市政計劃時期中國城市的早期現代化
——以南昌為例

王金金 | Wang Jinjin

李 晨 | Li Chen

宋世鈔 | Song Shichao

樊丞浩 | Fan Chenghao

當代中國城市景觀可追溯到20世紀初期，當時的政府精英試圖將城市改造成一個現代化的新世界。20世紀上半葉，中國城市經歷了現代主義的轉型。中國對現代性的追求與城市發展聯系在一起，城墻拆除和城市空間重新配置，城市道路鋪面化和拓寬、污水處理和潔凈水的供應，環境衛生的改善，公共空間如百貨商店、劇院等的建設，衛生條例和交通法等的執行等，構成了一種嶄新的城市形象[1]。這一時期，尤其是20世紀20～30年代，中國的市政運動蓬勃興起，一批政界和學界的有識之士積極借鑒西方的市政管理經驗和城市規劃建設理念，開始中國城市化的探索之路[2]。

1882年，南昌第一家近代企業“羅興昌機器廠”開業，標志著南昌城市向近代緩慢轉型。但與近代開埠城市相比，南昌的近代工業規模狹小，設備落后，資金薄弱，并沒有成為城市發展的強大推動力。至民國初期，城市仍囿于十四華里的古城墻之內[3]。直至20世紀20年代，在中國的市政運動勃興的背景[4]下，南昌亦進入近代城市發展的黃金期，創立市政機構、引進市政技術和專業人才、測繪地形圖、制訂市政大綱，制定建設法規、實施工程建設等，城市管理和城市空間出現早期現代化。

本文搜集20～30年代南昌市政計劃時期的相關計劃文件、城市地圖、方志、出版物等史料，簡述這一時期市政機構的演變和市政計劃概況。以南昌最早、也最具代表性的市政計劃文件——《南昌市政計劃大綱》（以下簡稱《市政計劃大綱》）為例，從城市管理體制的變革、城市發展布局、道路交通、基礎設施建設以及實施計劃等方面，具體分析南昌城市從傳統向現代化轉型的重要努力，其中得出的經驗教訓亦對當前的城市規劃和建設有一定的借鑒意義。

1 城市管理體制的變革

市政運動帶來南昌城市管理制度和城市空間的變革，使城市由傳統城市向現代城市轉型。在中國傳統農業社會中，城鄉合治，城市并不是獨立的管理單位[5]，也沒有明確的組織、機構對城市的發展負責[6]。近代隨著西方工業文明的被動侵入或主動引入，以工業文明為基礎的西方市政管理模式被嫁接到中國近代城市管理模式中。

1920年，南昌設市政籌備處[7-8]，因“經費無著，無形解體[9]。1925年，復立市政籌備處，設總務科、工程科，冷耿光①任工程科長。同年11月，工程測量隊成立，測繪南昌市區地形圖，歷時兩年多完成。1926年1月，市政籌備處改為市政處。同年11月，北伐軍克復南昌[10]，市政處隨北洋軍閥的覆滅而結束，隨后南昌市政府正式成立，下設工務、財政、教育等局，工務局內設總務、工程、取締三科。1927年，市政府改行委員制，1928年又改組為市政府。1932年因財政困難而精簡機構，工務局改為工務科，年底又將市工務科移交省公路處管轄，設市政工程辦公室，負責核發市民建筑許可證，行政級別連續下降。1933年，省政府內新設市政專員辦公室，向上海市工務局借調工程技術專員。同年8月，市政工程辦公室撤銷，重新設立南昌市政委員會。1934年2月，市政委員會改組為南昌市政府，設總務、財務、工程、地政、教育五科。1935年，市政府調整機構，將工程科改為總工程師室，直至1939年南昌淪陷[11]（圖1）。

圖1 南昌市政機構的演變

這一時期，市政機構頻繁調整。一則由于政局不穩而導致市政機構的湮滅，后因經費不足而精簡機構；另一方面，市制和市政機構對近代中國城市來說是一項需要適應、調節的新事物。且當時的中央政府“雖有市自治法之頒布，而于市政組織之規定尚付闕”，因此提出“外察歐美制度，內審當地實情”而逐步調整、完善[12]。

2 城市發展布局

1925年開始制定，至1926年完成的《市政計劃大綱[12]》是南昌最早的規劃文件。依照大綱的規劃，南昌興起近代城市建設，包括城市整體布局與功能分區、道路與交通、實施計劃等。

2.1 城市“松綁”與功能分區

南昌“全城面積約十一方里，人口約二十萬”②，考慮當時城內已過于擁擠，并產生交通、治安、衛生等問題，以及未來數十年的發展需求，計劃擴大市區范圍，并劃定五界。擴大后的市區“較之舊市區面積擴張約七萬一千三百余畝（約47.53km2）”。既要擴大城市范圍，計劃決定拆除城墻。一則借鑒先例，“各省之興辦市政無不以拆毀城垣為唯一問題也”；二則將城基鏟平，修筑環城馬路，城內城外大小街衢連成一片，可使交通便利，內外溝通。另將城墻拆除后就近填塞城濠，增加城市可建設用地。

計劃工業、商業、住宅、行政等主要功能區。選擇牛行、沙井一帶，“衛生無礙，取水亦便”，定為工業區；章江門、廣潤門內外至進賢門外一帶商務繁盛，距河亦近，又當時計劃“省道贛浙路線擬以該處為起點”，因而規劃為商業區域；住宅區則規劃在德勝門外至永和門外一帶，“地形爽塏且遠塵囂，曠土閑田足資展布”；學校區域永和門外至順外門外一帶，靠近住宅區，環境幽靜又方便學生上下學；省行政區規劃于舊貢院附近空闊地帶，學習歐美各國將“各行政機關合并建筑于一處，以促成政務實施上之便利”（圖2）。

圖2 功能分區

2.2 建設新市區，改造舊市區

新市區計劃分三期建設。第一期規劃新建用地，并從已有一定發展基礎的德勝、進賢兩門外先行著手。第二期整改交通，“搭架橋梁或堵塞毫無關系之港汊以利交通且以增廣陸地”，發展商住。第三期發展贛江西岸的工業區。

關于舊市區改造中的土地和房屋產權問題，時至今日仍是主要難題之一，市政計劃對于舊市區改造與私人產權問題，公共利益與私人利益、私人之間的利益等矛盾，積極探索解決辦法。計劃將街道厘定界址，“鋪面少者作為一，多者劃分數 ”，每一 內各業主自相聯合組織房產公司，按各自地面和房屋價值分股。將來街道改造便于簡化接洽事宜，亦可促進各公司良性競爭，促進商業繁榮，地價上漲，所獲利益各業主共享，此舉措極具先進性。此外，計劃在舊市區計劃收用變賣后余下的官有房地、城基壕溝等，并在新市區囤地“居奇”。并依據中央土地收用法、各省成規，訂立收用土地暫行章程。

3 城市道路交通

民國前，城內辟有東大街、中大街、西大街等南北向主要道路與城內街巷縱橫交錯，初步形成城區骨架。出于經濟和效率的考量，計劃道路除了“環城馬路”、“江岸馬路”是新建的，其他大多是在清末舊街巷基礎上改建、拓寬而成，使得原有的城市格局沒有發生根本性的變化，原城市結構得到強化、鞏固。計劃道路建設包括改造舊市區道路、設想新市區道路、改造與新建橋梁。計劃新市區道路網為“棋盤式與射出式并用”，道路面積占用地面積的40%，主要街道寬度大于百尺（約33.33m）。

建設重點在于舊市區的道路改造。舊市區街道狹窄，交通不暢、且引發火災、衛生等問題，提出改造三要點，即路線、路面、路幅。擬就舊市區道路障礙較少、疏密適中之處改設東西、南北干線各三條，干線之間插入八條次等干線，二十條支線，構成棋盤式道路網。在拆毀城墻的基礎上建環城路、東湖周圍建環湖路，“環城環湖俱為圓形，東西南北諸干路得此穿插，脈絡貫通，棋盤格式之弊可資補救”（圖3）。關于路幅，一方面考慮到“欲為市民圖便利、謀安全，路幅不得不求寬也”，且當時“各國之繁盛區域莫不以三十公尺為最小限度”，另一方面考慮到寬路幅耗資巨大，特別是舊市區擴寬道路阻礙甚多。最終擬定“大干線寬自五十尺至八十尺。次等干線寬自三十尺至五十尺，支線寬自二十尺至三十尺”。考慮到資金不足，且考慮“汽車發達必需時日”，路面材質暫定碎石路，待“十數年后，市政發達再改造更堅美之路”。

圖3 舊市區干線規劃

此外，將舊市區原有橋梁改造為鋼筋混凝土橋。考慮未來鐵路建設通行之后，贛江兩岸的貫通往來需要新建橋梁，又“廣潤、惠民門外隔河諸洲均劃入市區范圍內，將來亦須架橋以資聯絡”。但限于當時的技術條件，計劃中未作詳細規劃。

4 實施計劃

4.1 財政計劃

計劃詳細列舉了財政收入（財源）和支出項。財政收入包括各類稅捐、公產、公債、省政府補助金、雜款。支出包括經常費、工程費、收用土地費、教育經費、衛生設備費、救濟事業費。每一項都極其具體詳細，如雜款中計算全城城磚數目，去除將來用作建筑馬路、修造駁岸溝渠及其他公共建筑的數量后，剩余的城磚招商估價轉賣民間作為公款收入之一。“市政之先決問題厥為市財政之獨立”，然而預計最理想的情況下，市政處每年財政收入仍入不敷出，市政建設艱難行進。

4.2 分期施行

將以上所述計劃按事項緩急分三期施行，第一期施行計劃包括拆毀城墻、填平城壕、修筑環城馬路、疏浚東湖、修筑環湖馬路、建設百花洲公園、建筑第一模范市場、建筑菜場、設立銀行；第二期施行計劃包括改造舊市道路、修治舊市溝渠、改造舊市橋梁、建筑沿江駁岸、修筑沿江馬路、電燈、電話、建筑市政公所、建筑第二模范市場；第三期施行計劃包括創立行政中樞、開辟新市場、創辦自來水、建筑第三模范市場、修筑渡江橋梁、修筑城外其他橋梁。

市政建設項目從計劃到實施經過較嚴格的審批流程，如1927年工務局開始著手計劃拆城筑路，再報請上級核定、進行設計、編造預算后，1928年1月登報招商承包建筑中山路、沿江路、勝利路、環湖路（包括沿江、環湖兩駁岸）工程，同年4月正式動工，于1931年竣工[13]。

結語

20世紀20年代是南昌城市發展和規劃建設法制化、制度化的探索階段。市政組織機構的創建、市政計劃的制定、規劃方法和思想的引入、相關法律規章的制定等，對南昌城市現代化起著啟蒙、推動的作用。《南昌市政計劃大綱》具有一定的科學性、先進性、靈活性和嚴肅性，同時也存在局限性。

編制的科學性。通過比較研究，借鑒西方發達國家和國內其他城市的規劃建設經驗，結合南昌城市的自然條件和經濟社會狀況，制定適合本土的計劃策略，尤其體現在城市分區的制定、道路網和道路設計、市政設施建設等。另一方面，制定細致財政計劃和分期施行計劃，保證市政計劃的可實施性。

思想的先進性。一是結合實際情況，從現實問題出發制定計劃。同時以人為本，將與市民生活息息相關的基礎設施建設，作為計劃和實施的重點之一，尤其是自來水、溝渠（排水）等改善衛生環境的工程，市政公所、菜市場、公園等生活服務設施。另一方面，對于現今舊城改造中仍存在的土地和產權的問題，計劃中對解決辦法進行了有效探索，即各地段業主自組織成立“公司”，按各自地面和房屋價值分股。在政府的組織下共同參與改造、所獲利益各業主與政府共享。

實施的靈活性和嚴肅性。在計劃的施行中根據實際情況靈活變動。如1928年，為少拆民房，擬稍變更、縮減環城馬路、沿江馬路路線，“惟事關成案，故特將變更理由呈請市政府審核，轉呈江西省政府核準備案”[14]，同時，也能看出當時對于已審核“計劃”的變更也相當審慎，維護既定計劃的嚴肅性。這一時期也制訂了一些章程，使得建設有章可循，有法可依。1927年省政府公布的《改革江西城市之實施法規》[15]中對市政建設有非常具體的規定，如對街路進行等級分類，規定縱坡、橫坡等標準；規定舊市區、新市區的建筑密度、建筑高度等；排水體制的確定；公園的擇址和規模等。同時公布的還有《江西城市工務局組織法》[16]、《江西民眾筑路條例》[17]等。1928年公布的《修正南昌市建筑暫行條例》中規定房屋建筑原則、建筑許可證的申請等[18]。此外，還有《南昌市政府籌備處建設科辦事細則》③、《南昌城北新住宅區領地及建筑規則》、《南昌市土木建筑業登記規則》、《土地登記注冊規則》等④，不再贅述。

計劃的局限性。一是人口和用地規模的制定未有明確的方法和依據。二是計劃制定時，還未有完整、詳細的南昌市區地形圖可依據，如土地功能分區做一些示意性的規劃（圖2）。此外，計劃中對古跡的保護對象做出了明確規定，但對于同樣的歷史遺存——城墻卻毫無保留地進行拆除。受當時的社會經濟狀況和觀念所限，“拆城筑路”在當時的國內各城市亦頗為流行，“各省之興辦市政無不以拆毀城垣為唯一問題也”[12]。

總體來說，《南昌市政計劃大綱》作為南昌最早的現代城市建設規劃性文件，雖囿于時局和財力，并未按預期完整實施，但仍取得了局部和階段性的成果，提高了南昌的城市建設水平，奠定了近代南昌城市骨架，對南昌之后的規劃建設有著深遠的影響。

資料來源：

圖1：作者自繪；

圖2～3：《南昌市政計劃大綱》，作者改繪。

注釋

①冷耿光（1893-1932）畢業于日本東京帝國大學土木工程系，歸國后曾在上海市參議會任參議之職，1925年赴南昌任職以來，先后任市政籌備處工程科長、工務局長直至1931年因病辭職，成為南昌市政工程建設的奠基人（傅朝梧，1982[11]）。

② 《南昌工務計劃概略》（江西建設公報，1929年 第三卷 第五期）中所述，“據公安局十八年度之調查，為十八萬九千三百九十二人（即約十九萬人）”。二者數值有所出入，以1929年的調查數據為準，因此此處的人數應該是不足20萬的。

③南昌市政府籌備處秘書處編制:《南昌市政月報》,1942年3卷第1期。

④ 南昌市政委員會問事處編制:《市政半月刊》，1934年1卷法規專號。