我國體育健身產業政策變遷的回顧與展望
——基于新制度經濟學的視角

周進國

（韓山師范學院 體育學院，廣東 潮州 521041）

2019 年9 月國務院辦公廳發布的《體育強國建設綱要》在“重大工程六 體育產業升級工程”中提出“將體育產業工作納入國務院全民健身工作部際聯席會議機制框架”。 這充分表明了體育健身產業在體育強國建設中的重要地位。 《體育強國建設綱要》同時指出，要“推動《中華人民共和國體育法》修訂，完善體育市場監管體制，提高體育市場監督管理法治化水平”［1］。 這意味著政府對包含體育健身產業在內的體育產業制度建設升級也提出了明確要求。 制度是約束人們行為的一種規范，制度是一種“游戲規則”［2］。 我國體育健身產業大約起始于20 世紀90 年代，發展至今接近30 年。 隨著我國體育健身產業規模的不斷擴大，涉及到的行為主體日益增多，需要一系列共同遵守的游戲規則規范市場行為，理順市場關系。 新制度經濟學分析表明， 制度短缺或制度供給的滯后同樣會制約經濟發展［2］。 體育健身產業的發展壯大離不開制度建設。 從某種意義上說，政策是制度的組成部分，或是制度的一種形式［3］。從當前我國體育健身產業的制度建設來看， 政策是其中的主要內容，也是體育健身產業發展的重要保障。 本文基于新制度經濟學的視角， 對20 世紀90 年代以來我國體育健身產業的政策變遷軌跡進行分析，同時對未來的政策進行展望，旨在從政策的角度為體育健身產業制度建設提供參考。

1 我國體育健身產業政策變遷回顧

1.1 我國體育健身產業政策變遷軌跡

回顧20 世紀90 年代以來我國體育健身產業的政策，大致可以分為4 個階段， 即規范管理與培育扶持 （1994～2000年）、引導消費與鼓勵投資（2001～2010 年）、制定標準與打造精品（2011～2015 年）、加強監管與創新發展（2016～2020 年）。

1.1.1 規范管理與培育扶持（1994～2000 年）

1994 年至2000 年我國有關體育健身產業政策主要包含在下列相關文件中，如表1 所示。

表1 1994～2000 年體育健身產業政策相關文件一覽表

20 世紀90 年代，我國體育市場化、產業化改革剛剛起步，此階段關于體育健身產業政策表述的主要內容表現在兩方面。一是對體育健身市場的規范管理。這方面的政策表述主要包含在體育市場中，并無單獨提及體育健身市場。 《關于加強體育市場管理的通知》指出，各級政府體育行政管理部門要切實加強對體育市場的管理，加強對體育市場日常行政管理的業務指導［4］；《關于進一步加強體育經營活動管理的通知》指出，建立健全對體育經營活動的管理制度， 同時要加強體育經營活動管理的機構和隊伍建設［5］。加強管理的主要目的是促進包含體育健身產業在內的整個體育產業盡快上軌道。 二是對體育健身產業的培育扶持。 體育健身產業剛剛萌芽之際，國民體育健身消費意識不強，社會力量對體育健身產業投資不熱，體育健身產業僅僅依靠市場的無形運作難以發展， 需要政府予以有針對性的培育扶持和積極引導進行有形的管理。 《體育產業發展綱要（1995—2010 年）》指出，積極培育體育健身娛樂市場。 要圍繞全民健身計劃的實施，堅持國家辦與社會辦相結合的原則，積極引導和鼓勵社會各界投資興辦經濟實體，開展體育健身娛樂方面的經營性活動［6］；《2001—2010 年體育改革與發展綱要》指出，制定扶持體育產業的財稅政策、金融政策。 重點開發和培育體育競賽表演市場、體育健身娛樂市場［7］。 總體而言， 由于體育健身產業剛剛起步， 此階段的相關政策相當少，主要是以規范管理與培育扶持為主要目的。

1.1.2 引導消費與鼓勵投資（2001～2010 年）

2001 年至2010 年我國體育健身產業政策主要包含在下列相關文件中，如表2 所示。

表2 2001～2010 年體育健身產業政策相關文件一覽表

進入新世紀， 以體育健身產業為主體的體育產業方興未艾，其市場潛力不斷凸顯，有望成為國民經濟新的增長點。 新世紀頭10 年，我國體育健身產業政策的主要內容包括以下兩個方面。 一是強調要從引導群眾參與體育消費的角度培育體育健身市場， 實現體育健身產業發展與滿足群眾體育健身需求的有機融合。 持續增長的消費是促進體育健身產業健康發展的根本所在。 然而，體育健身消費不足是制約體育健身產業發展壯大的重要因素。 因此，如何引導國民體育健身消費引起了政府的關注。 如《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》指出，積極引導群眾的體育消費，大力培育體育市場［8］；《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》指出，在不斷加大投入，加強城鄉居民基本體育服務的基礎上，積極培育體育健身市場，培養群眾體育健身意識，引導大眾體育消費［9］；《體育事業“十一五”規劃》指出，大力發展體育健身休閑市場，為群眾提供多元化、多層次的體育健身服務［10］。 二是鼓勵民間資本投資體育健身產業。 除了消費，投資也是促進體育健身產業發展壯大的一個關鍵因素， 鼓勵引導民間資本投資體育健身產業同樣引起了政府的高度重視。 盡管2000 年以前也提到了鼓勵社會力量投資，但進入新世紀后出臺了專門的文件。 《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》 指出， 鼓勵民間資本投資生產體育用品，建設各類體育場館及健身設施，從事體育健身、競賽表演等活動［11］。 可見，引導體育消費與培育投資主體是該時期體育健身產業政策關注的重點。

1.1.3 制定標準與打造精品（2011～2015 年）

2011 年至2015 年我國體育健身產業政策主要包含在下列相關文件中，如表3 所示。

表3 2011～2015 年體育健身產業政策相關文件一覽表

經過近20 年的發展，我國體育健身產業初具規模，體育健身企業數量不斷增長， 但質量參差不齊， 行業標準有待建立，行業秩序需要規范。“十二五”期間，我國體育健身產業政策的主要特點包括以下兩個方面。一是要健全體育健身產業標準體系， 通過標準的制定與實施促進體育健身產業規范化發展。《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》指出，以規范服務行為、提高服務質量和提升服務水平為核心，健全服務標準體系，強化標準的實施，提高健康服務業標準化水平［12］。二是要實施體育健身產業精品工程，打造、扶持精品體育健身企業。《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》指出，大力培育健身休閑、競賽表演、場館服務、中介培訓等體育服務業，實施體育服務業精品工程［13］。 與此同時，此階段仍然一如既往地強調要鼓勵投資、加強管理與促進發展。 如《關于鼓勵和引導民間資本投資體育產業的實施意見》指出，積極培育體育健身市場，引導大眾體育消費，鼓勵各類民間資本進入體育健身休閑領域［14］；《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》指出，鼓勵社會資本參與教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設［15］；《體育事業發展“十二五”規劃》指出，加強體育市場規范管理［16］；《體育產業“十二五”規劃》指出，以體育健身休閑業、體育競賽表演業為先導，加大扶持力度，完善產業政策體系［17］。

1.1.4 加強監管與創新發展（2016～2020 年）

2016～2020 年我國體育健身產業政策主要包含在下列相關文件中，如表4 所示。

表4 2016～2020 年體育健身產業政策相關文件一覽表

此階段對體育健身產業的政策除了包含在相關的綜合性文件中，開始出臺了專門的文件。 表明了經過近30 年的發展，我國體育健身產業對經濟社會發展的重要作用已經引起了政府的高度關注，其重要地位日益凸顯。 “十三五”期間，我國體育健身產業的政策緊密圍繞形勢發展需要， 從促進與監管方面不斷完善了政策體系。 該期間的主要內容表現在兩個方面。一是加強體育健身產業的監管力度， 尤其是強調對高危健身項目的管理及違法違規企業的查處，維護體育健身市場秩序。近年來，體育健身行業的一些不良現象如安全事故、閉店事件等時有發生，損害了消費者利益，強化制度監管很有必要。 如《體育產業發展“十三五”規劃》指出，加強對競賽表演、健身休閑等市場的引導以及高危險性體育項目的監管［18］；《體育發展“十三五”規劃》指出，轉變監管理念，加強對體育市場的事中事后監管，強化社會監督［19］；《進一步促進體育消費的行動計劃（2019—2020 年）》指出，加大對體育市場違法違規經營行為的打擊力度， 將相關機構及人員的信用記錄納入全國信用信息共享平臺［20］；《國務院辦公廳關于印發體育強國建設綱要的通知》指出，推進體育行業信用體系建設，完善體育企業信息公示制度，強化體育企業信息歸集機制，健全信用約束和失信聯合懲戒機制［1］。 二是促進體育健身產業創新發展，拓寬發展空間，變革發展模式。 一方面是促進體育健身企業品牌化與連鎖化經營，增強體育健身企業實力。 如《體育產業發展“十三五”規劃》指出，支持體育健身企業開展社區健身設施的品牌經營和連鎖經營［18］；《“健康中國 2030”規劃綱要》指出，打造具有區域特色的健身休閑示范區、健身休閑產業帶［21］；《國務院辦公廳關于印發體育強國建設綱要的通知》指出，鼓勵大型健身俱樂部跨區域連鎖經營［1］。另一方面是促進體育健身企業的跨界合作，如與互聯網、金融等合作，創新發展模式，提升發展質量。 隨著互聯網、大數據、云計算技術等的不斷發展，為產業融合與創新發展提供了新動力， 體育健身產業亦不例外。 如《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》指出，鼓勵開發以移動互聯網、大數據、云計算技術為支撐的健身休閑服務；加大債券市場對健身休閑企業的支持力度；鼓勵健身休閑企業與金融機構合作［22］；《體育發展“十三五”規劃》指出，大力發展“體育+”，積極拓展體育新業態［19］。 《國務院辦公廳關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》指出，大力培育健身休閑等服務業態，創新商業模式，延伸產業鏈條［23］。 此外，大力發展體育健身產業，提升產業比重也是此階段的發展目標。 如 《全民健身計劃（2016—2020年）》指出，使健身服務業在體育產業中所占比重不斷提高［24］。

1.2 我國體育健身產業政策變遷的特征

主要基于新制度經濟學的視角， 結合我國體育健身產業政策變遷軌跡，分析其政策變遷特征，主要體現在以下3 個方面。

1.2.1 漸進演變性

中國制度變遷并不根源于“華盛頓共識”，采用的是漸進的制度變遷方式，培育了新的體制，最終實現經濟發展、社會穩定［25］。 我國體育健身產業政策變遷同樣呈現漸進演變性特征。 體育健身產業發展的起步階段，對市場的規范管理及培育扶持是重點任務。 體育健身產業逐漸走上正軌以后，亟需通過引導大眾體育健身消費擴大市場規模， 鼓勵社會資本投資拓寬供給渠道，從而促進體育健身產業量的增長。 隨著體育健身產業規模的不斷擴大，體育健身企業的不斷增多，制定體育健身市場標準及打造體育健身企業精品便成為了政策關注的焦點。 在體育健身市場日益激烈及科技不斷進步的背景下，如何進一步加強體育健身市場監管及創新體育健身產業發展模式又成為了新的問題。 可見，我國體育健身產業政策變遷是隨著產業發展的客觀需要、 經濟社會發展的形勢而漸進演變的，具有鮮明的時代特征和問題導向。制度變遷的漸進性特征也是新制度經濟學的代表人物諾思的“制度變遷理論”的重要內容［2］。因此， 我國體育健身產業政策變遷的漸進演變性特征既有現實層面的需要，也有理論層面的合理性。

1.2.2 促進扶持性

一般來說， 政策的出臺主要包括促進扶持或監督管理等目的。 從目前梳理的22 份有關體育健身產業的政策來看，主要是以促進扶持為主， 監督管理為輔。 名稱中直接包含 “促進”、“加快發展”、“鼓勵”等詞的就有 10 份，這 10 份政策出臺的主要目的就是促進包含體育健身產業在內的體育健身產業的發展。 其他政策內容也都基本是以促進體育健身產業發展為主。 總體來說，到目前為止的體育健身產業相關政策中，與促進相比，監管的內容相對比較少。 這可能與我國體育產業發展的現狀有密切的關系。 我國體育產業起步較晚，尤其是體育健身產業至今僅有30 余年的發展歷程， 產業基礎比較薄弱，產業規模比較小，社會力量投資力度不大，居民體育健身消費意識還較薄弱。 因此，在產業還較弱小的情況下，促進扶持是政府制定相關政策的主要目的和出發點， 比較符合體育健身產業發展的現實需要。 在一定程度上講，中國體育產業是在政府產業政策的催發下快速發展的［26］，體育健身產業亦是如此。從體育產業政策變遷路徑考察， 原有體育產業制度安排具有明顯的發展依賴性［27］，促進產業發展同樣是體育健身產業政策出臺的主要目的。 因此，體育健身產業政策的促進扶持性特征可以用制度變遷的路徑依賴理論進行解釋， 制度演進過程中充滿了路徑依賴和創新［2］。

1.2.3 引導規劃性

從現有的體育健身產業政策相關文件來看， 名稱中基本含通知、意見、規劃、計劃等詞，相應的內容多數是指導性的，如 《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》、《進一步促進體育消費的行動計劃（2019—2020 年）》等。 而政策內容中帶有強制性、可直接操作的條款相對較少。 這一方面與體育健身產業相關政策的主題（促進為主）有關，因為促進不同于監管，促進更多是引導、規劃、扶持，適宜用指導性意見。另一方面與體育健身產業相關政策的性質有關。 政策屬于軟法，而不是以法律為表現形式的硬法。軟法規范是一種非國家強制的社會整合手段［28］，軟法一般以指導性為主，缺乏強制性。指導性的規定具有指導意義而不具有強行性，命令性較弱［29］。 與依靠國家強制力實施的硬法相比， 人們對軟法的接受和遵守是發自內心的［30］。 同時，產業政策的運行效力雖然不依賴于法律上的強制力，但卻以自身獨有的方式，通過某種拘束力的作用而達致預期的政策目標，實現某種間接的法律效果［31］。 因此，以軟法為主要表現形式的體育健身產業政策在方向引導、政策扶持、 宏觀管理等方面為促進體育健身產業發展發揮了相應的作用。

2 我國體育健身產業政策變遷展望

新制度經濟學認為，制度是影響經濟效率的最重要因素，而制度的有效或無效又是與制度變遷的方式、 快慢和規模等有著密切關系的［32］。 基于新制度經濟學的視角，對我國體育健身產業政策未來變遷進行展望。

2.1 強化市場監管，達到監管與促進的有機結合

由于市場的約束力未到位，相關法律法規又不健全，市場主體的法治觀念、契約精神、經營理念和企業文化等都存在不少問題，在體育產業發展中，違反職業道德甚至違法違紀的現象時常發生［33］，體育健身產業領域也不例外。 隨著我國體育健身產業的不斷發展，體育健身企業數量不斷增長，體育健身市場也相應出現了一些影響產業健康發展的負面問題， 如閉店事件頻發、企業之間的惡性競爭（價格戰、爭搶會員、互挖教練）等，亟待政策予以監管。 因此，在通過政策加快發展體育健身產業的同時要注重強化對體育健身市場的監管， 實現監管與促進的有機結合。 如何加強體育健身市場的監管，可以從以下方面出臺相應的政策。 一是制定體育健身市場準入與退出政策。 體育健身產業屬于專業性比較強的產業門類，關乎人民的安全與健康， 要通過政策對體育健身企業進行必要的資格審查。 與此同時，要建立退出機制。 如有些退出市場的主體不履行企業內部契約，產生“萬名會員索要會費事件”［34］，嚴重損害了消費者的利益及體育健身行業的聲譽。 二是制定體育健身市場的良性競爭政策，遏制體育健身行業之間價格戰、爭搶會員等惡性競爭行為，營造有序競爭的市場環境。 三是加強對體育健身企業的管理，如授權體育行政部門、體育健身行業協會開展安全檢查、教練任職資格審查、信用評價等，規范體育健身企業的經營行為。 值得注意的是，制定體育健身產業的監管政策要把握好度，新制度經濟學認為“理論和實踐都證明，嚴厲的政府管制將限制企業家的創業活動”［2］。 在促進體育健身產業發展方面，除了金融、稅收、用地等方面，一是要考慮如何盡可能降低體育健身企業的交易費用 （交易費用就是所謂的“制度成本”［2］），二是要注重通過政策促進體育健身行業協會的發展，為體育健身企業表達利益訴求、開展交流合作搭建一個良好的平臺。

2.2 細化政策內容，做到彈性與剛性的有機結合

政策出臺的關鍵在于實施， 而要確保政策的有效執行需要政策的可操作性作為前提，也就是政策的有效性問題。 有效的制度是發達國家的共有特點［2］，體育健身產業制度也不例外。 而當前，國家支持體育產業發展的政策難落實［35］，體育健身產業領域也是如此。 從目前我國體育健身產業的現有政策來看，政策內容比較抽象，彈性較大，具有剛性的具體條款很少。 細化政策內容，提升政策的有效性，是下一步體育健身產業政策制定需要重點關注的問題。 一是出臺的各類體育健身產業政策要盡可能細化具體的條款。 在促進類的政策中，既要有指導性的條款，又要有具體的剛性支持措施，為體育健身企業提供實實在在的政策扶持。 在監管類的政策中，要有對各類違規行為的具體懲處措施， 對體育健身行業從業組織或個人能起到切實的約束作用，有效維護體育健身市場秩序。 二是出臺體育健身產業政策的配套實施細則。 實施細則要在相應的政策框架內提供具體的方法與措施， 確保實施的針對性與可操作性。 三是各地要結合國家體育健身產業政策制定適應各地實情的相應政策，形成層次性、立體化的體育健身產業政策體系，提高政策的實效性，增強政策的實施效果。 目前“相當一部分省（市）還是在形式貫徹，盡管也出臺了實施意見，但‘照搬照抄’的居多，對一些方向性、指引性的政策沒有結合本地實際細化落實”［36］，使得在政策執行方面大打折扣。

2.3 擴大參與主體，實現政府與社會的博弈均衡

出臺體育健身產業政策的主要目的在于促進體育健身產業的健康發展，規范體育健身企業的市場行為，最為關鍵是政策要得到社會認同，能夠很好地執行和落實。 這就要求發布的政策要達到新制度經濟學所指出的博弈均衡的效果。 基于此，研究出臺政策的主體既要包括政府相關部門， 還要包括大學及科研機構、體育健身行業協會、體育健身企業、體育健身消費者等，尤其是體育健身企業與消費者的參與至關重要。 博弈均衡的觀點是從動態角度定義制度， 將制度視為博弈均衡的觀點得到了許多經濟學家的認可，更能表明制度的實質［2］。 體育健身產業政策設計者需要做好政策設計前的調研工作，掌握大量的相關信息資料，了解體育健身產業的發展狀況，明確政策設計需要解決的關鍵問題， 廣泛征求利益相關主體的意見建議，多次召開政策設計研討會，通過重復博弈使得“這些規則能被該領域參與人所普遍認可， 并與他們的行動選擇相關”［2］。 制度是由有限理性和具有反思能力的個體的社會長期經驗的產物［2］，因此參與體育健身產業政策博弈者以具有長期實踐經驗與研究經歷的行業精英和專家為主， 同時要多關注中小體育健身企業和消費者的利益訴求， 努力實現體育健身產業政策設計的政府與社會的博弈均衡。 達到政府與社會博弈均衡的政策更具有科學性與可行性，實施效果也會更好。

3 結語

體育產業發展邏輯路徑離不開體育產業政策的推動和促進［37］，制度是體育健身產業健康發展的根本保障，政策是重要內容。 基于新制度經濟學的視角對我國體育健身產業政策變遷特征進行了分析，同時對未來走向進行了展望。 20 世紀90年代以來我國體育健身產業政策變遷大致可以分為4 個階段，一是1994～2000 年，主要目的在于規范管理與培育扶持，二是2000～2010 年，主要目的在于引導消費與鼓勵投資，三是2011～2015 年， 主要目的在于制定標準與打造精品， 四是2016～2020 年，主要目的在于加強監管與創新發展。 對我國體育健身產業政策變遷的特征進行了分析， 主要體現在3 個方面，漸進演變性、促進扶持性、引導規劃性。 結合我國體育健身產業發展現狀及趨勢， 以新制度經濟學的視角對政策進行了展望，包括強化市場監管，達到監管與促進的有機結合；細化制度內容，做到彈性與剛性的有機結合；擴大參與主體，實現政府與社會的博弈均衡。 從政策層面為我國體育健身產業制度建設提供了啟示。