工商企業土地托管的實踐困境及其治理

摘 要：土地托管作為擁有萬億元市場規模潛力的重要產業，已經成為工商資本進入現代農業的重要領域。越來越多的地方政府開始將工商企業列為主要的政策支持對象，但在實踐中，工商企業土地托管卻遭遇困境。以山東省平安縣豐收公社為研究案例，運用“科層理性-關系理性”理論框架分析工商企業土地托管遭遇困境的深層次原因。研究發現：政策支持形式化和部門之間的職能沖突是導致豐收公社土地托管遭遇困境的直接原因;歷史因素累積使地方政府形成了規模農業的發展慣性，這是導致工商企業土地托管遭遇困境的歷史原因;相關主體的關系并未協調，更多地依據個人利益最大化的邏輯參與土地托管實踐，這是導致豐收公社土地托管遭遇困境的主要原因。因此，為了推動土地托管政策的有效執行，應大力宣講土地托管的重大意義、加強基層涉農部門協調、強化基礎設施和公共服務供給、理順政府、市場與社會關系等。

關鍵詞：工商企業;土地托管;基層治理;實踐邏輯

中圖分類號：F301.2"" """""""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）02-0054-09

收稿日期：2021-06-20" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.02.07

基金項目：教育部人文社會科學研究項目（20YJEZH001）;陜西省社會科學基金項目（2021B015）;西北農林科技大學博士科研啟動項目（Z1090220299）

作者簡介：豆書龍，男，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授，主要研究方向為土地托管與基層治理。

一、問題的提出與文獻回顧

農業現代化作為現代化建設中的突出短板，事關社會主義現代化國家建設成效和鄉村振興的全面實現。近年來，中國政府將土地流轉視為實現農業現代化的主要路徑。伴隨著土地流轉增速趨緩，以土地托管為表征的服務規模化成為推動中國特色現代農業發展的另一條路徑[1]。土地托管一般是指部分不愿種地或無能力耕種者把土地托給合作組織或種植大戶，并由其代為耕種管理。與土地流轉不同，土地托管作為一種農地經營權共享的生產方式[2]，能夠兼顧土地的商品屬性和生活保障屬性[3]，能夠實現小農戶與現代農業發展的互利共生[4]。在托管政策的引導下，各類主體競相進入托管領域，土地托管迅猛發展，截至2021年底，中國托管服務面積超過16.7億畝次，帶動小農戶超過7 800萬戶[5]。工商企業由于具有雄厚的資金基礎、專業的人才支持和優秀的企業家才能，具備進行產業鏈縱向整合、由“農資生產商”向“托管服務商”轉型的天然優勢。工商企業土地托管實踐關系到中國農業農村現代化實現和農業生產性服務業的高質量發展。土地托管作為擁有萬億元市場規模潛力的重要產業業態[6]，已經成為工商企業進行現代農業的重要載體[7]。但在實踐中工商企業土地托管遭遇到諸多困境，托管面積不斷減少，越來越依賴于非生產性分配[8]。工商企業土地托管為什么會遭遇困境？應該如何克服？這構成了本研究需要回答的重要問題。

梳理學術界關于土地托管遭遇困境的研究，發現相關研究主要側重于土地托管相關主體的維度。具體歸納為三點：一是交易成本過高論，即將土地托管視為一種純粹的市場經營行為。農地的碎片化分布、農戶的異質性需求以及參與主體的多樣性等都決定了土地托管本身蘊含著高昂的交易成本[9]。二是村莊社會脫嵌論，即將土地托管視為嵌入農村社會結構中的經營行為。村集體經濟實力不足、村“兩委”權威降低以及組織和動員能力有限等原因使得村集體難以主動參與到土地托管服務中，土地托管與村莊社會主體的嵌入性不足是導致土地托管遭遇困境的原因[10]。三是政府支持力度不夠論，即將土地托管視為一種單純的公共政策執行行為。該觀點認為土地托管尚未引起地方政府足夠重視、縣直部門存在職能重疊而不愿意真正支持土地托管、鄉鎮政府因存在流轉依賴慣習而不愿意支持土地托管等原因導致了土地托管遭遇困境[11]。

綜上所述，相關研究雖取得一定進展，但在解釋工商企業土地托管困境方面依然不夠完備。“交易成本過高論”僅僅關注到土地托管所具有的內在交易成本，卻在某種程度上忽視土地托管所蘊含的多重邏輯;“村莊社會脫嵌論”在關注到村社因素的同時，卻在一定程度上忽略了地方政府所發揮的積極效能;“政府支持力度不夠論”充分關注到政府職能部門的重要作用，但這一解釋并不完全符合社會現實，因為從現實來看，工商企業開展土地托管獲得了地方政府越來越多的政策扶持。總之，現有研究關注到“是誰導致了土地托管困境”，但沒有深入分析“主體之間依據什么，如何導致的”，研究范式亟待從治理主體向治理規則開拓，因此，本文主要從基層治理規則視角探究其原因。

二、分析框架

土地托管困境研究的主體視角范式難以全面、動態地揭示土地托管遭遇困境的深層次原因，因此，本文主要從正式的制度規則和特殊的社會關系角度構建“科層理性-關系理性”分析框架（見圖1）。

（一）科層理性

任何人的行為都不是隨心所欲的，都有其內在的理由和依據。所謂“理性”是指支配人們行為的觀念和思想，即人的行為理據[12]。“基層治理理性”由此可界定為相關治理主體執行公共政策的理據。政策執行的基層治理理性研究需要將各相關主體放置在當前的管理體制下，公共政策必須依賴科層制運作才能更好地落地和推廣，因此，經典的科層制理論為科層理性的建構奠定了直接理論基礎。本文將韋伯對科層制預設的理性規則定義為科層理性，具體包括專業分工、規章制度、等級權威和非人格化四個維度[13]，代表組織管理體制的剛性規則。科層理性規定了基層政府所必須遵循的正式制度和相關規定，主要適用于分析政府內部不同層級部門的治理邏輯。

（二）關系理性

從治理理性角度看，科層理性只代表組織管理體制的剛性規則，還需從非正式的特殊社會關系的角度去理解相關主體的實踐行動[14]。特殊關系已經廣泛滲透至政治和經濟領域的正式科層體系中，并發揮著巨大的作用[15-16]。這是因為政策執行已經深深嵌入中國特色的“關系本位”文化和關系社會中。政策執行的基層實踐嵌入關系社會中，彰顯關系理性的特征。“關系權”理論強調“關系即權力”和“權力在關系中”[17]，“關系權”理論為關系理性的建構奠定了直接理論基礎。

本文將社會關系等非正式規則作用于基層治理而形成的治理邏輯統稱為關系理性。在韋伯的“價值理性-工具理性”分析框架的基礎上，關系理性具體可以劃分為價值型關系理性和工具型關系理性兩大類型。價值型關系理性本質上是以創造最優共在關系為目的的行為理據[18]，其類型具體可從以下兩個角度進行劃分。從歷史上看，“慣習依賴”是指來自已被接受的傳統，并被現存關系網絡所默認的行為理據[19];從現實來看，依據共在關系優化的面向，價值型關系理性具體可以劃分為“面向上的”“面向同級部門的”和“面向下的”三種類型，其內涵可以分別表述為：科層體系內層級較低者建構與層級較高者私人關聯的行為依據、科層體系內層級相同者協調好與同級別者私人關聯的行為依據和科層體系內層級較高者維護好與層級較低者之間私人關聯的行為依據。工具型關系理性是以特定的功利目標為基本導向，旨在追求個人利益最大化的行為理據。基層政府的自利性體現出工具型關系理性有主動選擇的特征，例如規避風險、完成任務、追求政績、尋求庇護和推卸責任。土地托管政策的落地必須進入中國獨特的“關系社會”場域，關系理性強調了社會關系等非正式規則對基層治理主體行為的影響，體現在政策執行中不同基層治理主體所遵循的諸多不同于科層規章制度的行為理據，適用于不同相關部門的治理邏輯分析。

（三）科層理性與關系理性的有機互動及其契合性分析

科層理性與關系理性并非相互獨立的兩個變量，而是存在有機互動的關聯性。從互動的角度看，科層理性規制了關系理性的行動和范疇，關系理性也在不斷消解科層理性的束縛。在科層理性規約下，土地托管相關主體要服從等級權威，在科層理性規定的政策范圍內開展實踐。為了推動土地托管政策的執行，托管服務主體需要優化與其他部門之間的共在關系，建立與縣級政府、縣直部門以及鄉鎮政府等主體負責人的私人關系，動員各方主體支持托管服務主體開展土地托管的積極性。而在具體的實踐中，相關治理主體基于各自利益最大化的目的，依據工具型關系理性采取各種行為。土地托管政策實踐中演繹著生動復雜的科層理性與關系理性互動關系。因此，“科層理性-關系理性”分析框架可以更為深入地揭示工商企業土地托管遭遇困境的治理邏輯。

三、工商企業土地托管中的基層理性

（一）案例概況

平安縣按學術研究慣例，本文涉及到的地名、公司名稱以及人名均作了匿名化處理。是山東省農業生產社會化服務試點單位，縣級政府支持豐收農資公司轉型成為“托管服務商”，并將打造“豐收公社”作為重點任務。平安縣政府發布了一系列專門支持豐收公社的政策文件，政策目標為“力爭把豐收公社培育發展成為全國新經濟100強企業、托管服務領域最大的獨角獸企業”。示范縣建設期間，平安縣形成了以支持豐收公社發展為核心的綜合性政策。平安縣豐收公社盡管獲得政府的大力支持，但托管能力并沒有得到有效提升，豐收公社直接開展土地托管的面積也非常少。根據官方統計資料顯示，截止到2020年，平安縣豐收公社土地托管面積達到23萬畝，但實質上土地托管面積僅為5萬畝。本文之所以選擇山東省平安縣為研究個案，主要有兩個方面的原因：一是豐收公社被農業農村部評選為全國農業社會化服務典型案例，豐收公社開展土地托管非常具有典型性，該服務主體形成時間較長，涉及利益主體多元，其豐富的關系、事件和發展歷程有利于深入考察其中的實踐邏輯和運行機制;二是筆者以政策咨詢者身份參與平安縣土地托管政策的制定，非常熟悉土地托管相關主體的基層運作過程，為開展研究提供了非常便利的條件。

（二）工商企業土地托管中的科層理性

1.相關政策的貫徹落實。黨的十九大以來，土地托管作為實現小農戶與現代農業發展相銜接的主推模式在歷年的中央一號文件中不斷予以強調。時任農業農村部政策與改革司一級巡視員冀名峰直接指出“我們鼓勵工商資本長時期、大規模地投資土地托管服務”[20]。2021年4月22日發布的《社會資本投資農業農村指引（2021年）》明確要求“支持社會資本發展生產托管服務”[21]。2021年7月7日發布的《關于加快發展農業社會化服務的指導意見》再次強調“把專業服務公司作為農業社會化服務的骨干力量，不斷增強服務能力”[22]。平安縣政府積極貫徹土地托管政策要求和各級領導的講話精神，開始創建豐收公社土地托管模式，這是由科層理性中的“等級權威”特征所決定的。

2.托管政策的系統設計。豐收公社土地托管政策不是針對托管主體或托管面積的財政補助，而是著眼于以支持豐收公社發展為核心的綜合性政策。豐收公社土地托管的開展需要政府出臺的政策文件作為行為依據，這是由科層理性中的“規章制度”特性所決定的。具體而言，豐收公社土地托管政策具體包括以總部和示范園區建設、鄉村服務站建設、整村托管、托管收益貸為主要內容的豐收公社托管能力提升政策和豐收公社直接托管政策兩大部分。

3.體制機制的協同打造。土地托管政策作為一項復雜的體系化政策，不僅需要依賴縣農業農村局的支持，更需要相關涉農部門的協作配合。因此，政府亟需構建為農服務的協同機制，助推土地托管的開展。在遵循上級政策的基礎上，平安縣政府形成了“政府引導、各涉農部門密切配合、鄉村兩級組織協助”的工作推進機制，這是由科層理性中的“專業分工”特征所決定的。各部門無論存在著何種利益和矛盾，均應該按照政策要求支持豐收公社發展，這是由科層理性中的“非人格化”特征所決定的。

（三）工商企業土地托管中的關系理性

1.工商企業土地托管中的價值型關系理性。一是土地托管相關主體的慣習依賴。在豐收公社土地托管實踐過程中，相關托管主體遵循著“慣習依賴”的價值型關系理性。（1）縣級政府存在“不想支持土地托管”的慣習依賴。受多年土地流轉政策的影響，縣級政府比較傾向于推動土地流轉，而對于推廣土地托管模式的重要性認識不足。（2）縣直部門存在“不想指導土地托管發展”的慣習依賴。除了前文提及的“受土地流轉政策影響”外，還與縣直部門對“政府如何指導土地托管”的認知有關。例如，縣農業農村局工作人員認為“土地托管是一種純粹市場行為，由市場調節即可，無須政府介入”。（3）鄉鎮政府存在“不想支持豐收公社開展土地托管”的慣習依賴。鄉鎮主要領導干部仍然固守著“規模越大越好”的規模農業發展思維，對于土地托管政策設計并不認可，并且認為其不符合農村實際。正如鄉鎮干部所說“農業的未來還是要依靠大戶，通過土地托管服務和帶動小農戶是沒有意義的”。（4）村“兩委”存在“對土地托管服務不愿意接受”的慣習依賴。村“兩委”對土地托管服務的認知程度有限，將“土地托管等同于土地流轉”。他們認為豐收公社托管土地，就是“流轉土地”，就會“搶了老百姓的飯碗”。二是土地托管中的相關主體與縣級政府關系。豐收農資公司憑借著國內最大的化肥生產企業與平安縣納稅第一大戶的身份，其打造豐收公社轉型成為“托管服務商”的思路得到政府的大力支持，成為新任縣委書記重點打造的項目。（1）縣農機局。雖然縣農機局局長并不愿意支持豐收公社，但其沒有表現出明顯的反對，而是采取默許豐收公社對發展較好的農機合作社進行掛牌、不積極支持農機合作社為牽頭單位成立職業農民協會與豐收公社進行抗衡以及沒有揭露豐收公社存在套取財政補貼資金問題等措施。（2）縣供銷社。縣政府先后兩次制定扶持豐收公社開展土地托管的政策文件。文件要求“供銷社要支持豐收公社整合利用好供銷社為農服務中心，開展土地托管服務”，從而在政策上“剝奪”了供銷社開展土地托管的權限。當文件草稿向各部門廣泛征求意見時，縣供銷社主任并沒有提出任何異議。正如供銷社主任所說，“當時出臺的文件都是縣領導拿的意見，政策明明就是支持豐收公社的，我不應該提出什么建議，這樣得罪領導不好”。（3）鄉鎮政府。鄉鎮政府采取了“不介入、不干預”的態度，即鄉鎮政府對豐收公社進入沒有表示明確的反對，也沒有積極支持，而是采取“聽之任之”的態度。正如大多數鎮長所說，“我們看在上級領導的面子上，不阻止豐收公社發展，就已經是最大的支持了”。三是土地托管中的農業農村局與其他縣直部門關系。平安縣豐收公社作為縣農業農村局局長親手操辦起來的組織，得到了縣農業農村局的大力支持。豐收公社的發展需要縣農機局和縣供銷社等涉農部門的支持。（1）縣農業農村局局長為了讓縣農機局全力支持豐收公社的發展，具體采取兩種方式：一是采取“私人關系公務化”的“軟治理”方式，即通過宴請縣農機局局長和平安縣豐收公社負責人等方式協調關系;二是采取“有限度奪權”的“硬治理”方式，即利用項目整合的契機，將原屬于農機局的農機裝備研發、農機購置補貼等項目資金統籌起來，支持豐收公社開展土地托管，同時將對農機局局長意見很大但卻與豐收公社老總關系較好的張某提拔為新組建的農機化科長，方便對豐收公社的“全力支持”。（2）縣農業農村局局長為了讓縣供銷社全力支持豐收公社的發展，通過宴請縣供銷社主任和平安縣豐收公社負責人等方式，積極建構與縣供銷社主任的個人關系，但是這依然不能協調部門之間關系，供銷社難以真正支持豐收公社發展。四是土地托管中的農業農村局與下級部門關系。縣農業農村局為了調動起相關主體支持豐收公社的積極性，基于面向下的價值型關系理性，積極構建與下級部門的私人關系。在大多數鄉鎮政府都有所顧忌不愿意積極支持豐收公社的背景下，縣農業農村局對配合豐收公社工作的極少數鄉鎮政府給予更多的項目支持。

2.工商企業土地托管中的工具型關系理性。一是土地托管中的相關主體風險規避行為。（1）縣農機局。土地深松項目需要農機來實施，而豐收公社本身并沒有很多機械，只能雇傭農機合作社的機械。豐收公社憑借對項目份額的壟斷而獲取壟斷利益。因此，縣農機局局長基于規避政策風險的邏輯而將本該支持豐收公社的項目資金退回到財政局。（2）鄉鎮政府。鄉鎮政府對豐收公社開展土地托管持審慎態度，不愿意積極支持的原因在于其規避風險的邏輯。很多鄉鎮政府干部并不看好土地托管的發展，也不知道豐收公社的盈利點何在，因此他們非常擔心豐收公社跑路，政府參與會帶來嚴重的社會穩定風險。（3）村干部。村干部支持土地托管不僅可能得罪某些利益受損者、引發社會矛盾，而且極易被村內反對派勢力利用，影響自身連任，因此，大多數村干部基于風險規避邏輯，也不想以村集體的名義與豐收公社合作。二是土地托管中的相關主體庇護抵制行為。（1）縣農業農村局和豐收公社已經形成強烈的庇護關系。平安縣起初并沒有被列為農業社會化服務示范縣，但由于豐收公社負責人的關系，平安縣才獲得了農業社會化服務示范縣的名額。作為回報，縣農業農村局與豐收公社形成利益共同體，在政策制定、項目實施和宣傳方面形成一定的庇護關系，共同抵制其他主體開展土地托管。（2）新型農業經營主體之間以及鄉鎮政府與村委會之間形成庇護關系，共同抵制豐收公社。新型農業經營主體之所以具有聯合的訴求，原因在于豐收公社壟斷了大部分的項目資源和采取“低價競爭”的不正當方式“剝奪了”他們所經營的土地。因此，新型農業經營主體聯合起來成立了職業農民協會，充分利用內生資本優勢，在農民群眾中故意夸大或者“造謠”豐收公社托管過程中出現的問題，比如說“豐收公社就是為了賣農資，不會真正給老百姓服務”“豐收公社賣的是假化肥”或者“豐收公社托管的地都是草，產量很低”等，嚴重影響了豐收公社在農民群眾中的信譽。大部分鄉鎮政府與村委會之所以反對豐收公社的進入，原因在于豐收公社為了快速增加土地托管面積，采取直接越過鄉鎮政府和村委會的方式，將每個村有資本、有威望的農資經銷商吸納為豐收公社的村級小社長。那些以私人名義與豐收公社合作的村莊，村集體非但不能增加集體經濟收入，而且還面臨各種由于豐收公社闖入而引發的各類群體不滿以及村莊秩序裂解風險。正如很多鎮長所言，“我們鄉鎮政府對豐收公社開展土地托管非常討厭”。因此，在鄉鎮政府的默認和指導下，很多村委會以“托管連片后溢出土地收益該歸村集體所有”或“托管農戶的種糧補貼不歸豐收公社”等各種理由號召村民抵制豐收公社，或直接采取將豐收公社告上法院的方式抵制豐收公社。三是土地托管中的相關主體政績追求行為。（1）豐收公社發展可以滿足縣政府增加稅收的目標。豐收公社可以滿足平安縣政府發展經濟的政績需求。作為國內最大的民營化肥制造商與平安縣最大的納稅大戶，豐收農資公司進軍土地托管領域，有利于實現“農資生產商”到“托管服務商”的轉型。對于縣級政府來說，豐收公社發展越好，營業收入越高，所繳納稅額就越高。（2）豐收公社可以實現縣農業農村局打造土地托管服務示范縣的政績需求。豐收公社以解決“誰來種地”“如何種地”等政府痛點問題為著力點，致力于打造國內最大的農業服務平臺。平安縣之所以評為山東省六家土地托管服務示范縣之一，主要源于豐收公社在開展土地托管方面的成績。（3）豐收公社可以滿足鄉鎮政府增加村集體經濟收入的目標。2018年山東省組織部出臺了集體經濟薄弱村村集體三年清零行動，集體經濟增收成為鄉鎮政府的重點考核內容。豐收公社土地托管可以成為增加村集體收入的重要途徑。例如，石門鎮政府積極創新“黨建+村集體+豐收公社”模式，將鎮域內20個村莊與豐收公社對接。四是土地托管中的相關主體任務完成行為。豐收公社為了完成20萬畝的考核任務，采取了如下行動：（1）豐收公社越過鄉村兩級組織，直接與村干部個人合作。豐收公社利用豐收農資公司較強的市場信譽和農資銷售渠道，將每個村有資本、有威望的農資經銷商納入到豐收公社系統，成為豐收公社的村級小社長。從豐收公社發展的小社長的身份類別統計中發現，90%以上的小社長均屬于村“兩委”干部。由此，豐收公社主要合作的對象實際上已轉變為村干部個人。（2）豐收公社通過提高土地托管價格，剝奪其他大戶經營的土地，以達至壟斷土地托管市場之目的。平安縣當地土地流轉均價為每畝600元。豐收公社為了迅速增加土地托管面積，統一采取了每畝800元的保底價格向農戶進行宣傳。（3）豐收公社對農機合作社采用掛牌方式進行“臨時性收編”或泛化“土地托管”定義的方式虛報土地托管面積。五是土地托管中的相關主體責任推卸行為。（1）縣農業農村局與農機局的關系。縣政府領導處于保留崗位，利于安排人事的需要，在進行機構改革時，并未將縣農機局整體合并到縣農業農村局，而是仍然保留縣農機局這一獨立正科級事業單位。但是為了業務處理的方便，縣政府又讓縣農機局局長兼任縣農業農村局副局長及黨委委員，從而使得機構改革呈現出“半吊子改革”的狀況。因此，縣農機局局長與縣農業農村局局長極易產生各自扯皮問題。（2）縣農經中心與農技中心的關系。在起草政策文件時，縣農經中心主任處于推卸責任的邏輯，明確將“各鎮域內土地托管規范化建設工作交由各鎮農技站、經管站負責”。由此，農經部門實現了托管指導責任的轉移，農技部門產生很大不足，并未履行相關職責。（3）縣鎮政府關系。鄉鎮政府理應協助豐收公社，推動土地托管政策實踐。然而大多數鄉鎮政府卻不愿意履行該項責任，甚至都不愿意與平安縣豐收公社負責人溝通協調土地托管事宜。正如平安縣豐收公社負責人所說，“我拿著紅頭文件去找鄉鎮領導，鄉鎮領導都說忙，不愿意見我”。當豐收公社負責人找到分管農業副縣長協調鄉鎮與豐收公社關系時，副縣長拒絕協調。

四、工商企業土地托管困境的成因

實踐表明，科層理性與關系理性的互動才是導致工商企業土地托管遭遇困境的主要原因。

（一）工商企業土地托管遭遇困境的直接原因

科層理性規限關系理性是導致工商企業土地托管遭遇困境的直接原因。具體分析如下：

1.主體行動邊界被限定。平安縣政府積極貫徹土地托管政策要求和各級領導的講話精神，創建了以豐收公社為代表的工商企業土地托管模式，這是由科層理性中的“等級權威”特征所決定的。豐收公社土地托管的開展需要政府出臺的政策文件作為行為依據，這是由科層理性中的“規章制度”特性所決定的。因此，無論是價值型關系理性抑或是工具型關系理性均被限定在總部園區建設政策、鎮村服務站建設政策、整村托管政策和托管收益貸政策為重點的豐收公社托管能力提升政策和豐收公社直接開展土地托管的政策范圍內。

2.政策支持形式化。各部門無論存在著何種利益和矛盾，均應該按照政策要求支持豐收公社發展，這是由科層理性中的“非人格化”特征所決定的。盡管各部門均與平安縣農業農村局聯合下發了支持豐收公社開展土地托管的文件，卻只是保持了形式上的政策合理性，各部門不會真正支持豐收公社。

3.相關部門的職能沖突。圍繞著土地托管發展，部門之間存在著職能沖突。縣農業農村局負責指導農業生產托管，縣農機局近年來重視創新“全程機械化+綜合農事服務中心”發展模式，而縣供銷社提倡開展土地托管服務。三者名稱上雖有所不同，但是本質上具有很強的相似性。因此，豐收公社開展托管的土地面積越多，就越顯示縣農機局和縣供銷社的“無能”。因此，盡管縣農業農村局采取各種措施協調與縣農機局和縣供銷社的關系，都難以達到預期結果。

（二）工商企業土地托管遭遇困境的主要原因

關系理性消解科層理性是導致工商企業土地托管遭遇困境的主要原因。一是工商企業土地托管遭遇困境的歷史因素。改革開放以來，政府一直將培育新型農業經營主體、推動土地流轉視為實現農業現代化的有效路徑，地方政府通過“去小農化”的方式推動農業的現代化轉型，從而形成了規模農業發展慣性，對于土地托管政策實施的重大意義未能完全領會。二是工商企業土地托管遭遇困境的前提條件。縣農業農村局基于“面向同級部門”“面向下”等價值型關系理性，積極采取各種措施處理與各方主體的關系，但依然無法協調好相關主體的關系。協調無果后，縣農業農村局和豐收公社在文件制定過程中形成庇護關系，要求各相關主體予以配合。相關部門非但沒有積極配合豐收公社工作，反而對豐收公社的行為更為厭惡，他們認為“這是拿著上級紅頭文件來壓我們”。三是工商企業土地托管遭遇困境的主要原因。由于縣農業農村局與相關主體的關系難以協調，相關主體支持豐收公社開展土地托管的積極性難以激發，相關主體基于個人利益最大化的目的，遵循“規避風險”“完成任務”“尋求庇護”和“推卸責任”的邏輯參與豐收公社土地托管實踐，這是導致豐收公社土地托管遭遇困境的主要原因。具體表現在以下幾個方面：

1.總部和示范園區建設進展緩慢。（1）公社總部建設遭遇困境。平安縣豐收公社總部建設涉及到東郭鎮一個村莊的征地問題，由于存在兩家“釘子戶”對于拆遷補償價格不滿意，經常越級上訪。東郭鎮政府基于規避風險的邏輯也不能強制要求“釘子戶”進行搬遷，因此遲遲不能完成拆遷任務。（2）示范園區建設遭遇困境。800畝園區作物試驗示范區涉及到崗西鎮一個村莊，由于該村村民與豐收公社就土地租金采取流轉還是托管方式支付產生分歧。在豐收公社看來，它是堅持“土地托管”的代表，必須堅守一年一付的原則。而村民更傾向于土地流轉，要求租金一次性支付。兩者產生了不可調和的矛盾。鎮政府基于規避上訪風險的邏輯而將豐收公社提前打到鄉鎮賬戶的租金退還給豐收公社。

2.鎮村服務站建設難以開展。（1）鄉鎮為農服務站遭遇困境。一方面體現在指導人員方面。按照文件規定，鄉鎮為農服務站由鄉鎮農技站和農經站人員負責協調，但是鄉鎮農技站和農經站基于“規避責任”的邏輯都不愿意與豐收公社進行協調共同建設鄉鎮服務站。另一方面體現在建設內容方面。按照文件，每個鄉鎮服務站修建一處不超過15畝的烘干晾曬場地，為豐收公社托管提供物質基礎。然而在實踐中，由于沒有滿足鄉鎮政府的政績需求，他們不愿意將有限的建設用地指標給豐收公社使用。（2）村居為農服務站遭遇困境。由于平安縣村居會計工資已經實現了財政統籌，縣農經中心擁有全縣500名會計的管理權限。因此，縣農業農村局具備向下延伸到村里的能力。但當文件起草時提出由每個村的村會計負責村級為農服務站建設，縣農經中心主任基于規避風險的邏輯對此予以拒絕。

3.托管收益貸存在潛在風險。土地托管的實踐需要農戶和相關的服務主體具備很強的信任關系，需要農戶提前向服務主體繳納托管服務費。但是農戶基于風險規避邏輯并不愿意提前繳納服務費。為了規避風險，豐收公社采納了托管收益貸的方式，即服務費的收取由村莊小社長以個人資金為擔保，以農戶農地收益為抵押，向銀行貸款，所得貸款用以支付服務費。但在托管收益貸款中需要農戶的身份證為憑據，豐收公社基于風險規避邏輯，并沒有向農戶告知貸款的事議，因此，侵犯了農戶的知情權，也加劇了村級社長的風險壓力。正如村級社長所普遍反映的，“我們透支了信譽，承擔了老百姓的信任。一旦老百姓知道這件事情，我們的壓力很大”。

4.整村托管可持續性面臨挑戰。以2018年集體經濟薄弱村三年攻堅行動為分界點，整村托管政策可以劃分為兩個時期：（1）三年攻堅行動之前。大多數鄉村兩級組織基于推卸責任和風險規避的考慮并沒有積極協助豐收公社開展土地托管，而是采取聽之任之的態度。所以豐收公社基于完成任務的邏輯下，采取“豐收公社+私人小社長”的市場模式，整村托管面臨失敗。（2）三年攻堅行動之后。縣農業農村局局長希望由豐收公社與村集體合作，創新“黨建+村集體+豐收公社”發展模式。在追求政績的導向下，豐收公社進行了“私人合作集體化改革”和“集體合作責任制改革”。前者要求實現土地由私人小社長向村集體轉移，然而由于私人小社長花費了很大的成本才實現了土地集約化，在沒有得到利益補償的情況下，就要求土地交給村集體，在他們看來“豐收公社此舉無疑于卸磨殺驢”！后者則對開展“黨建+村集體+豐收公社”創新模式的門石鎮，鼓勵村集體轉為豐收公社真正的合作伙伴，共擔風險，共負盈虧。然而，村“兩委”負責人基于規避風險的考慮，普遍反對改革。

5.豐收公社土地托管面積虛增。在政績邏輯的導向下，石門鎮政府選擇與豐收公社合作，積極創新“黨建+村集體+豐收公社”模式，共計托管2萬畝。但是這依然滿足不了縣農業農村局追求政績所需達到的土地托管面積。豐收公社基于完成任務的邏輯，通過泛化“土地托管”的定義虛報土地托管面積和給農機合作社進行“掛牌”的方式實現了土地托管面積的表面增加。

五、結論與建議

在“大國小農”背景下，以土地托管為代表的農業服務規模經營成為帶動小農戶銜接現代農業發展的主推模式。梳理關于土地托管遭遇困境的研究，學術界主要集中于托管主體研究范式，而缺乏對于治理規則視角的探究。因此，本文以基層治理理性為研究視角，以豐收公社為研究案例，通過建構“科層理性-關系理性”框架分析工商企業土地托管遭遇困境的深層次原因。研究發現：相關主體行為邊界被限定、政策支持形式化、部門之間的職能沖突均是導致豐收公社土地托管遭遇困境的直接原因;多年的土地流轉政策實踐使地方政府形成了規模農業的發展慣性，這是導致豐收公社土地托管遭遇困境的歷史原因;相關主體的關系并未協調，并未激發起各主體支持豐收公社開展土地托管的積極性，從而構成了遭遇困境的前提條件;相關主體更多地依據規避風險、推卸責任、完成任務和尋求庇護的邏輯參與豐收公社土地托管實踐，這是導致其遭遇困境的主要原因。

基于上述研究結論，本文可以得出如下政策啟示：（1）政府采取召開宣講會、組織動員會和現場觀摩會等形式宣講土地托管的重大意義，持續開展土地托管宣傳標語征集活動，深入推進“中國土地托管萬里行”活動，提高基層政府的重視程度。（2）合理區分職能與職責，政府在將指導發展土地托管職能明確賦予農業農村部之后，應立足于供銷部門存續的現實，賦予其開展土地托管的職責，加強基層涉農部門協調，形成支持土地托管的發展協力。（3）基層政府的角色應該由“干預”向“服務”轉變，平衡好土地托管與土地流轉政策、小農戶與新型農業經營主體的關系，強化基礎設施和公共服務供給，降低土地托管實施風險。（4）建立“政府有為、市場有效和社會自主”的協同作業機制，平等支持供銷部門、工商企業、農村集體經濟組織等多元主體共同開展土地托管，形成良性競爭關系，杜絕人為壘大戶現象的發生。（5）探索黨建引領土地托管服務創新機制，有序引導工商資本有序進入土地托管領域，實現基層黨建高質量開展、土地托管的高質量發展與工商資本的持續健康發展等多重目標。

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Reasons for the Difficulties of Industrial and Commercial Enterprises’ Land Trusteeship and Its Governance

DOU Shulong1，ZHANG Minghao2

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest Aamp;F University，Yangling，Shaanxi 712100;2. School of Public Administration，Northwest University，Xi’an 710127，China）

Abstract：As land trusteeship is an important industry in China with trillions of market potential，more and more local governments have begun to list industrial and commercial enterprises as their main policy support objects，while the industrial and commercial enterprises have encountered difficulties in the practice of land trusteeship.This article uses Fengshou Commune in Ping’an County，Shandong Province as a research case，and analyzes the reasons using the theoretical framework of “bureaucratic rationality and relational rationality”.The study found that the formalization of policy support and the functional conflicts between departments are the direct causes of the difficulties encountered in the land trusteeship of Fengshou Commune.The accumulation of historical factors has caused the local government to develop the inertia of large-scale agriculture.This is the historical reason for the difficulties encountered in the land trusteeship of industrial and commercial enterprises.The relationship between the relevant entities is not coordinated，and the relevant entities participate in the practice of land trusteeship based more on the logic of maximizing personal interests.This is the main reason that the Fengshou Commune land trusteeship encounters difficulties. Therefore，in order to promote the effective implementation of land trusteeship policies，this research proposes policy enlightenments such as preaching the significance of land trusteeship，strengthening the coordination of grassroots agriculture-related departments，strengthening the supply of infrastructure and public services，and straightening out the relationship between government，market and society.

Key words：industrial and commercial enterprises;land trusteeship;grassroots governance;practical logic

（責任編輯：董應才）