我國耕地土壤污染防治立法探析

摘 要：耕地土壤污染是當前最嚴重的環境問題之一，嚴重制約了耕地資源的可持續利用和農業的可持續發展。法律是解決耕地土壤污染問題最有效的措施之一，但我國現行的耕地土壤污染防治立法存在不足，嚴重制約了其功能的有效發揮。完善耕地土壤污染防治立法，應當從我國的實際出發，在借鑒國際社會有益經驗的基礎上，有針對性地采取相關措施。建議制定單行的《耕地土壤污染防治辦法》，修改現行法律的相關內容;強化環境管理機構的強制性手段，協調利益關系;健全相關的配套性措施和救濟機制;改革執法體制;嚴格法律責任，為耕地土壤污染防治事業健康發展提供有力保障。

關鍵詞：耕地土壤污染;耕地土壤污染防治;防治法律

中圖分類號：D922.32"""""""" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）02-0114-06

收稿日期：2021-09-30" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.13

基金項目：西北農林科技大學基本科研業務費項目（2452020063）

作者簡介：董紅，女，西北農林科技大學人文社會發展學院教授，主要研究方向為農業生態環境保護法律制度。

通信作者

耕地是農業生產最基本的要素，是人類賴以生存的物質基礎。耕地土壤質量狀況不僅關系到糧食安全和人體健康，而且關系到耕地資源的可持續利用和農業的可持續發展。耕地土壤污染是一種特殊的污染，是指進入耕地土壤中的有害物質超過耕地土壤自身的凈化能力，使耕地土壤的組成、性狀等發生變化，導致耕地土壤質量下降、功能失調的現象。耕地土壤被污染后會產生許多危害，如威脅糧食安全和食物安全，使農作物品質降低和減產，人體健康受到損害等。隨著農業現代化的發展和城鎮化的推進，耕地土壤污染問題日益凸顯，已經成為最嚴重的環境問題之一。保護耕地土壤環境，防治耕地土壤污染成為我國當前十分緊迫的一項任務。耕地土壤污染防治的核心在于完善立法，通過完善的法律為耕地土壤污染防治提供有力的保障。研究耕地土壤污染防治立法，探究其完善的對策，具有重大的現實意義。

一、耕地土壤污染的現狀及成因

我國農業現代化的發展取得了很大的成效，但生態環境問題隨之產生，而且日益嚴重，尤其是耕地土壤污染問題已經嚴重制約了耕地資源的可持續利用和農業的可持續發展。

（一）耕地土壤污染的現狀

《全國第二次土地調查報告》顯示，全國20.307 7億畝耕地中受到重度污染的就有5 000萬畝。《全國土壤污染狀況調查報告》指出，我國土壤輕微污染點位超標率為13.7%，輕度污染點位超標率為2.8%，中度污染點位超標率為1.8%，重度污染點位超標率為1.1%，污染點位超標率合計為19.4%，主要污染物包括鉻、鎘、汞、砷、銅、鉛、多環芳徑和DDT[1]。全國每年被重金屬污染的糧食總量超過1 200萬噸，足以養活4 000萬人，造成的直接經濟損失達200 億元。全國至少有1 300～1 600萬公頃耕地受到農藥污染，每年因此導致糧食減產1 000多萬噸[2] 。耕地土壤質量嚴重下降，退化明顯，表現出“三大”特點，即中低產耕地占的比例大，耕地質量退化面積大，耕地污染面積大[3] 。調查顯示，廣東省耕地土壤質量呈惡化趨勢。在珠江三角洲地區，28%的耕地土壤重金屬超標，以汞、鎘、砷三種重金屬為主。其中，廣州白云區、佛山、南海、新會等地區污染情況比較嚴重，超標超過 50%。在珠江口周邊1萬平方米范圍內，土壤高氟異常區和高鉻異常區分別為5 263平方千米和6 000平方千米。因污染導致土壤中有害重金屬的含量非常高，鉻、砷、汞、銅、鎳、鉛、鋅、鎘等8種重金屬污染面積為5 500平方千米。其中，汞污染面積為1 257平方千米，污染深度超過40厘米[4]。

耕地土壤污染的形成是長時間累積的結果，其過程比較緩慢，具有潛伏性、隱蔽性和難治理等特點。耕地土壤被污染后，污染物很難被擴散、稀釋、遷移或者降解，進而在農作物體內富集起來，再通過農作物的媒介作用進入食用農作物的人或者動物體內。與其他污染相比，耕地土壤污染涉及區域廣、人數多，帶來的后果非常嚴重，不僅危害農產品安全與人體健康，而且加劇耕地資源短缺，制約農業的發展。另外，耕地土壤污染還進一步加劇水體污染和大氣污染。在環境系統中，土壤、大氣和水體是相互作用的。一方面，土壤是一個污染物受納體，水體污染物和大氣污染物進入土壤后，轉化為土壤污染，導致土壤質量下降，農作物的生長發育受到影響，另一方面，土壤被污染后，其污染物通過揮發、徑流、滲透等方式進入水體和大氣，進一步加劇了水體污染和大氣污染。

（二）耕地土壤污染的成因

耕地土壤污染形成的原因是多方面的。第一，過度使用化肥、農藥和農膜。我國在農業生產過程中大量使用化肥、農藥和農膜，使用量居于世界第一位。我國耕地是世界的7%，但化肥的使用量卻占到世界的30%。我國化肥的使用量為每公頃0.728噸，遠遠超過發達國家設定的每公頃不超過0.225噸的安全使用量標準。而且，化肥的利用率比較低，只有30%～40%[5]。 過量使用化肥不僅會造成不可再生資源的浪費，而且會改變土壤的物理性狀，導致土壤板結，質量退化。我國農藥的使用量每年大約130萬噸，但其有效利用率僅為30%左右。濫施農藥危害嚴重，不僅使農產品安全受到影響，而且導致耕地質量退化。我國農膜的使用量超過60萬噸，其回收率不足 60%[6] ，而大多數農膜是不可降解的，殘留在土壤中妨礙土壤的透氣性，影響土壤中養料和水分的運送。第二，農村生產垃圾和生活垃圾隨意堆放。近年來，農村人居環境得到一定程度的改善，但大多數地方沒有垃圾回收、處理設施，農民把生產、生活中的垃圾隨處堆放，垃圾中的有毒有害物質滲入土壤，對土壤造成污染。第三，農村工業企業違法排放污染物。有些農村工業企業為了節約成本將生產過程中產生的廢水、廢渣等污染物簡單處理后進行排放，甚至沒有經過處理直接進行排放，使耕地土壤受到污染。調查顯示，全國受到污染的耕地共有1.5億畝，其中因污水灌溉受到污染的耕地有3 250萬畝，因固體廢棄物堆放、毀害受到污染的耕地有200萬畝[7] 。第四，城市生活垃圾的不當轉移。有些城市生活垃圾沒有經過處理直接運送到城鄉結合部露天堆放或做淺埋處理，侵占的土地大部分是耕地，導致耕地土壤受到污染。與農村生活垃圾相比，城市生活垃圾中所含的污染物種類更多，毒害更強，對耕地的危害更大。

二、耕地土壤污染防治立法現狀

法律是解決耕地土壤污染問題最為有效的措施之一。運用完善的法律，為耕地土壤污染防治提供有力的保障和支持。我國非常重視立法，先后制定了一些耕地土壤污染防治方面的法律法規，有力地促進了耕地土壤污染防治事業的深入發展，對于保護和改善耕地土壤環境，促進耕地資源的可持續利用等發揮了十分重要的作用。但現行的耕地土壤污染防治立法存在不足，嚴重制約了其功能的有效發揮。

（一）法律體系不完善，內容不合理

目前，我國制定了《環境保護法》《土壤污染防治法》《農業法》《基本農田保護條例》《土地管理法》《水污染防治法》《農用泥污中污染物控制標準》《農田灌溉水質標準》《農藥安全使用標準》等法律法規，形成以《土壤污染防治法》為核心的比較完善的耕地土壤污染防治法律體系。但耕地土壤環境具有特殊性，既不同于草地、林地等農用地土壤環境，也不同于建設用地土壤環境，其污染防治也具有特殊性，而《土壤污染防治法》主要在“風險管控與修復”部分對農用地土壤污染防治作了特殊規定，其他部分基本上是土壤污染防治的一般性規定，沒有體現出耕地土壤污染防治的特殊性[8]。

第一，耕地土壤環境標準比較落后。適用于耕地土壤環境領域的標準規范主要有《土壤環境質量標準》《灌溉水質標準》《農藥安全使用標準》《農用泥污中污染物控制標準》等，其他的環境標準規范基本上沒有。而且現有的環境標準規范不合理。例如，《土壤環境質量標準》規定的有害物質只限于8種重金屬和DDT、六六六兩種禁用農藥，沒有將其他污染物納入。而且大多數是作為技術性規范存在，缺乏法律責任的規定[9]。

第二，公眾參與制度不完善。現行的法律對公眾參與制度規定的過于原則，可操作性不強。只是規定公眾有權參與耕地土壤污染防治，但對參與的范圍、形式、途徑、保障等都沒有做出具體規定，不能為公眾參與耕地土壤污染防治實踐提供具體而明確的法律依據。

（二）環境管理機構缺乏必要的強制手段，存在利益沖突

環境管理機構在環境保護領域享有管理權和執法權，是環境行政主體，負責環境保護法律的執行。享有必要的強制手段和措施是其有效執法的保障。現行環境保護法律賦予環境管理機構的強制性手段和措施太少，導致其執法不力。這一問題在耕地土壤污染防治領域表現得尤為突出。另外，在耕地土壤污染防治過程中還存在利益沖突問題，如環境管理機構自身利益與環境利益的沖突，污染者與受害人之間的利益沖突，污染防治人與受益人之間的利益沖突等[10] 。這些利益沖突沒有得到法律的有效協調和化解，導致耕地土壤污染防治執法不力。

（三）制度的配套性不足，救濟機制不健全

我國雖然在環境保護領域建立了各項法律制度，但制度與制度之間的協調性不夠。就某個單項的制度來看，往往缺乏實施該制度的相關配套措施機制。例如，生態恢復補償制度。這一制度要很好地發揮作用，需要相關的配套措施予以配合。但由于制度的配套性措施特別是生態環境稅制度沒有落實，導致其不能很好地實施，在一定程度上形同虛設[11] 。另外，救濟機制不健全。環境公益訴訟是保護環境公共利益最有效的措施，但目前提起環境民事公益訴訟的主體范圍太小。按照《民事訴訟法》的規定，只有人民檢察院和環保社會組織才有提起環境民事公益訴訟的權利，公民個人沒有提起環境民事公益訴訟的權利。從實踐來看，由于各種因素的制約，人民檢察院和環保社會組織提起環境民事公益訴訟的案件很少，無法滿足保護環境公共利益的需要，使得侵犯環境公共利益的污染耕地土壤的行為因起訴主體缺乏而得不到司法救濟，從而阻礙了耕地土壤污染防治事業的健康發展。

（四）執法體制不完善

耕地土壤環境的范圍比較寬泛，涉及到糧食生產、國土資源的利用與保護、水資源的開發與保護等，需要建立綜合執法體制，由一個權威部門對其統一進行管理。根據現行法律的規定，在耕地土壤污染防治領域，除了生態環境部門享有執法權外，農業農村部門、自然資源部門、水利部門等也享有執法權，也是執法主體。此外，地方性的耕地土壤污染防治法規規定的執法主體也不相同。可見，我國現行的耕地土壤污染防治執法體制是一種分散的體制，執法機構比較多，許多部門都享有執法權。在這種執法體制下，多個執法機構之間的職能存在交叉，導致其在執法過程中往往出于本部門利益的考慮而相互推諉或者扯皮，爭管對自己有利的事情，不管對自己無利的事情，導致執法秩序混亂，執法效能低下[12]。

（五）法律責任不合理

合理的法律責任是保障耕地土壤污染防治法律得到有效實施的必要手段。現行的耕地土壤污染防治法律對法律責任的規定不合理。第一，重視污染耕地土壤行為人的法律責任，忽視耕地土壤污染防治行政機關的法律責任。在現行法律中，主要對污染耕地土壤的污染者法律責任作了細致的規定，而對地方人民政府、生態環境部門、自然資源部門、農業農村部門、水利部門等行政主體在耕地土壤污染防治中的違法失職行為的法律責任規定不足，從而導致耕地土壤污染防治執法過程中出現“有法不依、執法不嚴、違法不究”等現象的發生，使得執法效率降低。第二，行政處罰措施不合理。現行的耕地土壤污染防治法律對污染耕地土壤的違法行為規定的行政處罰措施主要是罰款、責令改正、沒收違法所得等，而對“修復耕地土壤環境”這一措施規定的很少。第三，刑事責任不合理。承擔刑事責任的前提是污染耕地土壤的行為構成污染環境罪。而污染環境罪是結果犯，其成立要求污染環境的行為實際造成重大環境污染事故，即重大污染事故在客觀上必須實際發生。而土壤污染具有長期的潛伏性和隱蔽性，污染結果在短期內很難表現出來，使得很多嚴重污染耕地土壤環境的行為因實際沒有發生重大污染事故而不構成污染環境罪，從而不承擔刑事責任。由于法律責任不合理，導致耕地土壤污染防治法律威力不夠，不能發揮應有的威懾和制裁作用，制約了耕地土壤污染防治事業的健康發展。

三、完善耕地土壤污染防治立法的建議

完善耕地土壤污染防治立法是保護耕地資源和耕地土壤環境，預防和治理耕地土壤污染最為關鍵的措施。應當從我國的實際出發，在借鑒國外有關國家成熟立法經驗的基礎上，有針對性地采取一些措施，為耕地土壤污染防治提供有力的保障。

（一）健全立法體系，完善法律內容

健全法律體系、完善法律內容是完善耕地土壤污染防治立法的關鍵。第一，制定專門的耕地土壤污染防治法律。制定一部體現耕地土壤環境特點、反映民意的耕地土壤污染防治專門性法律具有十分重要的現實意義，可以更好地保護耕地土壤環境、治理耕地土壤污染和預防耕地土壤環境破壞，促進耕地土壤環境保護事業的健康發展。在這方面，國外有成熟的立法經驗可以借鑒。例如，瑞典在1998年頒布了《耕地土壤污染防治辦法》作為《土壤污染防治法》的特別法，專門對耕地土壤污染防治問題進行規范。這一立法經驗已經被國際社會作為防治耕地土壤污染的共同準則，值得我國借鑒。而且，耕地土壤環境具有特殊性，其污染防治應當具有一些特殊的規則。在制定《耕地土壤污染防治辦法》時，除了要堅持環境保護法的基本原則外，還應當堅持以下幾個原則。（1）耕地保護優先原則。（2）最佳保護技術原則，即要在現有最佳土壤保護技術的基礎上確定耕地土壤保護措施[13]。在《耕地土壤污染防治辦法》中，重點對耕地土壤污染防治的措施、污染的管控、監測、風險評估與控制、修復等問題作出具體規定。第二，完善耕地土壤環境標準規范。（1）制定耕地土壤環境標準規范。耕地土壤環境標準是進行耕地土壤環境管理的技術規范。從我國耕地土壤污染的現狀和防治需要來看，重點需要制定《耕地土壤環境質量標準》《土壤重金屬檢測標準》《農藥檢測標準》。（2）對現有的耕地土壤環境標準規范進行完善。重點完善《土壤環境質量標準》，擴大污染物的種類和范圍，把實踐中出現的其他污染物納入進去，為耕地土壤環境管理提供科學的技術依據。第三，健全公眾參與制度。重點對公眾參與的范圍、形式、途徑、保障等問題做出具體規定，為公眾參與耕地土壤污染防治實踐提供具體而明確的依據。另外，建立耕地土壤生態補貼制度。可以借鑒德國成熟的立法經驗，對在農業生產過程中采取有利于耕地土壤環境保護措施的人給予一定的補貼[14] 。如果農業生產者減少化肥、農藥、農膜的使用達到一定標準，對防治耕地土壤污染作出貢獻的，由政府給予一定的補貼，以鼓勵和引導他們防治耕地土壤污染的積極性和主動性，從而更好地保護耕地土壤環境。

（二）強化環境管理機構的強制性手段，協調利益沖突

強化環境管理機構的強制性手段是完善耕地土壤污染防治立法的一個重要方面。考慮到我國耕地土壤環境管理實踐中執法機構因缺乏必要的強制性手段而導致執法不力的現實，建議在立法中明確賦予環境管理機構必要的強制性手段，以有效預防和治理耕地土壤環境破壞和污染的發生，從而更好地保護耕地土壤環境。另外，要協調好相關的利益關系。通過立法，對環境管理機構自身的利益與環境利益的關系、污染者與受害人之間的利益關系、污染防治人與受益人之間的利益關系等進行有效的協調。考慮到我國的實際情況，可以采取以下幾項措施：（1）對在耕地土壤污染防治方面做出貢獻的單位和個人，在稅收、貸款等方面給予一定的優惠。（2）對符合要求從事農藥、化肥、農膜生產的企業和規模化養殖場開征耕地土壤污染稅。（3）設立耕地土壤污染防治基金，專門用于耕地土壤污染防治，其來源包括政府財政撥款、污染者和相關事故責任人繳納的罰款以及接受社會的捐贈等。

（三）健全相關的配套制度和救濟機制

健全相關的配套制度和救濟機制是完善我國耕地土壤污染防治立法的一項重要措施。考慮到我國耕地土壤污染防治實踐中，因配套制度缺乏導致耕地土壤環境保護制度不能落實或者不能完全落實的現實，有必要加強相關的配套制度建設。例如，為了使生態恢復補償制度能夠發揮其應有的作用，建議開征生態環境稅、實施綠色國內生產總值制度等[15] 。此外，要完善司法救濟機制，重點是擴大環境民事公益訴訟起訴主體的范圍，賦予公民個人提起環境民事公益訴訟的權利。考慮到我國的實際，可以規定公民個人提起環境民事公益訴訟后，如果判決勝訴，對其給予一定的獎勵和補貼。這在一定程度上解決了侵犯環境公共利益的污染耕地土壤的行為因起訴主體缺乏得不到司法救濟問題，從而更好地保護耕地土壤環境。

（四）改革執法體制

耕地土壤環境具有系統性和綜合性特點，涵蓋了糧食生產、國土資源的保護與利用，水資源的開發與保護等多個領域，需要有一個權威部門統一對其進行管理。因此，需要對現行的耕地土壤環境執法體制進行改革。改革的關鍵是建立綜合執法體制，即建立一個綜合性執法機構，由其統一行使土壤環境管理職權。從我國的實際情況來看，可以考慮在各級人民政府中設立“土壤環境執法稽查隊”，作為土壤環境綜合執法機構，統一行使對土地、農業、林業、草原、畜牧業等部門的土壤環境執法權，負責耕地土壤污染防治管理[16]，以解決耕地土壤污染防治過程中的多頭執法問題，提高耕地土壤環境執法效率。

（五）嚴格法律責任

現行法律對耕地土壤污染行為法律責任的規定，不適應有效防治耕地土壤污染的要求，導致破壞和污染耕地土壤環境的行為得不到有效控制。為此，一是要重視行政機關的法律責任。在法律中對地方人民政府、生態環境部門、農業農村部門、自然資源部門、水利部門等行政機關在耕地土壤污染防治中的違法行政行為的法律責任作出明確而具體的規定，以督促行政機關嚴格執法。二是強化修復土壤環境措施。在相關法律中，將修復耕地土壤環境規定為破壞或者污染耕地土壤行為必須受到的處罰措施。三是嚴格刑事責任。建議將污染環境罪由結果犯修改為危險犯，規定行為人向環境中排放、傾倒、處置有害廢物的行為，只要客觀上足以發生重大環境污染事故的，就構成犯罪，而不要求重大環境污染事故實際發生。通過嚴格的法律責任，使耕地土壤污染防治法律有效發揮其威懾和制裁功能，從而更好地保護耕地土壤環境，促進耕地土壤污染防治事業的健康發展。

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Study on the Legislation of Prevention and Control of" Cultivated Land Soil Pollution in China

DONG Hong，WANG Youqiang*

（College of Humanities and Social Development，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Cultivated land soil pollution is one of the most serious environmental problems，which seriously restricts the sustainable utilization of cultivated land resources and the sustainable development of agriculture.Law is one of the most effective measures to solve the problem of cultivated land soil pollution，but there are deficiencies in China’s current legislation on the prevention and control of cultivated land soil pollution，which seriously restricts the effective play of its function.In order to improve the legislation on the prevention and control of cultivated land soil pollution，we should start from the reality of our country and take targeted measures on the basis of learning from the useful experience of the international community.It is suggested to formulate a law for the prevention and control of cultivated land soil pollution，modify the relevant contents of the current law;strengthen the mandatory means of environmental management institutions and coordinate interest relations;improve relevant supporting measures and relief mechanisms;reform law enforcement system;and clarify strict legal liability to provide powerful guarantee for the prevention and control of cultivated land soil pollution.

Key words： cultivated land soil pollution;prevention and control of cultivated land soil pollution;prevention and control law

（責任編輯：張潔）