面對氣候災難，韌性基礎設施建設亟需增強

劉慧心 崔瑩

編者按：

2021年鄭州出現(xiàn)的極端降雨事件，不僅再次讓人類感受到了自身在大自然面前的渺小，同時也讓我們體會到了氣候變化帶來的巨大沖擊。基礎設施是城市安全運行和可持續(xù)發(fā)展的物質基礎。在日益嚴峻的氣候危機下，雖然不能阻止一切危險，但是加強城市氣候適應能力，提高基礎設施的韌性是減少損失和破壞的最佳辦法。

氣候變化是當前人類社會所面臨的最為嚴峻的風險之一。全球變暖正在影響著各個國家和地區(qū)的氣候和自然環(huán)境，導致熱浪、暴雨、熱帶氣旋的頻率顯著提高，全球范圍內的干旱、火險、洪水等災害發(fā)生異常頻繁。根據聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的最新報告，全球氣溫極有可能在未來20年內較工業(yè)化前水平提高1.5℃，這將進一步提高氣候災害發(fā)生的可能性和嚴重性。為了有效降低氣候災害對人類經濟社會帶來的損害，基礎設施的氣候韌性建設在此階段極為重要，是有效規(guī)避氣候風險所造成的生命財產損失，同時帶動經濟發(fā)展、提高社會福祉的重要舉措。

根據經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的定義，氣候韌性基礎設施（Climate-resilient infrastructure）是指其規(guī)劃、設計、建造和運行的方式能夠有助于預測、準備并適應不斷變化的氣候條件的基礎設施，它可以承受并應對由惡劣氣候條件造成的破壞，并可以在災后得到迅速恢復。本文將聚焦氣候韌性基礎設施的重要作用，分析氣候韌性基礎設施建設面臨的主要難題，并為政府部門加速氣候韌性基礎設施建設提出具體的路徑建議。

一、氣候韌性基礎設施建設的“三重紅利”

各種研究已經證明氣候變化將對人類經濟社會帶來巨大損失。全球適應委員會（Global Commission on Adaptation，GCA）2019年發(fā)布的全球旗艦報告指出，如果國際社會不立即采取氣候適應行動，到2050年，氣候變化及其影響可能降低全球農業(yè)30%的產量增長;每年至少一個月處于缺水狀態(tài)的人口將從36億迅速增長到50億;沿海城市數萬億人口將由于海平面上升和更劇烈的風暴而離開家園，沿海城市地區(qū)需要承受每年超過1萬億美元的損失。特別是對于發(fā)展中國家，到2030年，氣候變化可能致使超過1億人口重新處于貧困線以下。為有效降低上述氣候變化所造成的負面影響，適應氣候變化工作應當即刻啟動。

氣候適應行動可以帶來包括規(guī)避未來損失，帶來經濟效益和社會環(huán)境效益的“三重紅利”，而建設具有氣候韌性的基礎設施作為氣候適應工作的重要組成，同樣可以為經濟社會的發(fā)展帶來“三重紅利”：

雖然氣候韌性基礎設施不能完全消除氣候風險所引發(fā)的損失和損害，但是可以有效降低風險的影響，為居民的生產生活提供可靠保障。基礎設施的氣候韌性取決于基礎設施在氣候變化的環(huán)境下的風險暴露情況以及脆弱性。風險暴露情況主要在于設施的地理位置，而脆弱性則用于衡量基礎設施會受到氣候因素不利影響的程度。因此，提高基礎設施氣候韌性的措施包括將基礎設施安置于不易受氣候風險影響的地區(qū)，或者提高基礎設施自身抵御氣候影響的能力。

根據世界銀行的研究數據，對于損失避免，建設氣候韌性基礎設施僅會增加約3%的前期成本，但在96%的情景下能實現(xiàn)完全覆蓋成本的預期回報，在一半的情景下帶來約4倍的成本收益。由此計算，全球基礎設施通過氣候風險規(guī)避所創(chuàng)造的價值不可估量。

基礎設施是經濟社會發(fā)展的前提條件，而在當前以新發(fā)展理念為指引的時代，新型基礎設施建設已成為拉動經濟增長的新亮點。一方面，各國需要通過技術創(chuàng)新和科技進步提高基礎設施的現(xiàn)代化水平，另一方面，在當前應對氣候變化工作的加速推進階段，要保障基礎設施能夠適應未來的氣候環(huán)境和發(fā)展趨勢，氣候韌性基礎設施是在可持續(xù)發(fā)展理念下對于基礎設施的更高要求。

通過建設具有氣候韌性的基礎設施，可以提高基礎設施在氣候風險環(huán)境下的運行效率，還可以借助基礎設施的氣候韌性屬性創(chuàng)造新的經濟價值。例如在內澇地區(qū)強化海綿城市建設，不僅可以通過基礎設施的蓄水、凈水、綠化等功能節(jié)約日常運營維護成本，還可以通過雨水回收利用創(chuàng)造經濟效益，并借助項目建設所實現(xiàn)的居住環(huán)境質量的優(yōu)化提升周邊房地產的價格。因此，基礎設施的氣候韌性建設同樣是經濟水平持續(xù)提高的重要保障。

在很多氣候韌性基礎設施的建設方案中，自然生態(tài)的修復重建是極為重要的環(huán)節(jié)，健康的生態(tài)環(huán)境能有效抵御氣候風險所造成的影響。例如在城市建設過程中利用喬木、灌木、草本的合理搭配，能夠達到固化土壤、涵養(yǎng)水源、遮擋噪音的效果，同時也可以形成良好的景觀價值。

如果將氣候韌性基礎設施的社會和環(huán)境效益予以量化，其所能實現(xiàn)的效益也是巨大的。例如對于具有“海上森林”之稱的紅樹林，據統(tǒng)計，現(xiàn)有紅樹林每年能夠保護至少800億美元的資產免受沿海洪災的毀滅，保護1800萬居民的生存，同時對漁業(yè)、林業(yè)和旅游業(yè)貢獻每年約400億-500億美元的非市場價值。考慮到紅樹林的綜合效益可達到其保護修復成本的10倍，在海岸堤壩建設過程中充分融入生態(tài)堤壩的因素，將對當地的社會和生態(tài)環(huán)境做出顯著貢獻。

二、氣候韌性基礎設施的建設難點

盡管氣候韌性基礎設施能夠對經濟社會帶來眾多福利，但是從項目建設的角度分析，氣候韌性基礎設施的推廣與發(fā)展還面臨許多難點。

（一）缺少因地制宜的適應規(guī)劃

氣候風險對不同地區(qū)造成的實際影響和當地的氣候特征、自然環(huán)境、經濟社會發(fā)展情況等眾多因素息息相關，開展地方氣候韌性基礎設施建設需要在一定的適應氣候變化規(guī)劃下開展，以明確地區(qū)主要的氣候風險類型以及需要建設的氣候韌性基礎設施類別。然而目前，我國各地雖然已經陸續(xù)開展氣候適應型城市建設試點，但是對于氣候韌性基礎設施這類關注中長期氣候效應的建設工作，絕大部分地方依舊沒有形成全面的適應氣候變化規(guī)劃，難以形成有序部署。

（二）適應資金存在巨大缺口

當前，全球適應氣候變化資金缺口巨大，難以為氣候韌性基礎設施建設提供充足資金支持。根據氣候政策倡議組織（CPI）最新數據顯示，2019-2020年度，全球氣候適應資金為460億美元，遠低于聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）所估算的2030年前發(fā)展中國家每年1400億至3000億美元的適應資金需求。在這樣的環(huán)境下，由于適應資金的短缺，基礎設施的氣候韌性建設議程將有極大可能遭到擱置，使得更多城市和人群暴露于愈加嚴峻的氣候風險中。

（三）“三重紅利”難以具化

雖然如上文所述，氣候韌性基礎設施項目能夠為經濟社會帶來可觀的“三重紅利”，但是項目對于資本的吸引力依舊由經濟層面的投資回報所決定。在項目所能實現(xiàn)的損失避免、社會和環(huán)境效益的增加難以通過有效渠道轉化為可以量化的經濟價值時，氣候韌性基礎設施項目很難得到社會資本的廣泛關注。目前，由于大部分氣候韌性基礎設施項目具有較強的公益屬性，政府等公共部門依舊是氣候韌性基礎設施項目的主要出資方，項目的融資渠道有待拓展。

三、政府加速推動氣候韌性基礎設施建設的路徑建議

政府是城市韌性建設的責任承擔方，也是推動氣候韌性基礎設施投融資的最為關鍵的主體之一。在當前適應氣候變化工作探索發(fā)展階段，地方政府應明確推動韌性基礎設施投融資的實施路徑，將韌性思維融入戰(zhàn)略規(guī)劃和項目評價之中，制定韌性相關標準，并培養(yǎng)韌性項目的開發(fā)與組織能力，增強政府資金的引導作用，逐步構建“政府主導-市場組織-社會參與”的城市韌性基建機制。

在推動韌性基礎設施投融資的具體實施路徑上，建議政府部門可以從宏觀規(guī)劃、政策制定、項目積累、資金籌措、資金引導以及韌性價值實現(xiàn)六個維度依次展開。具體路徑如下所示。

為提高韌性基建宏觀規(guī)劃的充分性和有效性，政府首先要制定跨部門和跨級別的規(guī)劃程序。在跨部門方面，敦促不同職能的各政府部門間形成有效的溝通合作機制，充分吸收氣象、地質、水文、生態(tài)、經濟、農業(yè)、健康等多領域的專家學者建議，科學地制定系統(tǒng)性區(qū)域規(guī)劃方案。在跨級別方面，為保證不同層級政府之間目標與標準的一致性，較高層級的政府部門應對地方政府規(guī)劃起到指導和引領作用，保證地理位置相近和氣候風險相似的政府之間的充分交流，采取有效協(xié)同措施以尋求基礎設施建設效用的最大化。

同時，政府應規(guī)范規(guī)劃流程。其中具體的韌性基礎設施規(guī)劃內容可包括（但并不局限于）：風險識別，判斷區(qū)域面臨的主要氣候風險;風險評估，模擬計算氣候風險帶來的預估損失;韌性保障，明確韌性基礎設施主要建設類型、區(qū)域范圍和設施標準;空間規(guī)劃，使發(fā)展遠離高風險地區(qū);以及金融支持，保障韌性建設的資金來源。

為保證后續(xù)實施方案的有效推進，政府部門應進而形成對區(qū)域氣候風險防范和基礎設施建設的規(guī)則制定。依據氣候風險水平和預估損失情況，相關部門應首先設定基礎設施建設的韌性基線，通過監(jiān)管要求和激勵措施等形式進行強制性約束或軟性引導，支持韌性基建和氣候適應型投融資，例如通過一定的建筑標準對項目設施進行規(guī)范，或在政府采購、財政優(yōu)惠政策中明確項目的韌性要求。

韌性基礎設施項目的開發(fā)應由政府部門引導、社會部門參與，由此對韌性基建形成項目積累，為后續(xù)的投融資提供高質量的項目標的?？梢蕴剿鹘ㄔO韌性基建項目庫，鼓勵韌性建設相關科學技術的落地使用，以促進韌性項目的開發(fā)與試點。開展韌性基礎設施項目可以從新建和更新兩個角度出發(fā)，在常規(guī)基礎設施項目建設中引入戰(zhàn)略性的環(huán)境韌性評估，保證新增基礎設施項目的韌性;對老舊基礎設施開展定期檢查，改善存量基礎設施的氣候韌性，組織安排必要的基礎設施修葺。

建議首先按照氣候風險評估和氣候韌性效益對韌性基礎設施項目進行分類，進而由政府部門結合項目類別和項目收益決定公共部門出資比例。充分發(fā)揮地方財政預算收入對韌性基建的資金支持作用，積極申請財政專項資金支持當地韌性建設;還可尋求國內外金融機構的優(yōu)惠資金，引進對韌性收益有投資需求的戰(zhàn)略性投資者。此外，可在適當的階段考慮通過對土地開發(fā)征稅、征收碳稅、利用碳市場收益的方式積累韌性建設資金。

政府應當繼續(xù)通過直接資助、資金激勵、提供低息貸款、提供擔保等方式支持韌性建設，持續(xù)探索創(chuàng)新融資機制，引導更多社會資本投入到韌性基建領域。同時，還應呼吁全社會形成氣候風險意識，提高適應類項目占氣候項目的比重，支持或引導氣候資金投資于具有典型韌性建設效果、但難以通過其他方式獲得融資的項目。金融監(jiān)管相關部門還應鼓勵和引導金融機構開展金融產品和服務創(chuàng)新，為社會資本的資金投入創(chuàng)造便捷的投融資渠道。

政府、金融機構等可進一步探索將韌性基建與基于自然的解決方案有機結合的生態(tài)化的城市韌性建設路徑。同時，優(yōu)化生態(tài)產品的定價與交易機制，形成并完善統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）核算體系，完善碳匯等生態(tài)產品的核算與交易體系，以改善生態(tài)產品的變現(xiàn)能力。建議加快建立生態(tài)補償機制，提高韌性基建項目的收益能力。此外，政府部門作為韌性價值實現(xiàn)的牽頭主體，可以探索研究氣候韌性價值的量化評估方式，以服務支持、資金供給、績效考核等方式逐步落實氣候韌性價值的實現(xiàn)和流轉。

（作者：劉慧心，中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心副主任;崔瑩，中央財經大學綠色金融國際研究院助理院長）

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