府在城鎮化推進中更加尊重經濟社會發展規律、尊重城市發展規律，使政府的支出規模與人口城鎮化速度相適應，更好地發揮因勢利導的作用。

與現有文獻相比，本文的貢獻在于：首先，探討了國家審計和政府支出偏好對人口城鎮化的交互效應，為理解國家審計通過糾正地方政府生產性支出偏好進而作用于人口城鎮化的機制提供了理論支撐；其次，從審計執行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力和審計協作能力四個方面來衡量省級層面國家審計治理能力，在探討國家審計綜合指數對人口城鎮化的影響效應的同時，也進一步探討了審計執行、審計處理處罰、審計糾正和審計協作等四個方面的審計能力對人口城鎮化的異質性影響；最后，采用空間杜賓模型探討了國家審計和地方政府支出偏好對人口城鎮化的直接效應和空間外溢效應，并同時考慮了地理鄰近性、經濟鄰近性以及地理和經濟雙重鄰近性在空間效應發揮中的作用。

二、影響機制與研究假設

（一）國家審計通過相關政策跟蹤審計直接作用于人口城鎮化

政策的科學化、合理化以及實施效果離不開政策審計（樊士德，2016）。政策跟蹤審計作為國家審計的重要組成部分，其目標在于對制定、實施公共政策的全過程進行監督評價，不僅發現政策制定和實施過程中的漏洞和問題，而且助力政策有效實施和不斷完善，從而使政策更加滿足社會公眾需求，保證社會公正、民主、和諧發展（李曼等，2012）。從這個意義上說，對人口城鎮化的相關政策審計是為了解決對社會持續發展和人民生活水平提高構成威脅的公共問題。審計機關監督公共政策制定和執行過程中公共資源、公共財政、公有資產的配置、管理、使用過程中的權力運行，防止國家權力被濫用或被異化為少數人謀利的工具（劉家義，2012）。國家審計應對政策改革進行跟蹤審計，掌握改革新情況，及時解決新問題，使國家審計能夠“對癥下藥”（晏維龍等，2016）。目前，政策審計不僅是政策貫徹落實情況或執行審計，還應對政策制定與決策環節做出信息反饋與完善體制的建議。所以國家審計應對與人口城鎮化相關的規劃、方針、措施的制定進行分析，對政策的執行進行跟蹤和監督，對執行的程序是否順利公正、執行的結果是否達到了預期的目標進行評估，以判斷該政策是繼續執行或是需要調整，并給出調整的建議，促使政策能更有效地執行。這不僅有助于提升政府科學決策水平，保障政策順利落實和目標實現，還能促進政府依法規范行為，增強公共服務意識，提升公共管理水平，實現社會資源的有效配置和使用。不僅如此，國家審計通過作用于公共政策的制定和執行情況，進而服務于國家治理，促進良好治理目標實現（王姝，2012）。當前國家審計的重要任務是對各地區、各部門落實穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施的情況進行接力式持續跟蹤（付忠偉等，2015）。例如推行土地制度、財稅制度和戶籍制度的聯動改革（陶然等，2008），建立有效的政策組合能逐步破解我國目前人口城鎮化過程中的主要矛盾，促使流動人口和失地農民融入城市，享受最低生活保障、子女就學安排和住房保障等基本福利。由此本文提出假設1：

H1：國家審計治理能力越強，越有利于提高人口城鎮化水平。

（二）國家審計通過糾偏政府支出偏好作用于人口城鎮化

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，人口城鎮化有賴于基本公共服務均等化。但因為基礎設施領域的投資有助于創造經濟績效，最能反映代表政府政績投入（郭慶旺等，2008），所以基礎設施領域一直占地方政府支出的很大比例，相反，公共服務支出比重卻顯得相對較低，政府在就業、教育、醫療、住房、社會保障等民生領域方面投入存在不足。政府的這種支出偏好雖然能明顯促進短期經濟增長，但經濟資源無法得到合理配置，長期看來致使公共資金使用效率不高、產業就業吸納能力不強，從而延緩人口城鎮化水平。國家審計可以通過監控地方政府支出行為和財政資金使用的效率效果情況，來減少地方政府的過度投資、非效率投資。一方面，國家審計能夠緩解或抑制企業的過度投資行為（王兵等，2017）。通過對企業投資行為的財務審計、合規審計等，督促其對出現的問題整改并持續關注后續效果，因而國家審計約束了國有企業的過度投資行為，維護了國有資產的安全。另外，政府偏好土地財政獲得的利益廣泛用于生產性經營服務，也造成了就業壓力和服務業發展滯后。為了滿足經濟發展的需要和以人為本的需求，國家審計可以強化對土地資源和權力使用的監督，關注土地征收、出讓行為是否合理，保證城市建設用地征用的公開、公正，查處腐敗行為，從而糾正、規范這種支出偏好，改善政府的投資取向，不僅使更多的資金能夠流入服務業和公共服務，還能提高地方土地有效供給和使用效率，改善地方政府治理效率，從而為人口城鎮化提供堅實的產業支撐。另一方面，國家審計有助于更大程度發揮公共財政資金的效用，提升公共服務供給水平，有效推進人口城鎮化。國家審計的根本目標是維護人民群眾的根本利益，現實目標是推進法治、維護民生、推動改革、促進發展（劉家義，2013）。國家審計能夠有效控制政府基本建設和行政管理支出的盲目增長，促使公共支出由以政府偏好為主向以公眾偏好為主轉變，有效保障基本公共服務供給。韓峰和吳雨桐（2018）認為，國家審計有助于補齊各地區公共服務供給短板，促使公共財政支出向民生領域和公共服務領域傾斜。而城市公共服務供給水平提升則有助于增強遷移人口在城市中的歸屬感，促使城市進一步吸引和留住人口（韓峰和李玉雙，2019）。由此本文提出假設2：

H2：國家審計能夠通過糾正地方政府投資性支出偏好，弱化地方政府支出偏好對人口城鎮化的抑制效應。

（三）國家審計對人口城鎮化的空間外溢效應

國家審計除對本地區人口城鎮化產生影響外，還可能具有明顯的空間外溢效應。這種效應意味著某一地區人口城鎮化不僅受到該地區本身國家審計治理的影響，也會受到其他地區國家審計治理功能變化的影響。首先，城市和城市周邊區域存在緊密聯系，兩者相互服務、相互依賴、相互促進，有緊密的競合關系。城鎮化是推動經濟持續健康增長的強大動力，地區間的增長競爭和政治晉升壓力就會表現在城鎮化水平的競爭上，比如競相擴大公共服務供給、改善公共環境、提高居民福利。其次，溢出效應的實現經常是通過人、財、物和信息的流動。各地區間的資源與信息的共享，要素、技術、產業、基礎設施、制度、文化、人才等方面的整合與示范，促使不同地區間經濟發展和人口流動存在明顯的空間關聯效應。而正是城市之間這種關聯效應的存在，使得國家審計對本地區人口城鎮化產生影響的同時，也會通過這些關聯效應和傳導機制對周邊地區產生影響。由此本文提出假設3：

H3：國家審計會對周邊人口城鎮化水平產生空間外溢效應。

三、模型設計

（一）計量模型設定

本文在影響機制分析的基礎上構建如下的空間計量模型，研究國家審計和政府偏好對人口城鎮化的影響及其空間效應。

其中，Urban代表人口城鎮化，Govp代表地方政府支出偏好，NA代表國家審計，EDU代表人力資本水平，TRA代表交通狀況，FDI代表省級外商直接投資水平，ε為隨機擾動項。由于國家審計和地方政府支出偏好對人口城鎮化具有空間外溢效應，因而我們進一步在式（1）基礎上加入人口城鎮化、國家審計、地方政府支出偏好及其他控制變量的空間交互項，構建空間計量模型。即：

其中，ρ為空間自回歸系數，θ—θ為各解釋變量的空間滯后項。

（二）研究樣本與數據來源

本文以我國31個省份2002—2018年數據為研究樣本，數據主要來源于《中國城市統計年鑒》《中國審計年鑒》和《中國統計年鑒》。以下詳細介紹各變量指標的測度方法。

1.人口城鎮化水平（Urban）。人口城鎮化水平（Urban）以各省城鎮人口占總人口比重表示。

2.政府支出偏好（Govp）。本文以各省當年政府投資性支出與服務性支出之比作為政府支出偏好指標，其中投資性支出包括地方財政農林水事務支出、城鄉社區事務支出和交通運輸支出，服務性支出包括地方財政教育支出、社會保障和就業支出以及醫療衛生支出。

3.國家審計（NA）。本文從審計執行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力和審計協作能力四個方面來衡量國家審計治理能力（韓峰和吳雨桐，2018）。（1）審計執行能力。審計機關披露的問題金額越多，在一定程度上反映了審計工作執行能力越強。因此，本文采用國家審計機關查處的違規金額數量作為審計執行能力的替代指標。（2）審計處理處罰能力。本文使用審計機關做出的審計處理處罰金額與查處的問題金額的比值來表示審計處理處罰違法違紀行為的能力。（3）審計糾正能力。糾正不當行為是衡量國家審計治理能力的重要方面。本文采用違規違紀金額處理率來表示審計糾正能力。違規違紀金額處理率是指已上繳財政金額、已減少財政撥款或補貼的金額與已歸還原渠道資金及已調賬處理金額之和與審計機關查處的問題金額的比值。（4）審計協作能力。國家審計治理能力還與紀檢、政府機關等相關部門協作與配合的力度有關。本文以國家審計機關提交的審計報告（建議）和審計信息被相關部門采納的比率來測度審計協作能力，該比率越高，則說明國家審計機關的審計成果獲得相關部門協作與配合的力度越大，反之則越小。本文使用主成分分析法對以上各指標進行降維處理，得到省級層面國家審計綜合衡量指標。

4.其他控制變量。人力資本水平以勞動力平均受教育年限（年）表示，一般認為勞動力受教育年限越長，則其人力資本水平就越高；交通狀況（TRA）以人均公路里程數（米/人）表示；FDI存量（千萬元）的計算參考韓峰和柯善咨（2012）的做法，采用永續盤存法來計算，計算公式為K=K（1-δ）+I，其中年折舊率δ設定為5%。表1具體說明相關變量的界定和測度方法。

表1 變量定義

四、空間計量檢驗與結果分析

（一）空間權重矩陣和空間相關性分析

（二）空間計量估計與結果說明

本文參考Elhorst（2014）的檢驗思路，采用“具體到一般”和“一般到具體”相結合的方法，利用拉格朗日乘數法（LM）、似然比檢驗（LR-test）、Hausman檢驗、Wald檢驗法等對空間計量模型進行檢驗。結果顯示，包含空間和時間雙重固定效應的空間杜賓模型（ST-SDM）更適用于估計本文的空間面板數據。為了便于比較和檢驗各變量參數估計的穩健性，本文還分別列出了雙重固定效應OLS估計、雙重固定效應SAR（ST-SAR）、雙重固定效應SEM模型（STSEM）的估計結果。表2報告了國家審計治理對人口城鎮化的面板空間計量估計結果。從中可以看出，空間杜賓模型的自然對數函數值（log-likelihood）及擬合優度值（R）在各空間模型中最大，進一步從三種空間權重矩陣的估計效果來看，地理和經濟距離嵌套矩陣優于經濟距離矩陣和地理距離矩陣。因而本文重點關注地理和經濟嵌套矩陣下時空雙重固定效應的SDM模型估計結果。然而在包含全局效應設定的SDM模型中，變量的參數估計值及其顯著性并未反映解釋變量對被解釋變量的邊際影響。因而我們還需要根據表2的參數估計結果進一步估算空間杜賓模型中國家審計治理能力及其他控制變量對人口城鎮化的直接效應、間接效應和總效應。其中，直接效應反映了本地區國家審計治理能力和地方政府支出偏好等變量對人口城鎮化的影響；間接效應表示鄰近地區國家審計治理能力及其他控制變量對本地區人口城鎮化水平的空間影響，反映了空間溢出效應；而總效應則表示國家審計治理能力等變量對人口城鎮化水平的綜合影響效果。相關估計結果如表3所示。從中可以看出，國家審計治理的直接效應和間接效應均顯著為正，說明國家審計治理能力的提升不僅對本地人口城鎮化具有促進作用，而且對周邊地區也產生了明顯的空間外溢效應。國家審計通過監督、披露和揭示人口城鎮化及人口城鎮化政策實施過程中諸多問題，并通過懲治違法亂紀、完善體制機制以及預防規避重大風險隱患等方面，保障用于人口城鎮化的公共資金安全、提高資金使用效益和人口城鎮化政策的有效落實，不僅促進了本地區人口城鎮化進程的順利推進，而且顯著提升了周邊地區人口城鎮化水平。因此，國家審計治理對于促進區域整體的人口城鎮化持續穩定健康發展具有較強的作用效果。

表2 面板空間計量估計結果

從控制變量的直接和間接效應參數估計結果來看，地方政府支出偏好（lnGovp）的直接效應和間接效應參數估計均顯著為負，說明地方政府出于自利性動機的偏好行為對本地和周邊地區人口城鎮化水平均產生了明顯的不利影響。人力資本（lnEDU）的直接效應參數估計均不顯著，但地理距離矩陣下的SDM模型間接效應參數估計顯著為正，說明城市人力資本水平提升并未對本地人口城鎮化水平產生明顯影響，但對鄰近地區產生了正向外溢效應。人均公路總里程（lnTRA）對人口城鎮化的直接效應顯著為正，說明公路建設規模的擴大、交通基礎設施建設的穩定發展對當地人口城鎮化的推進有明顯的促進作用。FDI對本地區人口城鎮化有促進作用，但卻抑制了周邊地區人口城鎮化水平提升，說明各地區引進外商直接投資對當地人口城鎮化水平提升帶來明顯影響的同時，也不斷吸引周邊地區人口向本地區流動，從而降低了周邊地區人口城鎮化水平。

五、進一步分析

（一）國家審計和地方政府支出偏好對人口城鎮化的交互效應

本文的理論分析顯示國家審計不僅對人口城鎮化有直接影響，而且還會通過改善地方政府支出偏好行為進而對人口城鎮化產生間接作用。為反映國家審計治理能力與政府偏好間的這一關系，我們在式（2）中引入國家審計與地方政府支出偏好的交互項，采用地理和經濟嵌套矩陣和空間杜賓模型進行估計。表4顯示，國家審計和地方政府支出偏好各自的估計結果以及其他控制變量的估計結果與表3基本一致。國家審計和地方政府支出偏好交互項的直接效應和間接效應參數估計均顯著為正，說明國家審計不僅有助于緩解本地區地方政府投資性支出偏好給人口城鎮化帶來的抑制作用，而且也削弱了周邊地區地方政府投資性支出偏好對人口城鎮化的不利影響。本文研究假設3得到印證。

表3 國家審計對人口城鎮化的直接效應、間接效應與總效應

表4 國家審計和地方政府支出偏好對人口城鎮化的交互效應

（二）不同國家審計維度對人口城鎮化的影響效應

本文從審計執行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力和審計協作能力四個方面來反映國家審計內涵，并從這四個方面對國家審計治理能力進行測度。為進一步探討國家審計不同維度對人口城鎮化的影響以及國家審計不同維度與地方政府支出偏好對人口城鎮化的交互效應，本文進一步測算了審計執行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力和審計協作能力指標，并分別將其與地方政府支出偏好的交互項引入模型，采用地理和經濟嵌套矩陣下的空間杜賓模型進行估計。下頁表5報告了地理和經濟嵌套權重矩陣下SDM模型的直接效應和間接效應估計結果。當只控制審計執行能力的情況下，第（1）列中審計執行能力的直接效應和間接效應均顯著為正，這一方面說明國家審計通過揭示問題的能力提高了本地區人口城鎮化水平，另一方面也說明這一積極影響對周邊地區產生了正向空間外溢效應。在第（5）列中加入政府偏好與審計執行能力交叉項后，審計執行能力和地方政府支出偏好的直接效應和間接效應參數估計與第（1）列一致，其交互項的直接效應和間接效應均顯著為正，說明國家審計通過揭示功能發現人口城鎮化進程中的各類問題顯著削弱了本地區和周邊地區地方政府投資性支出偏好對人口城鎮化的抑制效應。當只控制審計處理處罰能力的情況下，第（2）列中審計處理處罰能力直接效應和間接效應也顯著為正，說明國家審計的處理處罰功能對本地區和周邊地區人口城鎮化也具有顯著促進作用。加入與政府偏好交叉項后，第（6）列中審計處理處罰能力和地方政府支出偏好的參數估計并未發生明顯改變，審計處理處罰能力與地方政府支出偏好交叉項的直接效應與間接效應也顯著為正，說明國家審計通過處理處罰違規違紀行為保障了用于人口城鎮化的公共資金安全和有效利用，促進了人口城鎮化政策的有效實施，從而對本地區及周邊地區人口城鎮化均產生了明顯促進作用。當只控制審計糾正能力的情況下，第（3）列中審計糾正能力直接效應在10%的水平上顯著為正，但間接效應不顯著，說明國家審計的審計糾正功能僅對本地區人口城鎮化產生了促進作用，但未對周邊地區產生空間外溢效應。加入審計糾正能力與政府偏好交叉項后，第（7）列中審計糾正能力及其與地方政府支出偏好交叉項的直接效應與間接效應均不顯著，說明國家審計的審計糾正功能并未對地方政府的支出偏好效應產生明顯影響。當只控制審計協作能力的情況下，第（4）列中審計協作能力的直接效應和間接效應均顯著為正，說明國家審計通過與紀檢司法等部門合作有助于減少人口城鎮化過程中的違法違紀行為，保障相關政策的有效實施和相關公共資金的合理有效使用，從而促進了本地區和周邊地區人口城鎮化水平提升。在加入審計協作能力與地方政府支出偏好交叉項后，第（8）列中審計協作能力與地方政府支出偏好交叉項的直接效應和間接效應均顯著為正，說明審計建議的采納會對鄰近地區有較好的反饋作用，從長期效果考慮，審計協作能力對政府偏好的糾正有利于人口城鎮化健康穩定的發展。綜上所述，國家審計主要通過其較強的審計執行能力、審計處理處罰能力和審計協作能力對地方政府支出偏好和人口城鎮化產生影響，而審計糾正功能發揮不夠明顯，因而我國國家審計主要還是問題導向型，國家審計的揭示功能和抵御功能優于預防功能，在實際的審計工作中可能仍然會出現些許“屢審屢犯”現象。

表5 政府偏好和國家審計對人口城鎮化的直接效應和間接效應

六、結論與政策建議

本文利用我國31個省份2002—2018年面板數據，采用雙重固定效應的空間杜賓模型檢驗了國家審計和政府偏好對人口城鎮化的影響。結果表明，國家審計對本地區和周邊地區人口城鎮化均具有顯著促進作用，且國家審計對地方政府支出偏好的人口城鎮化抑制效應具有明顯的弱化效果；國家審計治理中的審計執行能力、審計處理處罰能力和審計協作能力在促進人口城鎮化和弱化地方政府支出偏好的人口城鎮化抑制效應過程中發揮了重要作用，但審計糾正能力對地方政府投資性支出偏好和人口城鎮化的影響不明顯。

本文的政策含義在于：首先，政府偏好經濟增長，而經濟發展水平較高的地區有更多的財政收入，可以用來提供更優質的公共服務，吸引更多人口向這些地區聚集，而人口的聚集又會帶動地方產業的發展，所以人口城鎮化的提升需要堅實的經濟基礎。為了減少政府偏好帶來的負面效應，增加其正面效應，需要選擇最恰當的政策組合和執行力度，從根本上改善地方政府的行為偏好，需完善財政體制，改革政績考核體制，深化戶籍制度改革，規范合理利用土地資源等，為人口城鎮化水平的提高創造良好的制度環境。同時在提升人口城鎮化的過程中，需要考慮各個地區間的利益關系，考慮各個省份間的空間聯動和經濟聯動，充分發揮合理適當的偏好行為對周邊地區的“示范”作用。其次，國家審計作用的發揮更多體現審計執行能力，即審計查處問題資金的能力。雖然我國審計實踐在適應經濟社會發展需求過程中不斷發展，國家審計發揮其“預防、揭示、抵御”功能，健全體制機制，但在對人口城鎮化的促進作用方面，主要職能還停留在查錯糾弊。因此，國家審計不僅要跟蹤監督公共資源，關注“投入-過程-產出-成果-影響”整個全過程，揭露違規違紀違法行為，還要將違規違紀違法行為及時有效地移交有關部門嚴肅查處，推動健全責任追究和問責機制。另外，國家審計不只是能夠揭露問題，還要在此基礎上分析問題產生的原因，提出建設性建議并推動相關部門實施，促使問題的有效解決，從而避免“屢審屢犯”。中國特色社會主義政府審計本質上是建設性審計，建設性審計目標實現機制包括揭示機制、威懾機制、預警機制、抵御機制、計劃機制、績效評價機制。所以要使國家審計治理在各方面對人口城鎮化質量的提升起到促進作用，既要查處違法違紀、損失浪費等問題，也要能把握全局，從宏觀上提出體制機制上的建議，緊緊圍繞“反腐、改革、法治、發展”，發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能。