政策工具視角下《關于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展意見》的文本分析

劉德明，陳 治

（河南大學 體育學院，河南 開封475000）

體育強國和教育強國是社會主義現(xiàn)代化建設的兩大目標，一直以來都受到黨和政府的高度重視。 2020 年8 月，教育部和國家體育總局聯(lián)合印制并發(fā)布了 《關于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》（下文簡稱為《意見》）。 在學生體質健康狀況堪憂和競技體育后備人才缺乏的現(xiàn)實背景下，《意見》提出了以促進青少年身心發(fā)展，培養(yǎng)完善人格的人才為目標，為今后學校體育發(fā)展和改革指明了前進的方向［1］。 以此為契機，本研究從政策工具的視角入手，應用內容分析法對《意見》的政策文本建立多維度的考察模型，以期把握體教融合政策的核心導向，聚焦政策的熱點問題，為政策目標的實現(xiàn)提供助力， 同時也為各地區(qū)結合當?shù)貙嶋H制定相應落實方案提供一定參考和啟示。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

本文以《意見》文本內容為研究對象，這是基于對政策文本權威性、代表性、指導性的綜合考慮后選定的。 第一，《意見》作為新時代推動學校體育發(fā)展改革的指導性文件， 意義重大且具有代表性。 第二，《意見》的發(fā)文單位是教育部和國家體育總局，其中國家體育總局負責貫徹國家體育方針，統(tǒng)籌規(guī)劃我國整體體育事業(yè)發(fā)展， 教育部則負責國家語言文字工作和統(tǒng)籌規(guī)劃我國教育事業(yè)發(fā)展，具有權威性。 第三，作為一部具有高度權威性和指導性的重要文件，《意見》不僅對“十四五”期間的體育發(fā)展事業(yè)具有重要的引領性， 也對未來社會主義現(xiàn)代化建設奠定強有力的人文基礎［1］。

1.2 研究方法

作為一種客觀系統(tǒng)的分析方法，內容分析法憑借其定量分析的優(yōu)勢，在描述交流的明顯內容方面具有獨特優(yōu)勢，并廣泛應用于體育政策文本分析中［2］。 通過對文本內容的信息密度和變化分布的歸納總結， 對內容的可重復性做出合理的推斷，從而識別出相關內容所包含的重要特征［3］。 在公共政策領域中，作為一種客觀科學的分析方法，內容分析法可以很好地驗證并預測政府組織的意識傾向，把握政策發(fā)展的焦點和趨勢，這些特征可以幫助我們更好的掌握和理解《意見》的核心內涵。

1.3 政策分析框架的構建

構建科學合理的分析框架是準確把握《意見》政策文本特征與內涵的基礎環(huán)節(jié)。 政策工具是指政府為實現(xiàn)特定的政策目的而采取的方案或行動指南，其分類方式較多。 通過對多種政策工具分析比較后，本研究嘗試借鑒Rothwell 和Zegveld 的分類分析方法［4］。首先，該分類方法淡化了政府強制力。在弱化政府控制者的形象的同時強調政府對環(huán)境營造的作用。 這符合我國體教融合工作中以政府為主導，多方參與，一體化推進的思想，具有理論適用性。 其次，該分類方法次級分類具體，操作方法明確， 且已有學者廣泛應用在我國體育政策文本的分析研究中［5-6］，具有現(xiàn)實可行性。 基于此，本研究選取Rothwell和Zegveld 的3 種類型政策工具，在充分結合《意見》內容和我國現(xiàn)實社會環(huán)境的基礎上， 建立了X 維度 （基本政策工具維度）和Y 維度（多元主體協(xié)同維度）的二維分析框架。

1.3.1 X 維度：基本政策工具維度

基于Zegveld 和Rothwell 等人的分析方法，本研究將《意見》的X 維度分為需求型、環(huán)境型和供給型3 項。 其中，供給型起著直接推動體教融合發(fā)展的顯性作用， 是政府提供的人力、財力、物力、信息、技術等資源保障。 根據(jù)側重點的差異性可以分為基礎設施建設、人才培養(yǎng)、組織管理、資金投入、科技研發(fā)、理論建設等方面。環(huán)境型政策工具對體教融合的發(fā)展起到間接的隱性作用，是政府和社會通過對外界環(huán)境的調整，潛移默化地為體教融合提供支撐，包括保險、稅收、社會資本、監(jiān)督等。具體可以分為法規(guī)制定、目標規(guī)劃、考核評價、策略措施、體系機制。 需求型政策工具起直接的顯性拉動作用，是指政府通過鼓勵、刺激市場，激發(fā)內生動力的手段和方案。 只有三者協(xié)調配合，相互促進，政策才能激發(fā)活力，發(fā)揮最佳效果（如圖1）。

圖1 政策工具對《意見》影響的效力圖

1.3.2 Y 維度：多元主體協(xié)同維度

通過對《意見》文本的對比分析發(fā)現(xiàn)，該政策不僅涉及學校體育，還涵蓋了體校改革、社會體育組織規(guī)范和青少年賽事體系的完善等不同領域的內容。 結合政策文本涉及領域，本研究將這些內容具體歸納為以下9 個方面（圖2）。 其中，引言部分主要介紹了政策制定的背景目的以及實施原則等綱領性問題的陳述，難以進行劃分，因此單獨列出為“引言”。 上述領域問題的解決絕非某一個組織或機構能獨立完成的， 需要多元主體進行協(xié)同推進，圍繞“學校-社會-政府”這3 個體教融合政策貫徹的主體，結合政策文本內容進行分析。

圖2 《意見》政策文本二維分析框架

2 研究結果與分析

2.1 《意見》政策文本內容編碼

內容編碼的重點在于理解和描述研究樣本的最小分析單元， 難點在于多名編碼員對于編碼要求理解后編碼結果的一致性問題。 分析單元是政策內容量化分析最重要、 最小的元素，可以是獨立的字、詞句、段落等［7］。 本研究以能表達一句完整意思的政策話語或句子為計量單位。 通過對《意見》文本的認真研讀并結合專家意見，最終以“政策條款編號-完整政策語句”的方式進行編碼。 其中“引言”部分屬于對政策宏觀背景及整體原則等進行概述，故記作0。 對于編碼結果一致性的保證，采取了多人編碼和統(tǒng)計學驗證。 由A、B 兩名編碼員對政策文本進行編碼處理， 對處理結果的一致性檢驗采取Kappa系數(shù)（k）。 在統(tǒng)計學領域，當 k＞0.810 時，說明分類具有較高的一致性［8］。 本研究結果顯示，當基于“多元主體協(xié)作”維度時，k=0.891；當基于“政策工具”維度時，k=0.851，這說明本研究的編碼分類方案是合理的。 最后，對仍有爭議的政策話語進行討論決定，形成整個《意見》政策文本的編碼表（表1）編碼總量為65 個，因篇幅有限，僅展示部分編碼結果。

表1 《意見》政策文本內容分析單元編碼表（部分）

2.2 《意見》政策文本的X 維度分析

如表2 和圖3 所示，《意見》中供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用占整體政策工具的比例分別是29%、65%和6%。 整體來說，該政策兼顧了3 種政策工具，3 種政策工具共同作用，推動我國體教融合事業(yè)的發(fā)展，其中環(huán)境型政策工具的影響和推動作用凸顯。

表2 《意見》X 維度基本政策工具分布表

圖3 《意見》政策內容文本的結構性百分比

供給型政策工具所占比例為29%。其中，體育人才培養(yǎng)和體育組織管理分別占比為37%和32%。 這體現(xiàn)出政府對人才培養(yǎng)和組織管理的重視。 人才作為行業(yè)的骨干力量，往往能指引著行業(yè)的發(fā)展，也影響著行業(yè)的未來。 對體育領域各個環(huán)節(jié)專業(yè)人才的培養(yǎng)，是我國順利實現(xiàn)體教融合的必然要求。 加強組織管理，制定發(fā)展方向和遠景，則能產生強大的吸引力和凝聚力，在提高工作效率的同時也能調動人員的積極性。 同時這也反映出了當前我國體育事業(yè)發(fā)展正面臨著人才短缺與組織管理落后問題的困擾。 此外，體育設施和體育理論建設所占比例均較小， 推測原因可能是我國經過開展多年的學校體育工作和全民健身計劃的施行，形成了豐富的理論和實踐，體育場地設施覆蓋率基本上能夠支撐體教融合政策的落實， 故在政策文本中不做重點體現(xiàn)。

環(huán)境型政策工具內容占主導，重點強調制度與體制機制。在 《意見》 政策文本中， 環(huán)境型政策工具運用較多， 占比為65%，在3 種政策工具使用情況中占據(jù)主導地位。 法規(guī)制度和策略措施占比最多，達到31%。其次，依次為體制機制24%，考核評價12%，目標規(guī)劃2%。 這體現(xiàn)了國家在《意見》政策文本的制定和落實過程中注重對環(huán)境的培育和內生動力的激發(fā)，使我國體育事業(yè)充滿活力。 首先，相關規(guī)章制度的制定，對責任主體的權利和義務進行了規(guī)范，這是《意見》能順利實施的重要基礎。 其次，改革作為社會發(fā)展和進步的必要手段，在掌握了當前學校體育工作制度和運行機制的基礎上， 可以解決桎梏學校體育和競技人才培養(yǎng)的沉疴痼疾，為《意見》的開展打通制度壁壘。 最后，基于各部門的職能差異，提出一系列策略性措施， 著重從學校體育工作和運動隊建設兩個方面進行集中治理。 由此可以看出，國家在促進我國體教融合工作順利進行的過程中，也希望運用國家權力機關職能，為《意見》順利落實提供重要推力。

相比于供給型和環(huán)境型政策工具而言， 需求型政策工具所占的比例較低，僅為6%。需求性政策能更快速、直接地影響到政策實施對象，通過擴展體教融合實行過的環(huán)境和范圍，增強發(fā)展的穩(wěn)定性。 在需求型政策工具中，政府可以通過一體化推進的原則，調動政府主導市場的主觀能動性，對資源的下沉和再分配進行宏觀調控。 政策中海外交流的缺失，也提醒我們要注意吸收借鑒國外先進訓練經驗和體育管理組織方案等，然后結合我國實際，形成一套符合我國國情的方案，促進體教融合的發(fā)展。

2.3 《意見》政策文本的Y 維度分析

基于X 維度的分析， 我們獲得了3 種政策類型工具的比例和相互作用。 但單從這一維度我們無法完全掌握《意見》文本的全部細節(jié)與核心思想。 因此，結合Y 維度（多元主體協(xié)同維度）的分析是十分有必要的。 這有助于厘清政策脈絡，體現(xiàn)出政府對體教融合各項工作的關注程度和具體的政策工具使用情況。 由圖4 可見，學校體育工作以及傳統(tǒng)體育特色學校和高水平運動隊建設的加強是《意見》的焦點所在，這是由政策制定的宏觀背景和體教融合實施的目的及現(xiàn)實需求共同決定的。

圖4 《意見》Y 維度各內容頻次表

從各個領域的數(shù)據(jù)對比，可以看出《意見》政策文本比較注重青少年賽事體系建設（11%）以及體校改革（7%）。 在當前的教育模式和背景下， 學校體育競賽活動長期呈現(xiàn)出一種重小學、輕中學，在義務教育之后的階段則更處于缺乏和不足的狀態(tài)， 這說明賽事對體育訓練和學生體育興趣培養(yǎng)的促進作用沒有受到重視［9］。 新的改革理念下，競賽成為了促進教體融合的一個關鍵環(huán)節(jié)，被提到了突出位置。 這不僅利于各級賽事的管理，而且也能以賽促練、以賽促學，實現(xiàn)學-練-賽之間的相互協(xié)調和促進。 這在《意見》中被著重提出，也凸顯了政府的改革傾向與目標， 即要讓競賽在今后的學校體育發(fā)展中將逐步走向常態(tài)化。 重視體校改革，是因為在以往體校模式存在著生源單一、上升渠道單一，管理落后，文化培養(yǎng)缺失或不足等現(xiàn)實問題，既不利于培養(yǎng)全面發(fā)展的高水平運動員，也與當前社會多元化的大眾體育思想背離。 導致體校生存發(fā)展的土壤日益減少， 因此需要在政府主導下通過市場化機制和社會治理機制構建競技體育后備人才多元化培養(yǎng)體系［10］，明確體校定位，精準培養(yǎng)目標，形成開放、多元的社會體育參與機制。

值得注意的是，《意見》 政策文本已經開始重視社會體育組織和師資隊伍建設的問題， 這也體現(xiàn)出了現(xiàn)實社會的迫切需求。 教育部體育衛(wèi)生與藝術司司長王登峰在一次研討會中提到，在義務教育階段，教師隊伍嚴重缺編，整體缺編超100萬，其中體育教師缺編超30 萬。 在現(xiàn)有體育教師隊伍中，來源主要來自體育專業(yè)的畢業(yè)生。 由于體育專業(yè)人員的不足，有體育特長的教師， 退役或轉行的運動員和教練也是學校體育教師的重要組成。 由于體育教師的成分相對復雜，知識技能良莠不齊， 再加上體育教師地位的長期不受重視， 工作辛苦等原因，導致很多新鮮血液不愿意從事體育教師這份工作。 據(jù)某師范大學體育學院就業(yè)意愿調查結果顯示， 畢業(yè)后向從事體育教師的僅占44%［11］。基于此，《意見》鼓勵優(yōu)秀退役運動員或教練員進入學校時需要完成相應的培訓教學后再上崗的制度。此外，《意見》 還指出， 對優(yōu)秀體育教師進行體育技能培訓制度。 這些政策表明，黨和國家正力圖調動社會各方力量，解決目前體育教師隊伍建設問題。

此外，《意見》還強調了政策保障和組織實施。 提出在學校體育、場地建設、師資隊伍等與體教融合息息相關的領域建立青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度。 這些制度不僅可以充分調動地方積極性， 也體現(xiàn)了黨和國家將青少年身心發(fā)展與社會主義現(xiàn)代化建設相結合的發(fā)展趨勢。

2.4 《意見》政策文本的二維量化與分析

在《意見》政策文本分析和單元編碼基礎上，結合體教融合多元主體的判斷， 形成基于政策分析框架的體教融合政策分布圖，如圖5 所示。 不難看出，在體教融合的不同領域，以及所涉及到的相關政策工具，《意見》政策文本均有所覆蓋，并且存在著交叉偶聯(lián)的相互作用，表現(xiàn)出改革重點突出，覆蓋面廣等特點。

圖5 《意見》二維分布圖

通過上述二維分布圖我們可以看出，加強學校體育工作、體育傳統(tǒng)特色學校和高水平運動隊建設這些《意見》文本注重的領域中，環(huán)境型政策工具發(fā)揮了主要的影響。 同時在學校體育工作中增加了供給型政策工具大的推動作用（6.15%）。體育傳統(tǒng)特色學校和高水平運動隊建設（4.61%），淡化了需求型政策工具的拉動作用。 這可能是我國以往的教育模式偏差以及應試教育影響所致。 由于體育學科長期處于弱勢地位，缺少可操作性強的指導綱要， 往往會導致在體育教學過程中出現(xiàn)學生多年無法掌握一項體育技能的尷尬局面。 《意見》為學校體育工作和運動隊建設提供了積極的政策環(huán)境， 希望從人才投入和組織管理投入直接推動和引導學校體育發(fā)展， 促進體育回歸教育本位，發(fā)揮以體育人的教育目的。

在體校改革、體育教師和教練員培養(yǎng)的領域，《意見》均減少了環(huán)境型政策工具的使用（所占比例均為3.07%）。 結合政策工具的分布情況， 這與當前體育教師和教練員在體教融合中的關鍵作用和人員能力結構不均衡的現(xiàn)實相匹配。 因此需要加大相關的投入，盡快填補空缺，發(fā)揮功能。 但環(huán)境型政策工具的緩慢效用不適合于此。 向相應的規(guī)范社會體育組織中降低了對供給型政策工具的拉動作用（1.53%），這主要是由于社會體育組織的業(yè)務性質特征和發(fā)展現(xiàn)狀決定的。 社會體育組織一般是指由共同興趣的群眾自發(fā)組織的以發(fā)展群眾體育為目的的非營利性體育組織， 大都有固定的活動場地和活動內容［12］。 但是組織相對渙散，缺乏組織由一定規(guī)模體育活動的能力。 體育社會組織整體上仍非常孱弱，想讓體育社會組織真正發(fā)展起來， 發(fā)揮功能， 必須加強政府對體育社會組織的培育。 通過政策激勵和制度扶持等手段，不斷提高體育社會組織業(yè)務能力水平。

此外，在青少年賽事體系中供給型政策工具（4.61%）和環(huán)境型政策工具（6.15%）的使用較為均衡，這也體現(xiàn)出《意見》政策對青少年身心發(fā)展的重視。 由于深化體教融合需要完善的賽事體系支撐， 而當前我國的青少年體育賽事體系又面臨著體育部門主辦體系和教育部門主辦體系并存的局面， 這導致體育賽事制度往往會涉及多個部門的利益交叉［13］。 直接構建新體系或是打斷舊體系都不符合時代要求， 因此需要在原體系基礎上由各部門主體站在培育中華民族優(yōu)秀接班人的時代高度，加強創(chuàng)新，充分發(fā)揮各項目協(xié)會的作用，從全局謀劃，整體推進青少年體育賽事治理體系的現(xiàn)代化， 這些都需要出臺后續(xù)更加詳細的政策規(guī)范。

3 結語

通過以上多維度綜合分析我們可以看出，《意見》 傾向于以環(huán)境型政策工具為主，在體教融合的發(fā)展改革中，注重法規(guī)制度和目標規(guī)劃等方面的協(xié)調。 政策文本更加注重體育人才培養(yǎng)、體育組織管理；對體育科技研發(fā)和體育理論建設和體育設施建設的關注度相對較低。 需求型政策工具由于受到多種因素的限制，使用頻率較低，主要集中于體育服務外包和政府體育采購方面。 基于上述現(xiàn)狀，提出：

深入優(yōu)化環(huán)境型政策工具內容， 注意政策制定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，重視系列政策的跟進和配套政策的完善，尤其是對目標規(guī)劃和考核評價的細化， 督促各省市地區(qū)根據(jù)指導思想結合當?shù)貙嶋H制定出具有地方特色的落實措施。

合理配置供給型政策工具。 加強體育教師隊伍、教練員隊伍的培訓力度，打造一批高精尖的隊伍，提升我國體教融合的創(chuàng)新能力。 通過對體育專項資金投入的增加， 組織管理的強化，進一步完善當前體育教育體系。

提高需求型政策的重視程度， 對體育服務外包和政府采購模式進行完善，以提高資金使用效率和體育市場發(fā)展。 通過創(chuàng)造體育市場，吸引社會資金進入，充分發(fā)揮社會主義市場經濟的獨特優(yōu)勢。 同時也要注意學習借鑒國外相關先進經驗，加強同海外學習交流。