基于經濟實質法案的“一帶一路”企業發展策略研究

范弘雨

（蘭州大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730000）

一、中國推進經濟實質法案的背景

隨著全球經濟一體化的深度合作，發生實質性的企業活動與貿易自由原則形成制度性沖突，其本質是資本市場與經濟合作體系之間的兩個制度的屬性存在著不可調和的沖突[1]。因此，什么才是經濟實質性的明確定義，就成為了國際性的復雜性問題——這就是1998 年聯合國經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）《有害稅收競爭：一個新興的全球問題》報告的背景[2]。盡管國際上正在推進多邊合作治理，另一方面，各個國家也需要開展各個層面的研究。顯然，從中國企業“走出去”的視角，分析其對中國企業“走出去”的作用機制和現實影響，針對中國“走出去”企業面臨的挑戰，提出了政府加強稅收征管和企業提高納稅遵從的對策建議，這是筆者研究“走出去”的國際背景，因此具有實際意義[3]。

正是基于上述原則，我國政府積極推進國際合作。隨著二十國集團的緊密合作，2013 年開始委托OECD 制訂新的共同方案。顯然，二十國集團（G20）首腦達成一致的背景，是為了維護各個國家的共同利益進行的國際稅收改革，是第一次打開了西方歷史上的“稅收黑盒子”。2015 年，在首腦背書的共同方案中，15 項行動中14 項關系到稅收，這些建議是每個國家的切身利益，也是對國際稅收的全面重塑和應對，這即是“BEPS 行動計劃下的多邊合作與經濟實質法案”。“經濟實質法案”的提出，是針對“稅基侵蝕”與“利潤轉移”作為“有害稅收實質”亮出的達摩克利斯之劍[4]。

法案汲取了OECD 三次報告中的國際稅收改進建議，圍繞行動計劃五確立“工作重心”，也就是聚焦如何判斷“有害”的聯系點、聯系網、分布網，計劃五開始從避稅地治理聯系非避稅地轄區的“稅收優惠評估”。整體稅收的資本體系評估，將稅收的實質性問題提煉了出來。稅收的實質是為國為民，也就是必須實行稅收監管，探索稅收監管的國際體系，把問題聚焦轉為了監管行動。這樣，稅收合作與多邊行動呼之欲出，二十國組織的推進可以說是“水到渠成”[5]。

OECD 深入開展稅收實質的評估，一方面是確立了二十國組織的共識，同時，也確立了稅收國際監管的核心地位。隨著有害稅收審查的深入，非避稅地的承諾也逐步達到目標，同時，也強化了對避稅地套利的監管態勢。國際化監管的提出，形成了OECD 報告行動計劃五的包容性框架下的國際稅法改革，作為屬地治理，政策性文件陸續出臺，避稅地主動達成新的框架體系，政策覆蓋與法理框架就這樣重構起來，進一步推動了OECD 的法理權威[6]。

2018 年OECD《恢復對不征稅或者名義征稅轄區應用實質性活動因素》報告，進一步明確實質性依據，重塑全球稅收實質性，覆蓋了避稅地與非避稅地，采取相同框架下的IP 和非IP 活動稅制審查，也強化了納稅人合規遵循機制，對資本化的優惠稅制進行國家稅收的嚴格管控。另一方面是深入改革稅務機關，嚴格評估實質性活動，建立國際性納稅人評估要求，從而可以確保國家稅收利益，也維護了恰當的納稅權益，本質上控制了資本市場對國家稅收的僭越[7]。2019 年，在OECD《經濟實質法案》的強大影響下，國際性的運動正在建構全新的國際稅收合作模式。

從上述經濟實質法案出臺背景信息的系統梳理來看，稅收安全已經引起了人們對國際避稅港（地）《經濟實質法案》立法目的的全新認識，表層上看，經濟實質立法是基于OECD、歐盟對“有害稅收”到“經濟實質立法”的多年研究；本質上看，實質立法是與“反避稅、反洗錢、反恐怖融資”的全球治理殊途同歸，從而將二十國組織推向稅收立法風口浪尖，因此，解決離岸公司的“經濟實質”問題是“一個新興的全球問題”[8]。

二、經濟實質法案是“一帶一路”的基礎保障與制度優勢

我國在推動經濟實質法案上起到至關重要的作用。同時，我國“一帶一路”倡議的藍圖逐步成型，成為中國所倡導的新全球治理模式的頂層設計。為了實現“一帶一路”倡議的發展目標，中國企業“走出去”成為基礎性、支撐性、戰略性的重要舉措。通過中國企業“走出去”，不僅要承擔起向沿帶沿路國家輸出優勢產能、布局基礎設施、創建應用場景的任務，還要通過“走出去”企業搭建起沿帶沿路國家進入中國市場的通道，使沿帶沿線國家的資源稟賦能夠在中國標準、質量和市場中實現價值發現和收入實現。

中國企業“走出去”具有典型的中國經濟制度的特點，即國有經濟和民營經濟在“走出去”過程中結伴而行，而且在“走出去”的過程中先后有次序，承擔的功能有輕重緩急。在“走出去”的開創期，國有經濟擔當主力軍，民營經濟擔當輔助力量；在“走出去”的成熟期，國有經濟要逐步降低比例，民營經濟要成為沿帶沿線國際市場的主力軍。國有經濟和民營經濟在實施“走出去”戰略時，由于稟賦條件的差異，在競爭優勢、運營機制、風險承擔等方面存在巨大的差異，因此，實現“走出去”的路徑也截然不同。國有經濟通過雙邊或多邊的政府合作框架，可以直接進入目標國家市場，遭遇風險后有國家信用背書，抵御國際市場波動風險的能力較強。但民營經濟則需要遵循國際市場共識的投融資規則，借助第三方經濟制度框架，間接進入目標國家市場，遭遇風險后可以利用國家間經濟制度的差異合理規避和降低風險。

企業“走出去”既要考慮避稅的超額收益，更要考慮產權保障和融資便利。因此，目前在實踐中采取的主要有三類途徑：一是傳統國際避稅港（地）；二是主權國家設立的自由貿易區（港）；三是地下經濟[9]。從法制的透明性而言，三類途徑中傳統國際避稅港（地）是介于主權國家自貿區（港）和地下經濟[10]之間的制度設計。國際避稅港（地）是企業實現跨國經營和資源配置最為中性的決策選擇。其既不會像地下經濟那樣反社會、反法制，又不會像主權國家的自由貿易區（港）那樣受國家關系嬗變的沖擊。因此，“一帶一路”倡議下的中國企業“走出去”要學會巧用國際避稅港（地），同時要下大力氣建設好中國的自由貿易試驗區，為全世界的跨國企業提供良好的營商環境。

要討論國際稅收問題，首先要對中國稅收制度的整體框架有一個基本認識。中國作為全球范圍內唯一奉行社會主義市場經濟制度的國家，在稅收制度的建構上有顯著的特點：一是國有經濟占據優勢地位。國有經濟是中國經濟的基石，承擔著支撐國民經濟發展的戰略性任務。按照《2019 中國國有經濟發展報告》的口徑，國有經濟在GDP 占比接近40%，在全球國有化水平的排位中被劃分為有較高水平國有化的組群。在應對全球經濟衰退的當下，經濟國有化成為各國，特別是發達國家重要的應對策略，進一步提升了國際競爭的激烈程度。二是間接稅類占據優勢地位。李穎（2016）對全口徑中國間接稅比重問題進行的研究顯示，在61 個國家和地區的比較中，2003—2014 年中國間接稅的比重都高達75%以上，是僅有的四個間接稅比例超過70%的國家之一。三是企業承擔主要稅收負擔。從2018 年世界銀行公布的數據分析，我國2018 年企業稅占利潤總額比遠遠高于別的國家，為64.9%，而從OECD 公布的數據分析，東南亞國家企業稅占總稅收比例普遍在20%～30%，而高福利國家普遍不超過10%。我們發現中國企業稅收的間接稅占比較高，2017 年超過60%，而其他國家的企業則是直接稅占比高[11]。

三、行穩致遠：“一帶一路”企業制度范式及國際規范

當前，各類傳統以及典型的海外架構，都受到很大影響和壓制，需要迫切進行國際、國內的稅務規劃，重新學習和改進實質性活動化危為機、自我革命，才能順應國際稅務改革以及海外運營實質性需求。顯然，我們可以發現，經濟實質法案確實是為我們創設了良好的境外活動環境，或者說，離岸地從避稅港轉型為保障港，同時，越來越規范了稅收體系的透明度、安全度、公平度，也為我們的誠信發展、綠色發展、穩步發展規避了很多“陷阱”[12]。

國際化是有多重體系疊合起來的，而疊合的機制就是系統。由于有了“國際化”的整體框架，才會形成眾多的實質性活動。其中，任何實質性活動都涉及到最小的“合法單元”，我們所謂的中國企業走出去，其內涵是融入一個美好的合理化的體系或者系統，單元越小，實質性越突出，價值越高。因此，我們的“一帶一路”意味著在海外經濟實質法案實施中，我們的企業要接軌、消化、落地，學習國際稅收的新要求，要在多種疊合中進一步清晰法律監管[13]。

（一）實質經營機制與企業穩步“走出去”

經濟實質法案反映了國際稅收合作與競爭關系的本質：多極全球治理體系中，優勢國家或集團為最大化自身競爭優勢和主權利益，對世界其他國家或地區實施稅收管轄權的長臂管理。從目前的發展態勢來看，是美國和歐盟兩大力量的角逐，但對定性為國際避稅港的國家或地區，以及低端勢位參與國際稅收競爭與合作的國家或地區，造成了事實上的主權稅收利益的侵害。要在戰略上保持稅收管轄權的主權獨立，積極參與國際稅收合作機制的創建，防止發達國家“打著國際稅收合作旗號，行著國際稅收競爭的實質”，損害中國的主權稅收利益[14]。

我國企業走出去，需要一個“穩步”走出去的試探階段。因為中資企業多數是民營模式的中小企業，因此，我們要防止走入金融資本陷阱。經濟實質法案實施，其實就是一個離岸避稅的金融體系，逐步置換為以實業為主體，涉及實體經濟的金融服務，包括銀行、基金管理、保險、融資和租賃業務。如何對接中國企業與國際市場的金融體系，首先，法案規定金融資本需要實質化、合法化，“金融活動”的實際操作，其相關業務活動屬于“創造收入的核心經營活動”，包括管理經營、服務咨詢、決策合作、合同履行，這些在注冊地實際進行，從而才能符合法案的規定[15]。避稅港如何成為新的金融結算，這就是金融稅收與監管。在經濟實質法案出臺之前，金融資本只要“當地注冊”“租賃郵箱”，就滿足了基本要求，可以正常經營，從而享受避稅地和稅收居民的優惠政策。實質法重新做出了監管規定，對人員和經營場所落實其合法性的同時，在經濟實質法案出臺生效后，“走出去”企業必須穩步落地，接受在避稅地注冊公司從事相關業務的評估申報。這兩者是相互關聯的，即全職員工數量、租賃足夠經營場所和企業業務的實體申報的關聯性。因此，企業的核心經營活動就包括了經營成本和合規成本，這樣的企業經營活動才能產生對效益利潤的實質性評價。只有這些都具備了，企業才能真正成為一個新型的合法的“企業”。

（二）程序規范機制與企業規范“走出去”

改革開放以來，我國經濟貿易的規模不斷增長，但總體而言，是處于技術資金輸入、產品勞動輸出的發展階段，稅收制度和法律體系的設計針對國內的稅收征管需求，對國際稅收問題的關注存在局限。但是，走出去是伴隨著“一帶一路”的金融合作保障的，這樣看，避稅港的存在，對中小企業或者產業群的“走出去”，還是創設了一個資本保障的“港灣”。我國走出去的匯聚模式具有自己的體系，這就是中國打造的智能化與數字化體系。在國際監管的體系下，我國形成了數字化的“一帶一路”格局。因此，我們在避稅港的稅收法律法規體系，以及我們的國際化視野中，不斷提高中國參與全球稅收治理的能力。所謂的“港”，本質上就是技術、社會和法規的交匯。避稅港的本義是資本自由，而中國未來在人工智能（AI）、自動化、物聯網（IoT）、區塊鏈和第五代移動通信技術（5G）上，將會覆蓋所有領域的“自由”，使得人類的契約精神與規范體系日益普及，重塑實質性的稅收標準業務架構。

同樣為了保障經濟實質法案的“實質性”，也就是契約精神下的“實質性”，需要進行“實質性”規范程序的操作。避稅港是資本創造的自由天堂，具有政府監管自由化的特質，因此有著契約精神，提出“實質性”的規范程序，尊重金融實體控股公司業務的自由要求，也具體分為純控股公司和非純控股公司，這兩種不同業務要求。對純控股業務活動，主要是集團總部和相應融資業務，作為股權交易獲得利息股息，則只需要滿足法人要求，有足夠的人員場地，或者在一定程度上進行委托、外包，就可以稱之為“業務活動”。而對非純控股公司的監管，對其業務活動的評估要求則較高，甚至提出了法人實體的屬地經營以及實質性經營的前提質疑，要對企業的屬地核心創收活動進行說明，限制外包路徑。這就要求我們的企業對自身經濟業務有一個全面的轉型，做出實質性的規劃和調整，逐步在核心經營項目上開拓新局面。

（三）權力限制機制與企業融合“走出去”

在現有的國內稅收管制體系下，國內稅務機關應對海外偷漏稅行為的執法監督力度不足，對跨國公司的反避稅監管的舉措不足，對跨國企業在海外避稅地所設立實體的經濟業務監管不到位。同時稅收監控的新型信息化管理手段缺乏，對跨國企業海外經營地稅收政策、已簽訂的稅收協定、可能出現的稅務風險的預警能力及企業在海外經營時可能出現的稅務風險問題的監控和管理能力不高。由于缺乏自貿區（港）這樣的高水平開放平臺，國內稅務機關參與國際間的稅務合作交流的范圍和層次受到制約，無法在市場主體、法律體系、監管機制等微觀層面深化與其他國家和國際組織之間的合作交流，所簽署的信息共享和監管協議覆蓋面不夠廣，溝通協調能力有待提高[16]。

經濟實質法案為推動世界經濟的轉型升級，對知識產權業務以及科技項目、環保項目、數字化、智能化無形之中予以保護。一方面是嚴格知識產權保障機制，杜絕當前跨國公司在避稅地高額收取知識產權等相關無形資產費用，轉化為避稅地的利潤。因此，經濟實質法案啟動了權利限制機制，在相應的規定中，知識產權進行專利研發、商標品牌的授予、數據營銷經濟活動都作了明確的界定，甚至規定了子公司必須有相關的實質性要求：有充足的員工，有維護、開發、利用的項目，有價值提升和保護的目標，整個監管包括員工的日常出勤考核，員工工時以及員工職業資格標準，因此，在避稅地通過知識產權業務進行避稅，也要融合到實質性體系，名實相副，逐步得以進一步實質化，相對于大型公司的全球云端系統，我們的技術協同戰略，數字化組織管理對策，把具體實施目標的決策權向前線人員轉移，因此數字化組織的重點由離前線（客戶）越近的人員調配資源，而不是由層級越高的人員調配資源，而高層級更為關鍵的是計劃后的應變決策。我國“走出去”企業需要進一步全面改造，建構自己的閉環系統[17]。

四、國際稅收體系格局下“一帶一路”倡議路徑

在逆全球化浪潮興起和“一帶一路”倡議的推進中，中國企業“走出去”開始成為實質性的突破。在產業模式的歷史交匯期，充分體現整體優勢，上下一心，響應迅速，行動有力，確立了技術升級、信息化建設、數字化營銷的轉型核心工程。而且，直接對接了市場響應時間，為用戶與合作商創立了新的數字化情景以及國際化組織模塊。面對國際避稅港的經濟實質法案，中國政府及稅務部門在維護稅收主權和助力企業更好地“走出去”方面也面臨著一系列挑戰。具體而言，有以下幾個方面的內容：

在全球化時代，如何尋求“公平和現代化的國際稅收體系”，疫情時代的中國現階段能夠穩定恢復產能，成為世界上生產能力最穩定地區，全球的錢涌向中國是大概率事件，這是百年不遇的發展機會。如果企業還在依賴傳統模式發展，不做出根本的轉變，就不會“走出去”；如果能夠快速轉變自己，“走出去”，把危機轉化為自我變革和尋求新發展契機的企業，將會迎來全新的發展。經濟實質法案出臺以后的中國政府和企業也面臨著一系列挑戰。隨著中國在國際事務中的正確表態，中國提出人類命運共同體，講包容發展，如今有國際避稅港的經濟實質法案，未來還有更多的國際稅收規則會出臺，面對挑戰，我們要學會在國際稅收體系的平衡中進步，在平衡中找出路[18]。

（一）尋求全球化與民族發展的平衡的實質性突破

稅收主權是尋求全球化與民族發展的平衡的核心工程。稅收對涉及到國計民生的敏感行業具有至關重要的意義。實質性其實也揭示了稅收利國安民、造福天下的社會功能。我國稅收制度與工具手段，一方面要堅持改革開放，要堅持國際化、透明化、協同化，積極推進國際合作，打造稅收領域的共同體；另一方面，要保護自己的經濟體系。走出去，要有一個落地消化、規范發展的磨合期。這樣，我們才能在國際事務開展中，時時把握主動，處處堅持自信。鼓勵走出去，轉型升級，扎扎實實，發揮了我國制度綜合體系的戰略響應機制，在產業模式的歷史交匯期，充分體現整體優勢，上下一心，響應迅速，行動有力，直接對接市場響應時間，為國際合作創立數字化情景以及實質性組織模塊。

（二）尋求多邊主義和主權原則的平衡的稅收路徑

當今世界，如果沒有國家的決心和意志，只是沿襲舊有體系，維持舊的組織，就無法實現多邊主義和主權原則的平衡。國際化顯示出國家在市場組織的開拓方面具有超前的目標，又有戰略的韌勁，因此，我國稅收體系將會迎來一場大的變革，也將迎來一場大的飛躍。中國現階段已經穩定恢復產能，成為了世界上生產能力最穩定地區，在尋求各國經濟社會的新發展路徑上，中國推動了全球化稅收改革，也大力推進自身的稅收體系建設。“一帶一路”，全球發展，帶來了日新月異的變化；人類共同體融合發展，成為不可逆轉的趨勢。在稅收路徑的全球多邊合作方面，我們起到了很好的“旗手”作用，但是，我們在國際稅收多邊共治體系中，秉持共同發展的原則，謀求永續發展的理念，以本土創新推動增長，還需要進一步做出中國的貢獻。

（三）尋求自由放任和適度監管的平衡的屬地機制

屬地機制，明確了我們的文化原型來自屬地。因此，人類遷徙不能成為自由放任，資本的轉移也不能你想怎么干就怎么干，市場不能沒有屬地約束，經濟不能完全放任。因此，我們對國際投資條約所包含的西方理性主義予以承認，對我們中華民族的自律傳統，也要結合屬地實踐，不能過分強調資本權利與市場自由。避稅港能夠保護資本自由和推動市場競爭，但采取傳統的避稅保護，限制了東道國的屬地監管，雖然也在歷史某一階段促進東道國經濟發展，但是，隨著人類文明開始回歸理性，稅收就成為唯一有效的國際杠桿。重新進行對財富的規劃、分配，國際避稅港的大震蕩、大整治，就反映了當今世界人類對資本力量和市場機制的反思，在促進投資自由化與保障監管權之間尋求平衡[19]。

（四）尋求透明度與隱私保護的平衡的監管創新

任何監管的目標都是要實現社會化目標，國家稅收的目標就是為人民造就一個美好的社會。而監管社會化的手段就是監管信息透明，是推進納稅人的信息開放和資產透明。社會性要求透明度，私有性要求隱私保護，這之間的平衡是稅收模式。人類一方面改革稅收的實質性，另一方面創造了生產的實體性，因此，人類創造了效率與公平。雖然，當前避稅港治理提出了“利潤在經濟活動發生地和價值創造地征稅”總原則，但是，關鍵是要將“贏利”模式與治理實施等實現信息監管，因此，我們需要信息支持，保證制度透明度，這不僅僅是國際稅收協作和跨境稅源管控的不斷推進，而是尋求透明度與隱私保護之間的平衡，從而建立一整套現代的信息體系和征管體系。顯然，只有提高數據治理能力才可以保證納稅人的切身利益，保證納稅人信息不被濫用和誤用[20]。

總之，隨著經濟實質法案的陸續出臺，人們對全球“公平和現代化的國際稅收體系”有了一個初步的印象。今后全球經濟的資本體系，這個大蛋糕如何分，轉化為每個國家的金融政策與稅收遵從的深度改革[21]。目前，美元化時代開始解構，新的國際經濟秩序開始重構，這種歷史交匯期，使得越來越多的公司開始尋求制度優勢，“得人心者得天下”，能利天下者得天下，國際化成為天下的共謀。在我國現代化新征程中，共同致富成為中華民族偉大復興的國政方針，稅收政策如何激發人們創造勞動價值，提升人們的幸福福祉成為一個重要的時代新路標。在這樣的政治經濟背景下，我國稅務部門站在了中華歷史文明的“風口浪尖”，也成為啟動中華民族偉大復興的“紅色按鈕”。因此，我們亟須立足國內國際雙循環，對相關業務做出調整，加強稅收征管，從而，確保中國企業能夠有充分自信“走出去”[22]。