區域經濟中土地管理面臨的挑戰與對策

蔡令兵

（湖南師范大學商學院，湖南 長沙 410001）

經濟區域化、集團化、一體化發展趨勢是世界經濟發展的必由之路，發展經濟所需的各種生產要素的供給和配置、經濟活動的服務范圍等,都將朝著跨地區、跨國界的方向發展。土地是財富之母，既是區域經濟增長的重要資源基礎，也是區域產業結構調整的重要資源支撐。隨著區域經濟發展戰略的實施，城鎮化加速進入發展的中后期、開發區遍地開花、招商引資力度加大，經濟發展與土地利用之間的矛盾日益突出。土地是很多經濟活動必不可少基本條件，也是各級地方政府組織實施區域決策的重要資源和有效手段，對土地的合理高效利用可以促進區域經濟發展[1]。如何引導經濟發展過程中的土地市場，規范土地的流通、開發運行秩序，提高土地的經濟效率對區域經濟的長遠發展是很重要的課題。如何科學合理的使用區域內的土地資源、提高土地經濟效率以促進區域經濟戰略目標的實現是土地管理部門面臨的新挑戰。本文結合區域經濟發展中土地市場出現的新情況，探討了區域經濟發展中土地管理面臨的困境和挑戰，建議“雙管齊下”從市場機制和政府管理入手，運用法制建設、體制改革、改善政府政績考核和運用高科技等手段強化對土地的管理，合理規劃耕地和建設用地，加強土地資源配置。

一、區域經濟發展概述

（一）區域經濟基礎

區域經濟是指人類在一定的區域內進行經濟活動，其內部因素與外部經濟要素各方面條件相互作用而產生的生產綜合體，它既要反映該綜合體內涵外延的相互關系，又不能違背不同地區內經濟發展的客觀規律。在自然環境、人文條件差異不大的地理區域內，合理有效地利用各種資源以實現最優化的發展。區域經濟存在的三個重要基礎：

第一，生產要素的不完全流動性。有些資源要素如資金、人才等是能在各區域或市場流動的，有些自然資源或環境條件等要素則固定不動如土地、森林等，對其開發利用只能限定在該地塊所在的區域。因此，區域內可流動和不可流動的資源共同構成了各區域經濟發展的基礎之一。第二，經濟活動的不完全可分性。由于各經濟區域依據自己的區域優勢發展產業經濟，各生產要素的相對短缺和不均衡分布形成了各自特色的產業經濟綜合體，這些產業綜合體逐漸參與了其他經濟體的分工合作，成為全國乃至全世界經濟發展的一部分。對土地的自然資源的開發利用，會出現一系列集結在其周圍的其他經濟活動，影響區域內的產業布局、產業結構及其他相關產業的發展，逐漸形成區域內的主導產業或配套產業,是區域經濟發展的重要支柱。第三，距離成本。新經濟地理學理論認為經濟體之間的經濟聯系會隨著距離的增加而減弱，距離相對較近的經濟體之間會出現較為緊密的空間需求聯系而產生規模效應，距離成本實際上成了經濟體之間的一種貿易壁壘，區域經濟協同能克服這種壁壘促進經濟發展

（二）區域經濟發展目標

區域經濟發展思想萌芽于1826年德國經濟學家杜能提出的農業區位論，20世紀60年代以來，美國、日本、巴西、意大利等國為解決區域問題而加強對區域經濟活動的干預，改善了區域經濟狀況促進了整體經濟平衡發展，區域經濟發展理論獲得了迅速的發展和廣泛的應用。區域經濟發展指導思想或總目標是為了追求經濟增長的效率和社會經濟發展的公平。通過合理的資源配置和產能布局獲得投資回報和經濟增長;并在經濟發展過程中縮小差距,實現區際間社會經濟公平和相對均衡發展；順應經濟發展規律，讓條件優越的地區優先發展并最終達到共同富裕的目標。……

經濟效率和社會公平是一對矛盾統一體,注重經濟效率會拉大區域差距而激化社會矛盾，追求區域平衡發展會喪失區域經濟發展動力影響社會整體經濟的上升。從世界經濟發展的實踐來看,國家、地區之間加強經濟合作發揮各自的比較優勢，促進各區域間經濟共同協調發展，追求效率優先、兼顧公平是世界經濟發展的一大趨勢。

（三）我國區域經濟發展歷程

我國有眾多經濟區域，各區域經濟發展差距大且發展不平衡。新中國成立后的“三線建設”是為了改變舊中國工業分布極端不均衡的狀況；鄧小平同志提出的沿海優先發展戰略充分發揮了沿海地區的比較優勢；“十五”計劃“實施西部大開發”戰略，促進地區協調發展；十六大報告明確提出支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，經過不斷探索我國區域發展理論和實踐經驗在不斷豐富和完善。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推出了“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，對促進區域協調發展推動形成區域發展新格局發揮了非常重要的作用。我國區域經濟發展日益由傳統四大板塊聚焦為更加強調細分和精準的、根據問題導向劃分的中小尺度次區域，例如城市群、都市圈、資源型地區、邊疆地區、主體功能區等，同時，在不同類型區域分化的過程中，更注重區際協調發展背后的相關制度支撐，加快構建中國特色的區際利益平衡、補償和協調機制，以實現“各美其美，美美與共”。

近年來，隨著國家區域經濟戰略的實施，各地招商引資力度加強、城鎮化進程加快，耕地急劇減少征地矛盾加劇。合理利用土地加強對土地管理關乎區域經濟最終目標的實現，也關系國家的穩定和安全。

二、區域經濟發展中土地管理面臨的挑戰

（一）空間規劃編制滯后

國土空間規劃是對國土空間自然保護、有序開發、高效利用和高品質建設的多角度整體性謀劃和有意識行動。一個國家或地方政府對所轄土地資源的空間和布局進行長遠的謀劃和統籌安排，以國土空間的高質量生產、高品質生活和持續性發展為終極目標，是國土空間開發的指南，也是制定區域發展的空間政策、各類開發保護建設行動和空間用途管制的依據。國土空間規劃將區域整體戰略與區域內的自然資源、經濟水平和人文環境結合在一起，實現政府對國土空間的有效管理和科學治理，促進經濟發展與土地保護的平衡。

我國空間規劃的編制落后于土地的開發和利用，缺乏科學合理規劃、土地布局混亂、土地浪費嚴重；規劃類型層級多、交叉重疊，上下級之間、城鄉之間的規劃制約性較弱；地方規劃朝令夕改難以保證土地規劃的有效施行[2]。建立城鄉統一的建設用地市場、深化產業用地制度改革、調整土地利用計劃管理方式、推進國土空間整治和生態修復等土地制度改革措施，都強調以國土空間規劃為依據。科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，注重空間規劃操作性。國土空間用途規劃是一項由頂層設計基層落實的重要行政職能，既要做好空間規劃的編制又要抓好空間規劃的落實，既要防止行政“不作為”，又要謹防行政“亂作為”。絕大多數地方已有國土空間規劃2020年底已經到期，加快國土空間規劃編制已刻不容緩。

（二）土地用途結構不合理

我國城市土地問題主要表現在土地價格“一高一低”，即商服和住宅用地價格高工業用地價格低。各地所擁有的建設用地指標的用途以及位置很大程度上取決于地方政府，地方政府為了追求稅收最大化，更愿意把土地用于工業項目，這樣一方面壓低了工業用地的價格，起到了招商引資的作用，另一方面相對減少商服和住宅用地份額，支撐了商服用地和住宅用地的轉讓價格。而在商服和住宅用地之間，地方政府又更愿意出讓商服用地。因為商服用地除了轉讓時的出讓金外，還能帶來一些企業的進駐，能夠為當地政府帶來長期的稅收。而住宅用地的稅收增長作用主要來自于住宅用地的轉讓，基本上是一次性的稅收。

地方政府的稅收最大化的動機是導致地方土地用途結構不合理的主要因素[3]。經營性用地價格高，工業用地價格低,增加了土地資源的浪費和土地效益的流失。政府對土地不同經營理念所引發的矛盾已經成為我國區域經濟持續協調發展不可回避的問題。

（三）土地浪費嚴重導致耕地面積銳減

農業是我國幾千年來的支柱性產業，土地問題是農業的關鍵。進入21世紀后，耕地減少、浪費嚴重，土地問題越來越凸出，據2021年8月26日公布的第三次全國國土調查的最新數據透露：中國耕地總面積約為19.18億畝，與十年前第二次全國國土調查時的20.3億畝耕地面積相比，耕地總量減少了多達1.12億畝。

造成耕地銳減的原因是多方面的。在現行土地政策下有些地方政府片面地理解城鎮化的戰略構想，違背城鎮發展規律和合理規劃，形象工程占地一再擴大；開發區、工業園區的大量設立造成嚴重的土地浪費；有些地方政府為了上項目、搞開發任意征用農村土地，鄉鎮企業的蓬勃興起不少農民把工廠建在自家的田地里，對土地造成了嚴重污染并進一步污染了水源。由于開發建設、違規用地或土地污染使農村耕地面積大大減少，影響了農業生產和國家糧食安全[4]。

土地是衣食之源農業之本，愛惜和保護土地資源迫在眉睫。土地資源是有限的，高效利用土地是集約經濟的基本要求，也是發展節約型社會的重要選擇，土地資源的節約利用才可以促進區域經濟的可持續發展。

（四）土地管理人才缺乏

土地資源管理涉及到土地的測量、規劃、評估和管理，牽涉到國土、規劃、住建以及農業、林業等部門。土地資源管理需要具備較寬知識面、涉及多學科多領域、能應對多種角色轉換的復合型人才。隨著房地產的繁榮和城鎮化步伐的加快，土地資源被大量開發和利用，需要眾多與土地相關的人才，也對土地資源管理人才提出了更高的要求。

土地資源管理專業人才既要有深厚的理論基礎知識又要有較強的實踐工作能力。土地市場需要大量的測量與制圖、土地信息技術運用和開發、土地估價、土地規劃與整治、房地產開發與投資分析、工程項目管理等多方面的復合型、應用型人才。他們以城市總體規劃為導向，將自然科學、人文科學和社會科學融為一體，用科技手段測量土地，以大數據為依據開發土地，通過科學的、合理的、精準的管理措施促進土地資源的優化和配置，做到人與自然的和諧發展[5]。人才資源是第一資源，國家和地方對人才的需求不斷加大，土地資源人才比較緊缺。

三、完善土地管理促進區域經濟發展

（一）加強土地管理法制建設

土地的開發利用涉及多重利益關系，不僅涉及人與土地之間的關系，還有以土地為基礎的人與人之間的社會經濟關系。這些以土地為基礎而存在的利益關系，必須有統一且能有效實施的“法”，法是以國家強制力為保障制定和頒布的具有普遍約束力的統一的社會規范。法可以協調由開發利用土地而形成的利益關系，調整著人們的權利義務。法的本質就是守護平衡，即維護雙方利益的相對均衡。法的表現形式多種多樣，行政法規、地方性法規屬于法的一種，法律是法的高級表現形式。

土地的開發利用會受制于一定的自然、社會經濟條件，具體地塊的開發利用會給相關地塊及周邊環境帶來影響，因此土地應當由國家控制調節綜合平衡，以獲取符合公共利益的最佳效益。土地立法符合國家管理土地的基本規則，適應國家管理土地的需要。我國實行土地社會主義公有制，土地應當由國家掌控，國家應當從社會整體利益出發具有統一監督管理土地的職能。國家對土地管理的很重要的方式是借助法律。通過立法和司法手段調整各相關方的土地利益關系和用地行為，具有鮮明的嚴肅性、權威性和強制性，通過法律體現國家的土地管理意志，保障國家土地管理職能。所以，土地管理立法有現實的意義也有長遠發展的需要，強化土地管理的法律秩序做到有法可依有章可循，提高土地規劃的有效性、推動人們按照可持續發展的戰略要求合理利用土地。土地資源管理法治化也是全面依法治國的重要內容，用法律保護土地資源、維護農民土地權益、促進城鄉協調發展、提高土地管理效率，能為區域經濟發展提供動力和活力。

（二）深化土地管理體制改革

土地對區域經濟發展有貢獻，區域經濟發展對土地市場也會產生驅動作用，按現行土地制度出讓土地，是各地方政府重要的收入來源；土地的立項、開發在一定程度上吸引了資金的投入和其他生產要素集聚，這些都有利于推動區域經濟增長。土地市場和區域經濟構成了一個復雜的、動態變化的開放系統，其耦合協調的程度決定了該復合系統是否有序[6]。隨著我國城鎮化進入中后期，提高城市工業化率緩解就業壓力是各地方政府面臨的難題；改善城鎮基礎設施興建各類工業園區，會導致資源需求增大、環境壓力變大、人地矛盾加劇；工業開發區既是產業發展的基地，也是政府土地管理體制的“試驗田”；經過土地管理體制的創新可以實現對土地資源的可持續利用，強化政府對土地市場管理、規范土地市場秩序，政府的土地管理體制改革會影響土地的使用、流通，現行的正式或非正式土地管理制度仍有亟待完善的地方。區域經濟發展需要一個健康有序的土地市場，土地資源能否合理配置是一個重要標準，深化土地管理體制改革是要防止土地市場出現市場機制失靈和政府調控機制失效的情況。

土地管理體制是土地管理機構的設置、管理權限的劃分及運行的各種制度的總稱。我國建立的是全國土地統一管理體制，實行國家和省兩級管理以省為主的管理模式，經歷了由分散、多頭管理向集中統一管理轉變的過程。在國家區域重大戰略和區域協調發展戰略的推動下，我國土地管理體制在土地歸屬、流轉、利用和管理等方面進行了積極探索，在土地利用計劃、用地指標跨省域交易、土地統一管理 、土地“放管服”等方面進行不斷改革，有效促進了產城融合、城鄉一體化和土地生態環境改善，推進土地要素的市場化配置[7]。

隨著區域發展戰略的深入，構建新發展格局、貫徹新發展理念，對土地管理體制提出了新的要求：綠色低碳發展要求建立生態保護和生態修復制度；國土空間規劃的制定、審查、監督有待完善；改革農村土地產權制度、激發農村土地資源活力，提高土地要素的市場化配置等等，都需要制度創新、深化土地管理制度改革。

（三）突出國土空間規劃的科學性

國土空間規劃是一個國家或地方政府對所轄土地資源的空間和布局進行長遠謀劃和統籌安排，是國家經濟發展戰略的空間藍圖，是各地方政府開發建設活動的基本依據。國土空間規劃將區域整體戰略與區域內的自然資源、經濟水平和人文環境結合在一起，實現政府對國土空間的有效管理和科學治理，促進經濟發展與土地保護的平衡。

國土空間規劃應圍繞如何處理好人與自然之間的關系、協調開發與保護之間的矛盾展開，對土地資源的管控從戰略引領、底線管控、持續發展和全方位協同等多角度進行。在實際的國土空間規劃工作中經常出現規劃職能混亂、規劃內容重疊、統籌兼顧缺失等弊端；部分規劃理念不先進，在完成不久就面臨著重新調整，浪費了大量資源；很多區域的國土規劃忽視民生因素過度追求經濟增長。隨著社會經濟的快速發展，在以經濟建設為中心的基礎上更要保證綠色健康的發展之路，“綠水青山就是金山銀山”反映了人們對環境友好型社會的向往，提高生態環保意識強化規劃的科學性迫在眉睫。

當前國土空間規劃的改革是區域經濟協調發展及生態環境科學規劃的重要方面。政府在進行國土空間規劃時要強調科學性、實效性和針對性，注重各部門權責分明和互相監督。以完善的法律法規為依據科學高效開展相關規劃工作，對相關部門和人員實現監督與約束，使國土空間規劃在法律層面更具嚴謹性。

（四）完善政府績效考核機制

地方政府的基本職能包括行政管理、維護社會穩定、加快經濟發展、提高地方人民生活水平、發展地方公共事業和保護生態環境等方面內容，對政府績效進行評估和考核逐步成為公眾和政府的共識，在政府績效評估體系中，指標構建和考核標準是核心問題，它決定了政府工作的主要內容和努力方向。許多地方政府只看重GDP、利稅上繳、市政建設等有形績效指標，忽視公眾的感受。在這些績效指標的指引下，不少地方政府為了獲得高增長的“政績”千方百計招商引資，盲目搞大開發大建設，以大投資換取多出快出表面政績。

要準確考核各級政府績效的整體狀況客觀評價政府管理效果，應特別注重政府績效評估結果導向，使政府把精力真正放在轉變職能、更好地為社會公眾提供公共服務上，建立一個可以包含經濟發展、環境質量、物價水平、房價水平、公共服務水平的綜合評估體系，而不是簡單地看經濟增長的速度，或者是稅收增長速度、招商引資的數量。通過這種綜合評價體系可以改變地方政府單一追求經濟增長和稅收的目標，進而徹底扭轉由于地方政府單一目標所導致的城市內部的土地用途結構、空間結構之間的扭曲行為。

（五）強化大數據土地管理

政府在宏觀管理和調控土地市場時，需要依賴準確的基礎信息數據，需要加快土地市場信息的采集和信息技術的推廣應用，大數據時代給土地管理帶來了極大的機遇。在長期的土地開發和監管中，土地管理部門已經建立了記錄土地各種性狀的基礎數據庫。在基礎數據庫基礎上合理利用來自于社交網絡和移動設備的各項數據，探索不同單位層級之間的數據共享機制，促進土地大數據發展，利用土地大數據支撐土地決策，就能做出更加準確合理的土地管理與規劃[8]。海量的土地基礎和應用數據與人的行為大數據具有密不可分的聯系，大數據技術在土地管理中具有十分廣闊應用前景。大數據的戰略意義不在于龐大的數據信息，而在于對這些數據進行專業處理并實現數據的增值。將這些記錄人的行為大數據源與傳統土地海量數據協同起來，才是有價值的“人地關系”土地大數據。隨著土地大數據的發展，我們在掌握了詳細的土地數據基礎上，更是要全面掌握“人在哪里”“人是如何流動的”“人對土地的需求和相應利用與管理的行為模式是怎樣的”，從而將傳統的“以地為中心”的管理模式轉變到“以人為中心”的管理模式上。此外，土地空間規劃、土地利用計劃、用地指標跨省域交易、土地統一管理 、土地“放管服”等這些土地相關的重大制度改革研究，都與土地大數據技術緊密相關，強化土地大數據的應用研究既可以服務于國家重大制度改革任務，提升土地管理效能和水平；也能在促進我國的土地管理轉型，創新土地管理方式實現國家治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用。