支持聯盟框架視角下我國網絡高等學歷教育政策變遷研究

高小軍 黃健

摘要：我國網絡高等學歷教育經過20年的發展，已成為高等學歷繼續教育的重要形式，其政策變遷經歷了4個階段。運用支持聯盟框架對網絡高等學歷教育政策支持聯盟類型、信仰體系、政策導向學習以及短期外部事件進行研究后，發現在網絡高等學歷教育政策變遷中，服務全民終身學習這一深層次核心信仰的穩定是根本原因，關于網絡高等學歷教育發展道路選擇的政策導向學習是關鍵力量，社會公眾輿論提供直接動力，其他政策系統提供制度保障。

關鍵詞：支持聯盟框架;網絡高等學歷教育;政策變遷網絡高等學歷教育是我國面向在職從業人員開展的學歷繼續教育，學習者達到畢業條件后，可獲得國家承認的學歷文憑證書，是我國在職從業人員提升學歷層次的重要渠道。關于“網絡高等學歷教育”的表述是多元的，除此之外，還有“現代遠程教育”“網絡教育”等。從我國網絡高等學歷教育發展歷史來看，在國家相關政策文件中這三者沒有本質區別，因此本研究并不做嚴格區分。在2000年以前，以“現代遠程教育”為主，2000年以后，以“網絡高等學歷教育”為主。1998年，我國在《面向21世紀的教育振興行動計劃》文件中提出大力開展現代遠程教育工程。[1]此后，教育部面向部分高校開展了現代遠程教育試點。從1999年《關于啟動現代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》的通知發布到2019年《教育部辦公廳關于服務全民終身學習，促進現代遠程教育試點高校網絡教育高質量發展有關工作的通知》的出臺，我國網絡高等學歷教育實現了由“一場教育變革”到“成人學歷教育信息化”的轉變，而這其中政策制度發揮了主導作用。當前關于網絡高等學歷教育政策的研究一方面聚焦政策文本內容[2]，另一方面則從管理體制等變化方面分析政策變遷原因[3]，缺乏從相關政策制訂參與者的視角分析政策變遷。公共政策領域產生了諸多政策過程理論，支持聯盟框架（advocacy coalition framework）便是其中之一，它主要研究政策變遷中子系統內部的競爭和外部的變量所引起的政策變化過程。我國網絡高等學歷教育由多個政策子系統組成，并且在20年的發展中深受外部重要事件的影響，因此本文應用支持聯盟框架理論開展研究，分析網絡高等學歷教育不同政策參與者如何在決策過程中發揮作用。

一、支持聯盟框架及其適切性分析

支持聯盟框架是20世紀80年代由美國公共政策研究學者保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和簡金斯·史密斯（Jenkins Smith）提出的政策變遷過程研究理論。它關注的是至少10年以上的政策變遷，并且認為政策分析應該以政策子系統（policy subsystem）為單元。

支持聯盟框架認為在外部變量和政策子系統的共同作用下推動了政策變遷。外部變量由相對穩定的變數和外部事件組成，相對穩定的變數涉及憲政結構、社會文化價值觀、社會結構、自然資源;外部事件是政策變遷的重要先決條件，包括經濟變革、統治聯盟系統的變化以及來自其他子系統的影響。[4]而關于政策子系統，通常由1-4個不同的聯盟組成，聯系聯盟的政策紐帶是信仰體系，這是政策子系統中個體行為的主要動力。在聯盟中信仰體系被概念化為三個不同層次，分別是包括跨越所有子系統的基本規范和本體性原理的深層核心信仰，貫穿整個政策領域或子系統的為實現核心價值的政策核心信仰以及為實現政策核心價值的表面信仰。[5]換言之，深層核心信仰是成員的關鍵性規范信仰;政策核心信仰代表了實現深層核心信仰的應用，是子系統范圍內的;表層信仰的范圍相對較窄，包括更詳細的工具性決策。

支持聯盟框架認為政策導向學習（policy-oriented learning）是影響政策變遷的重要力量之一，它是指不同聯盟的成員為了推動政策目標的實現，不斷加深對政策問題的嚴重性、產生原因以及替代方案給政策目標帶來的影響等方面的認識，從而不斷調整他們的想法或行為。[6]當不同的聯盟產生沖突時，就會有政策掮客（policy broker）從中斡旋，找到合理的解決方案，最終形成政策決定。

·高教管理·支持聯盟框架視角下我國網絡高等學歷教育政策變遷研究經歷多次修正，支持聯盟框架被廣泛應用在環境、能源、教育、國防等政策變遷研究之中。它雖然起源于美國，但在20世紀80年代末期推廣到澳大利亞、加拿大等發達國家，本世紀初開始在我國教育政策研究中得以應用。應用該理論開展我國網絡高等學歷教育政策變遷研究，具有較好的適切性。從時間上看，我國網絡高等學歷教育已有20年的發展歷史，滿足該框架要求的政策發展至少有10年的時間周期;從政策子系統來看，我國網絡高等學歷教育政策變遷由教育行政部門、高校、教育服務系統等多個聯盟組成，符合該框架提出的不同聯盟之間的博弈與妥協。

二、我國網絡高等學歷教育政策的歷史演變已有20年發展歷史的我國網絡高等學歷教育逐漸發展成熟，成為我國面向在職從業人員開展學歷繼續教育的重要形式，回溯其政策發展軌跡，主要經歷了四個階段。

（一）構想性政策探索期：1996-1998年

1996年5月，時任清華大學校長王大中院士在清華大學繼續教育專題研討會上率先在我國提出開展現代遠程教育的構想，并將此作為一段時期內學校繼續教育的工作重點。[7]此后，清華大學上報教育部，申請開展現代遠程教育。同年11月，教育部批復同意該校可就工程碩士研究生的部分課程利用現代遠程教育方式開展教學。時隔不久，教育部又發文批復清華大學利用現代遠程教育方式開展繼續教育。此后，清華大學現代遠程教育的發展引起了國家領導人高度重視。

1998年，教育部制定了《關于發展我國現代遠程教育的意見》并報請國務院批轉，時任國務院副總理李嵐清做出重要批示：“遠程教育是利用現代信息技術，發展高素質教育的一種教育方式，是一件大事。我們應作為一項重大工程來研究實施，請你們組織一些同志進行周密研究，提出方案。”[8]該文件闡述了我國開展現代遠程教育的必要性和緊迫性，認為現代遠程教育的發展將對教育領域產生深刻變革，并提出了5大發展任務，包括“開展的大學后繼續教育、提升公民學歷層次和綜合素養、擴大高等教育規模、促進高等教育大眾化”以及“開展多種形式的繼續教育、滿足多樣化的終身學習需求”。同年，由教育部起草并經國務院批轉的《面向21世紀教育振興行動計劃》，正式提出在我國大力開展現代遠程教育工程，形成開放式教育網絡，構建終身學習體系的發展目標。[9]從此以后，我國現代遠程教育進入正式實施階段。

（二）試點性政策出臺期：1999-2001年

1999年是我國高校現代遠程教育試點的元年，同年教育部印發《關于啟動現代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》，正式批準清華大學、浙江大學、北京郵電大學以及湖南大學4所高校開展網絡高等學歷教育試點，試點任務包括“以開展非學歷教育為主，舉辦少量的成人本、專科學歷教育;試行研究生課程教學，可招收部分高中畢業的本科生”“建立布局合理的教學站點”等。[10]由此可見，在試點初期現代遠程教育辦學形式上面的規劃是以非學歷教育為主，包括少量的成人本專科學歷教育以及部分研究生課程。

2000年，在清華大學等4所高校先行試點基礎上，教育部印發了《關于支持若干所高等學校建設網絡教育學院，開展現代遠程教育試點工作的幾點意見》，該文件提出普通高校通過建立網絡教育學院推進現代遠程教育發展，其主要任務包括：開展學歷教育和非學歷教育，探索網絡教學模式，探索網絡教學法工作的管理機制以及網上資源建設。[11]該文件還就“學歷教育”進行了詳細規定，網絡教育學院可根據本校已經具備的學歷學位授予權資格，與學校職能部門共同商定人才培養方案，開展的類型包括研究生專業學位教育、本科（包括主修專業、輔修專業、第二學士學位、專升本）、高職高專等層次的學歷學位網絡教學工作。為此，教育部給予了試點高校充分的辦學自主權，從招生對象、辦學專業到辦學層次、辦學收費都由現代遠程教育試點高校自主決定。受政策的鼓舞，國內諸多知名高校紛紛提出申請要求開展網絡高等學歷教育，到2002年試點高校已達到67所。2003年10月，東北師范大學經教育部批準在教師網絡教育聯盟的框架下開展現代遠程教育試點。至此，我國現代遠程教育試點高校格局已經形成并一直延續至今。

由于試點高校規模的擴大，經教育部批準，中央廣播電視大學與TCL集團合作成立電大在線遠程教育技術有限公司（現為北京奧鵬遠程教育中心有限公司，簡稱“奧鵬”），為試點高校提供技術開發、支撐、咨詢和教育服務等活動。

（三）規范性政策建立期：2002-2010年

試點初期，經驗不足加之對網絡高等學歷教育人才培養規律缺乏足夠認知，部分高校在招生、考試中出現了重大違規事件，嚴重影響了網絡高等學歷教育辦學聲譽。為此，教育部自2002年開始，出臺了多項網絡高等學歷教育規范發展政策文件。2002年1月，教育部辦公廳印發了《關于現代遠程教育校外學習中心（點）建設和管理的原則意見（試行）》的通知，加強對校外學習中心的管理。同年7月，教育部印發《關于加強高校網絡教育學院管理，提高教學質量的若干意見》，該文件直接推動了網絡高等學歷教育辦學的轉向，“以在職人員的繼續教育為主”“減少并停止招收全日制高中起點普通本專科網絡教育學生”，網絡高等學歷教育成為繼續教育的一種形式，以開展學歷繼續教育為主。該文件還就招生、教學、考試等管理提出了嚴格要求，明確建立網絡高等學歷教育學院年報與年檢制度。[12]2003年，教育部辦公廳印發《關于嚴格現代遠程教育招生工作管理的緊急通知》，針對少數現代遠程教育試點學校存在的亂發招生廣告、亂招生等違規辦學行為進行整治。同年12月，教育部辦公廳印發《關于對現代遠程教育試點網絡高等學歷教育學生部分公共課實行全國統一考試的通知》，為確保人才培養的質量，部分公共課程實施全國統一考試制度。2006年2月，教育部辦公廳出臺了《關于進一步加強高校網絡教育規范管理的通知》，要求試點高校進一步明確網絡高等學歷教育發展定位，加強規范管理。自2007年以后，我國網絡高等學歷教育進入穩定發展時期。根據學校整體人才培養定位，2004年11月，清華大學提出自2005年起暫停現代遠程成人專升本學歷教育的招生工作。

（四）轉型性政策推進期：2011年至今

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布，我國網絡高等學歷教育進入穩步發展、提高質量、實現內涵發展的階段。2012年7月，教育部同意在中央廣播電視大學基礎上成立國家開放大學，中央廣播電視大學前期參與的網絡高等學歷教育試點轉變為開放教育。為激發辦學活力，在2014年，國務院取消了教育部對“利用互聯網實施遠程高等學歷教育的教育網校審批”的行政權。

2016年，教育部頒發《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》，規范專業設置管理。按照該文件要求，普通高校不能設置本校全日制辦學專業以外的學歷繼續教育專業。由于多數網絡高等學歷教育主辦高校沒有開設全日制專科專業，這些高校也將無法進行網絡高等學歷教育專科層次人才培養。為更好地推動網絡高等學歷教育服務全民終身學習，2019年教育部辦公廳印發了《關于服務全民終身學習，促進現代遠程教育試點高校網絡教育高質量發展有關工作的通知》，要求網絡高等學歷教育高校嚴把入口關、過程關和出口關，進一步加強規范管理，提高人才培養質量。

隨著高等教育“雙一流”建設的推進，北京大學、浙江大學、哈爾濱工業大學、中山大學等知名高校，紛紛退出以網絡高等學歷教育為代表的學歷繼續教育辦學，集中發展非學歷繼續教育。

三、我國網絡高等學歷教育政策變遷的支持聯盟框架分析（一）支持聯盟劃分：教育管理聯盟、主辦高校聯盟與教育服務聯盟

根據信仰的不同，本文將我國網絡高等學歷教育政策系統劃分為教育管理聯盟、主辦高校聯盟和教育服務聯盟三類。教育管理聯盟主要包括教育部以及省級教育行政部門兩類。教育部主要通過制定發展規劃、出臺宏觀性政策文件推動我國網絡高等學歷教育的改革與發展，而省級教育行政部門則根據教育部出臺的宏觀文件出臺實施細則，加強對屬地網絡高等學歷教育管理。辦學高校聯盟主要是指開展網絡高等學歷教育的試點高校，自1999年以來教育部先后批準了包括清華大學、北京大學等67所全國普通高校和中央廣播電視大學（現為國家開放大學）開展網絡高等學歷教育。教育服務聯盟主要包括網絡高等學歷教育公共服務體系、網絡高等學歷教育校外學習中心。網絡高等學歷教育公共服務體系則通過與網絡高等學歷教育辦學高校合作，為網絡高等學歷教育教學提供招生、教學等支持服務;校外學習中心主要職責是配合網絡高等學歷教育高校開展招生宣傳、生源組織、學生學習支持、學籍和日常管理，它們代表的是具有一定技術、資本和推廣能力的市場主體。由此，我國網絡高等學歷教育形成了由“教育管理部門—主辦高校—市場主體”三方組成的不同政策聯盟。

（二）支持聯盟信仰體系分析：共識與分歧

在網絡高等學歷教育政策的變遷過程中，關于網絡高等學歷教育的發展方式與方向的討論在政策子系統內有著不小的爭議，不同的信仰體系在聯盟內部相互碰撞，并一直持續至今，其矛盾主要聚焦在培養質量與培養規模、社會效益與經濟效益如何協調的問題上，其本質是網絡高等學歷教育應該走什么樣的發展道路。

1.共識：服務全民終身學習是各聯盟共同的深層核心信仰

深層核心信仰是關于政策問題的根本性認知。[13]發展網絡高等學歷教育的根本目的是借助信息技術優勢，擴大高等教育優質資源，構建開放、靈活的終身教育體系，服務全民終身學習。雖然在20余年的發展過程中，網絡高等學歷教育發展的側重點發生了一定程度的轉移，但是如何更好地服務全民終身學習是三個政策聯盟在深層次核心信仰上共同關注的焦點。各個聯盟本著更好地服務全面終身學習的發展目標，不斷推進網絡高等學歷教育政策的變遷。教育管理聯盟作為主導者通過制定政策、實施各項發展工程，引導高校辦好網絡高等學歷教育，保證人才培養質量。辦學高校聯盟主要是按照網絡高等學歷教育人才培養規律，提供良好的教學管理與服務，提升學習者的學習積極性與主動性，切實提高學習者學歷層次和能力水平，為經濟社會發展培養優秀人才。教育服務聯盟充分發揮技術、資源、服務等優勢，通過與高校合作，為學習者提供高水平的學習支持服務，保障學習者學習行為有效發生，同時，搭建網絡教學管理平臺，促進優質教育資源的開放共享。

2.分歧：人才培養與經濟效益追求是各聯盟分歧的集中體現

在政策變遷過程中，教育管理聯盟、辦學高校聯盟與教育服務聯盟的分歧主要在于網絡高等學歷教育是規模化發展還是內涵式發展的道路選擇問題，著重體現在人才培養規模與培養質量的關系處理上。教育管理聯盟的政策核心信仰是提高人才培養質量，推進內涵發展，其表層信仰為加強對網絡高等學歷教育辦學的規范管理，提升人才培養質量。在教育管理聯盟看來，質量是網絡高等學歷教育的生命線，主辦高校聯盟和教育服務聯盟在辦學與服務過程中，無序擴大招生規模、教學過程缺失與教學管理混亂，造成人才培養質量低下，嚴重影響了服務全民終身學習作用發揮，因此需要加強規范管理。辦學高校聯盟的政策核心信仰是立足高校優質教育資源，憑借網絡平臺優勢，最大程度拓展教育資源覆蓋范圍，讓更多的學習者獲得學習的機會，而其表層信仰是不斷拓展學校辦學網絡，擴大招生規模，在積極開展人才培養的過程中實現辦學經濟效益的增加。教育服務聯盟的政策核心信仰是憑借自身技術、資源優勢，通過多元化渠道為網絡高等學歷教育人才培養提供招生、教學等支持與服務，而其表層信仰則是通過大規模增加合作高校的數量，拓展服務領域與范圍，擴大服務學習者的規模，獲取最大的經濟利益。

（三）短期外部事件干預

短期外部事件干預是引起政策變遷的直接力量，引起聯盟政策核心信仰的動搖。對于網絡高等學歷教育而言，社會宏觀環境的變化、社會公共輿論影響以及普通高等教育發展等外部事件共同發揮作用影響著政策變遷。

1.社會環境變化：信息技術發展與教育產業化

信息技術發展對教育產生的深層次影響極大促進了我國網絡高等學歷教育政策的產生。世紀之交，信息技術快速發展，對教育觀念、發展模式、教育方法等產生重要影響，呈現出新的發展態勢。為此，美國、加拿大、歐盟等各國政府和國際組織紛紛采取重大措施，進行教育戰略調整，這引起了我國的高度重視。在清華大學率先探索與實踐下，我國開始實施高校現代遠程教育工程，隨后各項促進與規范網絡高等學歷教育發展政策陸續制定與出臺。此外，教育產業化極大地影響著網絡高等學歷教育發展方式。1999年，高等教育擴招成為解決國內經濟危機的重要方式，極大推動教育產業化發展，網絡高等學歷教育試點之初便將“市場經濟運行的機制和規則完全移植到教育中來”[14]，面向市場自主辦學，并大力鼓勵民辦培訓機構、信息技術教育公司盈利性組織參與網絡高等學歷教育辦學，通過建設校外學習中心與搭建公共服務體系，服務網絡高等學歷教育發展。

2.社會公眾輿論影響：兩會提案與媒體報道

我國網絡高等學歷教育自試點之初就備受社會關注，突出表現在兩會提案與媒體報道上。早在1998年，現代遠程教育第一提案人游清泉教授就在全國政協會議提出了發展現代遠程教育的提案，2002年他又提出了《統籌規劃規范管理促進現代遠程教育健康發展》的提案，引發了國家領導人和教育主管部門的關注。[15]此后，《關于促進現代遠程教育公共服務體系規范快速發展的建議》等諸多關于網絡高等學歷教育發展的提案出現在兩會中，他們對網絡高等學歷教育的重要性、存在問題以及發展方向提出了諸多建議，直接推動了網絡高等學歷教育政策的制定與出臺。由于網絡高等學歷教育辦學出現問題而形成的輿論同樣直接影響著政策發展。試點之初，辦學高校擁有充分的辦學自主權，在較為寬松的辦學政策之下，屢屢出現辦學事故，例如招生失控、考試作弊以及質量監管不力等問題。[16]其中影響最大的為2001年湖南大學辦學失控事件，這一事件給網絡高等學歷教育發展造成嚴重不良影響，《人民政協報》《廣州日報》《中國遠程教育》、新華網接連對其進行了報道，引起了教育部等的強烈關注。在此期間，部分高校的校外學習中心為招攬生源出現了提供虛假信息，由此導致了學生的投訴。這直接引發了網絡高等學歷教育的定位轉向，推動了網絡高等學歷教育規范發展。此外，關于辦學質量的問題一直是媒體關注焦點。2013年人民網以《遠程學歷教育竟如此注水》為題報道了網絡高等學歷教育辦學存在違規事件，認為網絡高等學歷教育含金量低、認可度差。[17]2018年《寧波晚報》記者臥底陜西師范大學網絡高等學歷教育校外學習中心考試，發現百來人參加竟有80人代考。接二連三的媒體報道，使得教育部不斷出臺規范網絡高等學歷教育發展、提高人才培養質量的政策。

3.普通高等教育改革：教育改革與內涵發展

制度之間可以通過激勵、觀察、模仿、目標仿效導致相互延續和依賴。網絡高等學歷教育的“高等”兩字進一步明確了其屬性為高等教育的一部分，這也致使高等教育的不同時期的改革發展深度影響著網絡高等學歷教育政策變遷。1999年網絡高等學歷教育試點之初也正是普通高等教育“擴招”之時，在此歷史背景下，網絡高等學歷教育在初期堅持“大力發展”的方針，一方面彌補高等教育資源的不足，另一方面通過信息技術推動高等教育教學模式變革。保障人才培養質量是普通高等教育擴招后和網絡高等學歷教育改革發展面臨的共同問題，在學習借鑒普通高等教育質量保障實踐基礎上，網絡高等學歷教育建立了年報年檢制度、公共基礎課全國統一考試制度。國家精品課程建設是21世紀初我國高等教育質量工作的核心工作之一。2007年，高等教育啟動了第2期質量工程，并且首次把網絡高等學歷教育課程納入了國家精品課程評選，這一年有49門網絡高等學歷教育課程入選。同時，網絡高等學歷教育課程還被納入到高等教育國家級精品資源共享課的評選。將網絡高等學歷教育課程納入到高等教育國家精品課程評選，極大地推動了網絡高等學歷教育課程資源建設，為實現內涵發展提供了資源保障。

（四）政策導向學習分析

推動政策變遷的除了短期外部事件干預之外，更關鍵的力量來自聯盟的政策導向學習。網絡高等學歷教育政策導向學習既發生各個聯盟的內部，也發生在跨聯盟的博弈妥協之中。

1.教育管理聯盟政策導向學習：國家戰略與教育改革

在20世紀末，為了更好地應對知識經濟的挑戰，世界各國掀起了教育信息化的浪潮，以教育部為主體的教育管理聯盟進一步認識到現代遠程教育作為一種隨著信息技術發展而產生的新型教育方式，在彌補我國高等教育資源不足、擴大教育機會、促進教育公平方面具有重要作用。同時，教育管理聯盟更加深刻認識到實施現代遠程教育工程，既是我國實施“科教興國”的戰略要求，也是面向21世紀我國教育事業發展的重要選擇。網絡高等學歷教育辦學問題的出現導致了社會的不信任，教育部內部對其的認識也發生了分歧。2002年時任教育部部長周濟在講話中指出網絡高等學歷教育應定位在在職人員的繼續教育，它不適合全日制本科教育。此后，教育部將其定位為面向在職從業人員的繼續教育。網絡高等學歷教育進入平穩發展后，受經濟利益主導，部分高校出現招生規模過大、管理混亂、人才培養質量不高等問題，“文憑工廠”“文憑注水”成為網絡高等學歷教育的抹不掉的標簽，相關報道引起了教育部的高度重視。以教育部為主體的教育管理聯盟越來越關注網絡高等學歷教育人才培養質量，認為質量才是網絡高等學歷教育發展的生命線，提高人才培養質量的關鍵舉措在于控制招生規模，不斷推進網絡高等學歷教育由規模化發展向內涵式發展的轉變。

2.高校聯盟政策導向學習：人才培養與辦學效益

辦學高校聯盟在現代遠程教育試點之初便對發展網絡高等學歷教育的重要性有深刻的認識，認為網絡高等學歷教育是高等教育改革發展的重要趨勢，于是便有了清華大學等高校最初的探索。發展中，主辦高校努力在人才培養與經濟效益之間取得平衡，追求的最理想狀態是在提升人才培養質量中實現經濟效益的增加。由于互聯網的開放性、靈活性、全納性，使得試點伊始，網絡高等學歷教育便天然帶有“突破時空限制”“規模化”的內在屬性，這也決定了網絡高等學歷教育只有擁有一定的辦學規模，才能真正體現擴大優質教育資源覆蓋面、擴大受教育機會的優勢，實現自身發展。同時，在缺乏國家專門財政投入的形勢下，網絡高等學歷教育主要依靠收取學費來保證教學投入，實施“以學養學”。根據“規模經濟效應”，只有學習者達到一定規模，人均教學成本才能得以降低，取得成本優勢。此外，國家財政投入的缺失一直是辦學高校聯盟討論的焦點，他們認為這直接導致了人才培養質量低下，沒有經費投入，網絡高等學歷教育人才培養質量無從談起，更無法與其他高等教育類型的人才培養質量相比較。在以上因素的共同作用下，規模化發展之路成為高校的主要選擇。

3.教育服務聯盟政策導向學習：提供服務與經濟利益追求

教育服務聯盟通過信息技術、資源研發和市場推廣優勢，搭建網絡高等學歷教育公共服務體系，為主辦高校提供教學與學習支持服務，發揮傳遞教學內容、提供學習支持服務、提高管理效率、營造育人環境的作用。但是，教育服務聯盟與辦學高校聯盟合作，為網絡高等學歷教育辦學提供教學與學習支持服務的最根本目的在于經濟利益的追求，而其經濟利益的最大化主要在于由招生規模最大化帶來的學費收入的最大化。在經濟利益的驅動下，教育服務聯盟在教學支持服務提供過程中，將焦點放在了如何擴大招生規模與降低投入成本上，這引發了招生宣傳與服務的混亂、高質量教學服務提供的不足。面對教育管理聯盟控制招生規模做法，教育服務聯盟表現出了較大的抵觸心理，他們認為在全民終身學習理念下，網絡高等學歷教育辦學質量的提升是基于一定人才培養規模的提升，培養規模擴大不是導致人才培養質量低下的必然因素，人才培養質量受多種因素影響，不應以控制規模的形式進行，這樣會剝奪學習者的學習機會。

4.跨聯盟政策導向學習：培養質量與培養規模的博弈

政策導向學習也發生在三個聯盟之間關于網絡高等學歷教育人才培養質量與人才培養規模的博弈之中。主要表現在：一是教育管理聯盟與辦學高校聯盟博弈。面對教育管理聯盟提出的控制招生規模、加強規范管理、提高人才培養質量的要求，辦學高校一方面從強調辦學自主權與社會需求的角度與教育管理聯盟展開博弈，保障自身利益，另一方面部分高校在表面上聽從教育管理聯盟提出的相關辦學要求，但行動上則是盡可能保證招生規模，并沒有真正將提高人才培養質量落到實處。二是教育服務聯盟與辦學高校聯盟的博弈。辦學高校聯盟從遵守教育管理聯盟管理要求和維護自身辦學聲譽的角度，逐步規范教育服務聯盟的服務行為，但是由于經濟利益的一致性，使得兩個聯盟很容易找到博弈的平衡點，繼續保持緊密合作。三是教育服務聯盟與教育管理聯盟的博弈。教育管理聯盟通過規范校外學習中心建設、開展年度檢查等舉措，規范教學服務行為。而校外學習中心在遵守教育管理聯盟規定外，也會逃避各種檢查活動，甚至為了保證招生規模，不惜違規操作。在網絡高等學歷教育發展道路的跨聯盟博弈中，教育管理聯盟堅持的內涵發展方式正在逐步推進，辦學得到改善;辦學高校聯盟和教育服務聯盟規模化發展的政策目標并沒有得到完全實現，正在逐步向內涵式發展轉變，跨聯盟的政策導向學習推動了網絡高等學歷教育政策的變遷。

四、研究發現

（一）變遷動因

首先，深層次核心信仰的穩定是網絡高等學歷教育政策發展的根本原因。作為我國高等學歷繼續教育的重要形式，網絡高等學歷教育20年的政策變遷集中反映了不同聯盟之間對于利用網絡高等學歷教育提升在職從業人員學歷層次和技術技能水平，服務全民終身學習上達成的深層次共識。從具體表現上看，早在網絡高等學歷教育試點之初，這種共識就已達成，只是在政策核心上存在著人才培養質量與人才培養規模的分歧。其次，政策導向學習是推動網絡高等學歷教育政策變遷的關鍵力量。我國網絡高等學歷教育政策變遷過程中政策導向學習突出表現在跨越不同聯盟之間的學習，集中在教育管理聯盟、辦學高校聯盟和教育服務聯盟就網絡高等學歷教育發展道路選擇的博弈上，雖然辦學高校聯盟與教育服務聯盟政策目標并沒有完全實現，但是他們的政策核心、表層信仰引起了教育管理聯盟對提高質量、內涵式發展策略的審視，對修正發展目標發揮重要作用。再次，社會公眾輿論是推進網絡高等學歷教育政策變遷的直接動力。網絡高等學歷教育發展20年來，新聞媒體一直在其中發揮監督作用，它們在不同的時期就發展中存在的大量現實問題進行了公開報道，充分表達了社會公眾對網絡高等學歷教育人才培養質量的質疑。這些質疑既起到了政策監管作用，也促進了政策改進。試點之初，關于發展網絡高等學歷教育的建議也經常出現在全國兩會提案中，這些提案引起了國家領導人和教育管理聯盟的高度重視，為其政策發展營造了良好環境。最后，其他系統政策為網絡高等學歷教育政策變遷提供了制度保障。網絡高等學歷教育是教育信息化發展的重要體現，因此推進教育信息化發展制度為網絡高等學歷教育發展提供了制度保障，例如《教育信息化十年發展規劃（2011-2020年）》中提出要持續發展網絡高等學歷教育。網絡高等學歷教育是我國高等教育重要組成部分，其改革發展也是高等教育政策的重要內容之一，2000年，在教育部發布的《關于實施“新世紀高等教育教學改革工程”的通知》中提出加強現代遠程教育資源建設，制定比較完善的現代遠程教育政策。網絡高等學歷教育發展一直是國家教育中長期發展政策的重要內容。國家教育事業發展“十一五”規劃提出要大力發展現代遠程教育，構建覆蓋全國城鄉的現代遠程教育網絡。國家教育事業發展“十三五”規劃提出要發展現代遠程教育和在線教育。

（二）理論發現

支持聯盟框架是基于美國公共政策情境的政策變遷理論框架，它誕生于三權分立的政治體制，在北美和西歐得到了廣泛的應用。近年來，該理論在研究我國本科教學評估、高校教師聘任、高職院校招生等政策制度變遷方面提供了新視角，呈現出良好的適切性，但是也要深度考慮到我國特有的例如中央與地方的關系情境[18]，考慮到由于政治體制的不同導致的該理論在實踐中表現出的差異。在應用該理論開展我國網絡高等學歷教育政策變遷的研究中已經出現了部分差異，這些差異主要體現在：一是政策掮客缺失。政策掮客是中立協調者，在政策制定與實施過程中起著協調功能。在本研究中，網絡高等學歷教育政策變遷并沒有出現專門的社會組織等政策掮客。政策掮客的缺失意味著政策子系統中協調作用的缺失，也意味著某一政策聯盟功能的強化，在本研究主要體現為教育管理聯盟主導地位的增強。二是教育管理聯盟主導了政策變遷。在中國教育政策情境下，以教育部為主的教育管理聯盟通過掌握辦學審批權、資源配置權與辦學評估權，在政策制定、政策實施過程中占據了絕對的權威地位，牢牢掌控著網絡高等學歷教育政策的關鍵性變革，導致各聯盟的政策話語權處于失衡狀態，留給辦學高校聯盟和教育服務聯盟的政策競爭空間較少，從而弱化了因各聯盟之間的政策競爭引起的政策變遷。

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（責任編輯劉第紅）

收稿日期：2021-07-19

作者簡介：高小軍，華東師范大學職業教育與成人教育研究所博士研究生;黃健（通訊作者），華東師范大學職業教育與成人教育研究所教授，博士生導師，華東師范大學人才發展研究中心、高級管理者發展與培訓（EDP）中心主任。（上海/200062）

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