我國教育法法典化的證成與構想

摘要：教育法法典化是時代之需。在推進“依法治教”方略的現實背景下，教育法法典化既有現實必要性，也有實踐可行性。教育法法典化是享有立法權的國家機關依照立法程序，以編纂或者制定《教育法典》為直接目的的立法活動或立法過程。教育法法典化既能推動教育法和教育法學的協同發展，還將統一教育訴訟案件的法律適用標準。我國《教育法典》應當選擇編纂整合模式，采用總分框架結構，圍繞保障受教育權這一核心目標來設計具體內容，采取分步實施的立法策略。

關鍵詞：教育法;法典化;教育法典;教育法律法規體系;依法治教近年來，隨著全面推進依法治國戰略的深入推進，已有全國人大代表和專家學者陸續提出了編纂行政法典、環境法典、知識產權法典、教育法典等法典的立法建議。[1]由此可見，某一領域法律法規體系的法典化已經成為我國立法活動的主要趨勢。2021年3月8日，栗戰書委員長在全國人大常委會工作報告中指出要“適時啟動條件成熟領域法典編纂工作”。全國人大常委會2021年度立法計劃表明要研究啟動“教育法典”等領域的法典編纂工作。因此，教育法法典化是時代之需。

從研究成果來看，我國關于教育法法典化的理論研究相對其他法律部門來說已經較為落后，亟需引起相關學界的重視。早在2017年，就有學者提出了制定《教育法典》的設想，并指出這將是一項龐大、復雜且具有很強挑戰性的任務。[2]但是，可能由于研究旨趣的不同，我國針對教育法法典化的現有學術研究成果仍然偏少。可以預見的是，教育法法典化必將促進教育法學的基本范疇和研究范式的重大轉變和深入拓展，能夠助推教育法學科的發展和獨立化。因此，我國教育學界和法學界首先需要厘清教育法法典化的核心概念，繼而理性思考和科學回答“教育法為何需要法典化”“教育法法典化是否可行”“教育法法典化的意義何在”“如何實現教育法法典化”等基本理論問題。本文嘗試從這些問題出發，厘清教育法法典化的核心概念，分析教育法法典化的必要性和可行性，論述教育法法典化的重要意義，最后對教育法法典化的模式選擇、框架結構、內容設計和實施步驟等進行構想，為推進“依法治教”方略提供一定的智力支持。

一、教育法法典化的核心概念論析

首先，本文試圖厘清教育法法典化的核心概念，為教育法法典化做好理論準備工作。具體來說，教育法應當是各類教育法律法規的總和;法典與法典化這一對概念之間的關系需要厘清;教育法法典化的內涵界定要以準確厘清教育法典的規范意涵為基本前提。

（一）教育法：教育法律法規的總和

回溯我國教育法治事業的發展歷程，筆者發現，《中華人民共和國教育法》于1995年通過，并在2009年和2015年做出了兩次修正，是規范我國境內的各級各類教育的基本法。然而，教育法僅指全國人民代表大會通過的《中華人民共和國教育法》嗎？這種觀點顯然對教育法的認定太過狹隘，不符合邏輯和事實。

關于教育法的概念界定，我國學界形成了一些具有代表性的觀點。例如，教育法是調整國家教育行政權力和公民行使受教育權利過程中所發生的各種社會關系的一類法律規范的總稱[3];教育法是指一切調整教育關系的法律規范的總稱，包括所有的教育法律、法規、規章以及其他法律法規中有關教育的規定[4];教育法是指國家權力機關依照法定的權限和程序制定或認可的，以國家強制力保證實施的有關教育的法律概念、法律原則以及行為規范的總和。[5]以上觀點是從不同的角度對“教育法”這一概念進行了界定，但是沒有完全把握教育法的全部特征，因此仍然不夠精確。

教育法的概念界定可以從內涵和外延兩個方面來理解。首先，我們需要把握教育法的特征，準確厘清教育法的內涵。教育法的特征包括：教育法作為具有規范性的行為規范，規定了假定條件、行為模式和法律后果;教育法的制定和認可必須由具有職權的特定國家機關來行使;教育法的實施和執行是以國家強制力保障實施的;教育法是以調整教育法律關系的，以權利和義務為基本內容的。其次，從外延上說，教育法是調整教育關系的各類教育法律法規的總和。近年來，教育領域的立法逐漸完備且趨向體系化，并被統稱為“教育法”。[6]在美、德等國，研究者一般也將教育法視為教育法律法規的總和。綜上所述，教育法是指具有職權的特定國家機關制定或認可并由國家強制力保障實施的，以調整教育法律關系的，以權利和義務為基本內容的，具有規范性的各類教育法律法規的總和。[7]

（二）法典化：制定法典的動態過程

優士丁尼于公元6世紀組織編纂了三部法律匯編，并最終確定了“法典”這一概念在羅馬法中的重要地位。一般來說，法典是指在理性主義的指導下，法律創制部門通過研究和整理某一領域的法律條文和法學專業學者的權威觀點，運用科學的立法技術，匯編而成的系統完備、邏輯嚴密、內部和諧統一的法律規范體系的總和。[8]從這一概念出發，我們可以看到，法典絕不是單一法律的簡單匯編，而是建立在已有法律規范體系和法學研究的基礎之上，是對法律規范和法學知識的系統提煉和整合，目標是構建體例科學、協調統一的法律體系。法典是成文法的一種高級表現形式，與其他單行法律相比較，具有系統性和全面性的特點。

·教育法學·我國教育法法典化的證成與構想與法典的概念相對應，法典化就是把其他形式的法律編纂為法典的過程，是一種制定法典的趨勢和運動。[9]“法典化”這一概念最早是由邊沁提出的，他將“法典化”區別于傳統的“立法”概念。[10]歐洲18世紀啟蒙運動以來的法典編纂運動通過系統化和具有創造力的法律設計為現代法治國家提供了一個獨特的立法模式，而且這種法典化模式也深刻地影響了世界上其他國家的法律實踐活動。從概念界定的角度來看，《布萊克法律詞典》將“法典化”定義為：為了形成一個有序的法典，對有著一個既定管轄范圍的有關法律或者是一個獨立的法律部門的法律的匯編和體系化的過程。[11]筆者認為，法典化是法律創制主體按照一定的立法原則和價值取向，通過特定體例結構把具有內在邏輯性的具體規范編纂在一部法律中的立法活動。簡單來說，法典化就是形成法典的過程，是重新制定一部系統性法典的過程。

從法典與法典化的概念關聯來看，法典是對某一領域的法律法規進行編纂而形成的法律規范體系，而法典化是指形成法典的過程。[12]如果說法典是一個靜態的描述性概念，那么法典化則是指制定法典的動態過程。法典化的終極目標是把有關法律規范凝練、整合、體系化為一部完備的法典。從我國具體語境來看，法典是當代中國特色社會主義制度集成化、定型化、典范化、體系化的高級結晶形式，是國家治理的基礎性法律。法典化是調動各方力量、整合制度資源、平衡各種利益的高效國家治理形式，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。因此，我們要借助法典和法典化為全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化提供動力資源。[13]

（三）教育法法典化：編纂《教育法典》的立法活動

教育法法典化這一范疇的規范意涵需要被科學厘定，這一過程的實現要以準確厘清教育法典的規范意涵為基本前提。首先，教育法典是法律，因此具有法律規范的基本屬性，例如強制性、普遍性、規范性、可訴性、一致性、程序性等。其次，教育法典具有全面性，這是它區別于單行教育法的主要方面。教育法典不是針對教育領域某一個教育層級、教育主體或教育方面而專門制定的法律，而是針對教育領域的所有法律關系而制定的一部較為系統、全面的法律。[14]再次，教育法典是一部全新的法律。教育法典絕對不是已經出臺的教育法律法規的簡單拼湊，而是將原有教育法律法規體系進行修改、補充、清理后，按照一定的邏輯體系進行重新整合的法律。概言之，教育法典是指享有立法權的國家機關依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，將現行教育領域的法律文件進行整理、修改、補充、清理后整合成的一部全新的、具有邏輯層次的、體系化、系統化的教育法律文件。

教育法法典化的內涵界定應當把握好：教育法法典化的目的是要編纂出一部具有全面性、系統性和權威性的現代化的、精煉化的《教育法典》;教育法法典化的形式是按照一定的價值理念和體例結構編纂《教育法典》的活動;教育法法典化的核心是《教育法典》的抽象化與系統化。綜上所述，教育法法典化是享有立法權的國家機關依照立法程序，以編纂或者制定《教育法典》為直接目的的立法活動或立法過程。

二、教育法法典化的必要性與可行性分析

改革開放四十多年來，教育法律法規體系已經完成了體系化的初級目標。2019年，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》[15]，將“依法治教”作為教育現代化的基本理念;《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》提出“加快完善教育法律制度體系”。因此，在推進“依法治教”方略的現實背景下，教育法法典化既有現實必要性，也有實踐可行性。

（一）教育法法典化的必要性

第一，現行的教育法律法規體系尚不完備。盡管我國已經制定了《教育法》《教師法》《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》《國防教育法》《民辦教育促進法》《學位條例》《民辦教育促進法實施條例》《殘疾人教育條例》《中外合作辦學條例實施辦法》等法律法規[16]，但是一些重要的教育單行法難以列入國家的立法規劃。例如，關于學前教育、家庭教育等方面的教育法律規范付之闕如，從法律層面對受教育者權利的保障還不充分，亟需補充完善。因此，現行的教育法律法規體系不完備，客觀上需要教育法法典化。

第二，現行的教育法律法規體系較為松散，立法重復之處較多。雖然我國已經制定了許多教育法律法規，但總體來看還比較松散。此外，由于教育法還未實現法典化，已有的教育法律法規的立法重復現象較多。例如，有關“教師法律地位”問題在多部教育單行法中都有規定，但是往往是對同一內容的反復闡釋，嚴重浪費了立法資源。[17]我國在過去的立法工作中是以解決迫切的實踐問題為主要導向，以制定教育單行法律法規的邏輯來構建教育法律法規體系的，尚未重視法律法規體系內部協調一致的要求，也沒有從宏觀上思考教育法的法典化。因此，現行的教育法在邏輯嚴密、系統完備、概念統一、與時俱進等目標要求方面，還有所不足，需要實現法典化。

第三，現行的教育法律法規體系不能滿足教育行政執法的實踐要求。從內容上來看，已經實施的教育單行法律法規中多有倡導性、指示性和原則性條款，這些法律條文缺乏法律后果條款，明確的法律責任也付之闕如，對教育行政執法而言缺乏強制性和較強的可操作性。隨著“依法治教”水平和能力的不斷提升，教育行政執法的實踐也迫切需要教育立法在內容上更加明確化和具有可操作性。教育法實現法典化，可以更加注重相關法律條文的規范邏輯、權利義務的清晰界定以及法律責任的統一明確，為教育行政執法提供明確的法律適用標準，指引教育行政執法規范化作業。

第四，教育法的特殊性要求其法典化。教育法的特殊性集中表現為它的交叉性。盡管教育法屬于比較獨立的法律部門，但是教育法與較為單一的法律部門之間存在諸多差異。這主要表現在：教育法兼具行政法性質和司法性質;教育法和民法、刑法等法律部門存在內容上的交叉（例如中小學教師的教育懲戒行為）;教育法中有的主體存在著權利與義務的交叉性（例如適齡兒童接受義務教育）。因此，從教育法的特殊性出發，為了實現教育法與其他法律部門的協調，將教育法的基本原則和行動邏輯一以貫之，讓教育法趨于穩定，為教育法律關系主體提供明確的規范指引，教育法應當法典化。

（二）教育法法典化的可行性

第一，現行的教育法律法規為實現法典化提供了現實基礎。我國教育立法工作仰賴各界的通力合作，取得了一定的發展，已經制定了《教育法》《教師法》《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》《國防教育法》《民辦教育促進法》《學位條例》《民辦教育促進法實施條例》《殘疾人教育條例》《中外合作辦學條例實施辦法》等法律法規，初步形成了教育法律法規體系。從教育法律體系的結構來看，《教育法》和其他教育單行法大體屬于“總——分”的結構關系，為《教育法典》體例的構建提供了參照，為教育法法典化奠定了基礎。

第二，“一攬子”教育立法計劃為教育法法典化提供了契機。雖然當前我國初步形成了教育法律法規體系，但是許多教育單行法還未正式出臺，《教育法》《教師法》等法律仍然有待進一步完善。2012年，教育部首次提出要對包括《教育法》在內的四部法律進行“一攬子立法”。[18]根據《國務院辦公廳關于印發國務院2020年立法工作計劃的通知》，教育部負責起草《教育法》修正草案，擬由國務院提請全國人大常委會審議。當前，國家層面的頂層設計已明確采取“六修五立”的“一攬子”教育修法、立法計劃，這些舉措為教育法法典化提供了一個絕佳機會。

第三，《民法典》為教育法法典化提供了借鑒和參考。法典在我國健全和完善中國特色社會主義法律體系的進程中發揮著舉足輕重的作用。《民法典》已經頒布實施，已有的、比較成熟的立法經驗可以為教育法法典化提供借鑒和參考。譬如，《民法典》在起草過程中形成了大量的立法專家建議和學術成果。教育法在改革開放之后就有相關立法建議，尤其是近20年來涌現了大量的研究成果，為《教育法典》的起草提供了可供借鑒的寶貴材料。此外，《民法典》立法的分步實施路徑也可以為教育法法典化提供參照。

第四，域外教育法法典化的實踐為我國提供了有益經驗。在《教育法典》的表現形式方面，每個國家的立法實踐都存在一定程度上的差異。這其中主要可以分為三種形式：一是以法國為代表的“法典模式”，二是以美國為代表的“匯編模式”，三是以日本和英國為代表的“基本法+單行法模式”。[19]我國在立足于自身國情的前提條件下，在編纂《教育法典》時可以從域外教育法法典化的立法實踐中汲取有益經驗。

三、教育法法典化的重要意義

教育法法典化既反映了我們認識世界和改造世界的基本規律，也是教育法律關系主體的行為規范化、程序化的外在表征。教育法法典化可以強化教育法律法規的體系化、規范化和科學化，促進教育法治事業的繁榮發展。此外，統一教育訴訟案件的法律適用標準和推動教育法與教育法學的協同發展，也是教育法法典化的重要意義。

（一）促進教育法的體系化發展

目前我國已經形成了數量較多的教育法律法規，未來還將會有許多教育立法，這意味著我國正在形成一個體系龐大的教育法律法規體系，使得教育法更加復雜和分散。教育法法典化的主要目標之一是將教育法律法規進行系統整合和深度凝練，使得體系內部協調一致，從而促進教育法的體系化發展。這主要可以表現為以下三個方面。

第一，教育法法典化能夠防止教育領域的重復立法，節約立法資源。[20]在制定教育單行法的時代，立法者常常是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，希望用立法來規范教育管理行為，回應社會關切，因此客觀上難免會存在重復立法的現象，大大耗費了寶貴的立法資源。例如，規范教師權利和義務的規范就散見于《教師法》《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》等等教育法律。通過分析這些法律條文，筆者發現它們的內容幾乎完全一致。如果在教育法法典化的過程中，在編纂《教育法典》時專門設立一章“教師的權利與義務”，歸類和整合上述法律規范，那么重復立法問題就可以得到很好地解決，[21]立法資源可以集中到目前尚處于立法空白的教育法律規范，從而加快教育法法典化的進程。

第二，教育法法典化可以矯正雜亂的教育法律法規體系。法典化的立法模式是編纂一部符合我國實際國情、體例科學、結構嚴謹、規范合理、內容協調一致的法典。教育法法典化不是對現行教育法律法規的“縫縫補補”和“簡單相加”，而是站在國家教育長遠發展的戰略高位，制定一部具有綜合性、系統性、時代性的《教育法典》。現行的教育法律法規沒有法典化，教育法自身也具有分散性和交叉性的特征，因此不同法律條文在對同一問題進行規范時經常會出現矛盾沖突之處。教育法法典化的目的之一就是要歸類和整飭教育法律法規，統一教育立法的價值取向，形塑教育法的體系性結構。[22]

第三，教育法法典化能夠保證教育法體系內部的協調統一。我國已經制定了針對不同教育環節、主體和層級的教育立法，這些立法文件數量眾多且復雜多樣。此外，教育管理實踐也衍生出許多規范性文件。例如，我國已經就中小學教師教育懲戒行為做出了許多規范性文件，這些規范性文件需要借助備案審查制度來保證其與教育法律法規的統一和協調。然而，由于教育法律法規體系龐大、內容復雜，因此備案審查的時間跨度比較大，會耗費立法機關的大量人力、物力和精力，進而影響《中小學教育懲戒規則（試行）》等規范性文件的實施效果。我們如果能夠在《教育法典》中系統整合涉及教師教育懲戒權的法律規范，對中小學教師教育懲戒權作出體系化的定位，那么這一問題就迎刃而解了。因此，從維護教育法律秩序統一的角度來看，教育法法典化對于促進教育法的體系化發展而言具有重要意義。[23]

（二）統一教育訴訟案件的法律適用標準

教育法法典化不但可以讓教育法律關系主體了解自己的權利、義務和責任，還能統一教育訴訟案件的法律適用標準。《教育法典》具有明確性和穩定性的特征，能夠提供確定的規范文本供法官裁判，從而約束法官的行為，統一法律適用標準。

第一，教育法法典化能夠保證類似案件類似審判。《教育法典》的缺失是教育訴訟案件司法裁判混亂無序的重要原因。我國的教育法律案件是否具有可訴性經過了一段歷史發展過程，“陳海云案”“劉國聚案”等案件都因為沒有明確的法律依據而被法院駁回起訴;1998年的“田永案”開啟了高等教育法律案件的可訴化時代。當下，高等教育訴訟已經趨于常態化，但其中還有許多問題需要解決。例如，公立高校招生權是否具有可訴性？高校校規是否具有可訴性？因此，在《教育法典》的總則部分明確規定教育法律糾紛的可訴性，并貫穿教育法的始終，便可以消解高等教育訴訟的合法性問題，為司法裁判提供統一的法律適用標準。

第二，教育法法典化能夠約束法官的行為。至遲自19世紀，法官的裁判就已經受到法典的約束，法官的任務便是尋找法典在判決過程中的意義。約束法官的行為是實現司法公正目標的主要途徑，法典的存在可以規范法官形成和做出判決等一系列司法活動，通過制約司法權來保障公民權利的實現。因此，教育法實現法典化以后，法官在裁判教育訴訟案件時，應當以《教育法典》作為裁判的法律依據。[24]

第三，教育法法典化可以促進知識系統化，幫助法官理解和解釋法律。教育法法典化可以促進教育法教義學的發展，使得教育法案件的判決更加精確和細致。教育法知識的系統化在客觀上會形成特定的解釋方法和解釋規則，幫助法官理解法律，準確區分各類案件，指引法官去尋找法律適用的標準，壓縮法官選擇性釋法的制度空間，繼而增強《教育法典》約束法官裁判行為的能力。[25]

（三）推動教育法與教育法學的協同發展

第一，教育法法典化有利于教育法成為獨立的法律部門。改革開放以來，經濟、社會和教育事業快速發展，教育法的發展也取得了豐碩的成果。有學者通過對教育法調整對象、調整方法以及教育法治實踐、教育法學學科建設等方面進行綜合分析，指出“教育法作為獨立的法律部門的條件已經基本成熟”。[26]教育法作為獨立的法律部門的條件雖日漸成熟，但在《教育法典》缺失的背景下，其獨立性地位仍備受質疑。與環境法、知識產權法等部門法追求法典化類似，教育法法典化的一個目標就是獲取立法者對其獨立的法律部門地位的肯定。[27]教育法法典化可以促進教育法的體系化，進而有利于教育法成為獨立的法律部門。教育法成為獨立的法律部門以后，我們可以更加深入地探討和解決教育法律關系中的各類問題，更好地為經濟、社會和教育事業的發展做出貢獻。

第二，教育法法典化有利于教育法教義學的興起，推動教育法學的發展。拉德布魯赫指出，“人們不只將法典視為那種令人矚目的、深思熟慮的人類創造的成果，而且還附帶地賦予它以神的啟示的完美性，……對于法律本身中沒有回答的法律問題，則按照最能符合法律目的的思路回答。”[28]法典化能夠推動法學學科的發展。但是，我國教育法學與民法、刑法等成熟的部門法學相比，尚欠缺縝密的理論體系，往往試圖以其他部門法的視角來研究教育法律問題。上述現實問題與《教育法典》缺失這一原因是息息相關的。因此，“從教育法學自身的發展來看，當前最為迫切的是建構獨特的概念范疇、學科結構和邏輯體系”。[29]如果教育法實現法典化，對教育法學科的長期發展來說是大有益處的。

第三，教育法法典化可以使教育法趨于系統化和便于研究，激發相關學界的學者研究《教育法典》的興趣，加快教育法學的教義學理論研究范式的形成[30]，推動教育法與教育法學的協同發展。具體來說，教育法法典化與教育法學理論研究是密切聯系、相互影響、相互促進的關系。一方面，教育法法典化的過程有可能推進教育法學在基本概念、體系框架，甚至研究范式等方面的轉變，給教育法學發展拓展出嶄新的空間。這既是時代發展對教育法學研究的挑戰，更是教育法學發展的機遇。另一方面，正如前文所述，教育法學的理論研究逐漸深入，能夠為教育法法典化提供智力支持，加快《教育法典》的編纂進程。

四、教育法法典化的實現路徑

教育法法典化的重要性已無需贅言，然而如何實現這一目標是我們需要共同解決的難題。《民法典》的編纂經驗告訴我們，編纂一部具有綜合性、系統性、統一性的法典不是一件容易的事情，切勿操之過急，需要徐徐圖之。總的來說，教育法法典化的實現路徑，是制定一部結構嚴謹、邏輯嚴密、體例科學、系統完備、與時俱進的《教育法典》。[31]

（一）選擇編纂整合模式

從古到今，世界各國的法典編纂活動主要分為三種模式。第一種是匯編合并模式，比較典型的是《優士丁尼法典》和《學說匯纂》。這種模式的立法技術較為粗糙，立法水平較為低下，立法者只是將各種不同形式的法律匯編在一部法典中，缺乏統一的概念表達、嚴謹的邏輯思考和規整的體例結構。美國就是采取匯編合并模式來編纂《教育法典》的。[32]第二種是編纂整合模式，比較典型的是我國的《民法典》。立法者在編纂現行的單行法、習慣（法）、判例（法）和法律學說的基礎上，將既有的法律規范整合為一部綜合性法典。這種模式的立法技術較為成熟，立法水平較為高超，立法者不是簡單地將各種不同形式的法律匯編在一部法典中，而是使用統一的概念表達，運用嚴謹的編排邏輯和規整的體例結構，使既有的法律規范融合成為一個頗具體系性的有機整體。第三種是集成模式法典。相較于匯編合并模式和編纂整合模式而言，集成模式主要是指立法者通過大規模、整體性和集成化的方式“從無到有”“一步到位”地創建大批量、組合性、成系列的眾多法律，并且將這些法律集成為一部具有體系性、融貫性法典的模式。[33]

從我國教育法法典化的模式選擇來看，匯編合并模式并不適應我國當前教育立法的現狀，因此不宜采用。我國絕不僅僅是想將已有的教育法律法規進行簡單匯編，而是需要制定一部結構嚴謹、邏輯嚴密、體例科學、系統完備、與時俱進的《教育法典》。集成模式法典同樣與我國實際國情不甚相符，這種立法模式難度太大，且需要耗費大量立法資源，不具有經濟性和可行性。編纂整合模式是我國編纂《教育法典》應當選擇的模式。首先，這種模式能夠保障《教育法典》的體例編排高度統一。其次，這種模式能夠從邏輯上統一《教育法典》中的相關概念、核心內容和基本制度，能夠有效避免立法重復和矛盾沖突等現象的出現。再次，這種模式能夠促進我國教育法的體系化發展。最后，這種模式有《民法典》的成功經驗可供參照，具有較強的經濟性和可行性，可以有效減少立法上的爭論，加快《教育法典》的編纂進程。

（二）采用總分框架結構

《教育法典》的框架結構是指法典編排的邏輯結構。筆者認為，我國《教育法典》應當采取總分框架結構。主要理由包括以下兩個方面。

第一，從我國其他部門法來看，總分框架結構得到了普遍采用。因此《教育法典》的編纂采取總分框架結構既符合立法者的邏輯思維，又有大量成功經驗可供借鑒。以《民法典》為例，除總則編外，還包括物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編六個分則部分。[34]總則部分是采取“提取公因式”的立法技術，規定一些共同的、一般的、普遍的內容，既避免了立法重復，又方便用法主體學習和查找。分則部分是規定一些無法被“提取公因式”的內容，并按照一定的邏輯結構排列組合。我國在編纂《教育法典》時，也應當使用“提取公因式”的立法技術，將教育法中共同的、一般的、普遍的內容規定在總則部分，分則部分規定那些不便于在總則中統一納入的法律規范。

第二，從教育法自身特征來看，《教育法典》采用總分框架結構更為合適。結合前文所述，教育法兼具行政法性質和司法性質，與民法、刑法等法律部門存在內容上的交叉，有的主體存在著權利與義務的交叉性。因此，《教育法典》總則部分的重點內容應當是以受教育權為核心，并圍繞教育行政權、學校教育權、家庭教育權和社會教育權等權利（權力）結構分層展開，規定教育領域的一般性法律規范。[35]《教育法典》分則部分內容應當是那些不便于在總則中統一納入的法律規范，主要涉及學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育、終身教育、民辦教育、教師、學位等內容。同時立法機關應當考慮到《教育法典》頒布后有可能出現的新的教育法問題，既可以在《教育法典》的修訂過程中予以納入，也可以采取教育特別法的形式予以規定。總之，《教育法典》通過總分框架結構的系統編排，必定能夠建立起圍繞受教育者權利與義務、教育者權力與責任的制度體系，實現教育法法典化。

（三）圍繞保障受教育權進行內容設計

根據《教育法典》的總分框架結構，《教育法典》的內容應當包括總則和分則。從內容設計方面來看，由于教育法的出發點是保障受教育者的權利，因此《教育法典》的重點內容應當緊緊圍繞保障受教育權這一核心目標來科學設計。

首先，《教育法典》的總則部分應當規定教育法中的共同的、一般的、普遍的內容，為《教育法典》的實施起著“提綱挈領”的作用。筆者認為，總則部分應當包括六大方面的內容。一是教育法典的立法目的，即為了保障受教育者的受教育權，發展教育事業。二是教育法典的適用范圍，即在中華人民共和國境內的各級各類教育，都適用本法典。三是教育法典的基本原則，主要包括立德樹人原則、為社會主義現代化建設服務原則、符合國家和社會公共利益原則、權利與義務相統一原則、受教育機會平等等原則。[36]四是教育法典的核心概念，例如教育、受教育者、受教育權、教師、學校、教育機構、教育管理部門等概念都應當被統一規范，這對《教育法典》的順利實施來說至關重要。五是教育法律關系主體的權利、權力和義務。教育法律關系主體包括受教育者、教師、學校及其他教育機構、教育管理部門、家庭、社會。針對受教育者的法律規范應當詳盡規定其權利和義務;針對學校及其他教育機構則重點規范其權力和職責。六是教育法律責任，針對不同教育法律關系主體違反《教育法典》所應承擔的責任形式都應當進行明確、具體的規定，實現權責統一、責任法定。

其次，《教育法典》的總則部分應當按照教育類型的特定邏輯，以《教育法》中規定的“教育基本制度”為基本參照來進行抽象概括的制度設計。教育基本制度主要包括學前教育制度、初等教育制度、中等教育制度、高等教育制度、職業教育制度、繼續教育制度、國家教育考試制度、學業證書制度、學位制度、教育督導制度、教育評估制度。[37]筆者建議，《教育法典》分則內容可以參考如下順序進行排列，并進行系統整合，主要可以分為七編。一是學前教育編，該部分可以參照目前我國正在規劃的《學前教育法》（草案）作為參考。二是義務教育編，該部分可以參照現行的《義務教育法》，充分規范小學、初中（如果義務教育延長至12年，則包括高中）的教育和教學行為。三是高等教育編，該部分可以參考現行的《高等教育法》，并將學位制度進行一并規定，明確高校教育行政行為的可訴性，著力保障高校學生的受教育權。四是職業教育編，該部分可以將現行的《職業教育法》作為主要參照，發展并保障公民接受職業學校教育或者各種形式的職業培訓。六是終身教育編，該部分應當規定多種形式的繼續教育，主要包括成人教育、繼續教育、老年教育等，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動實現全民終身學習這一目標。[38]七是其他教育編，該部分可以規定不適合被規定在上述分編的教育類型，例如特殊教育、家庭教育、社會教育、網絡教育等等，并且可以設置開放性兜底條款，為新的教育類型以修正案形式進入《教育法典》提供正當性和可行性。

（四）采取分步實施的立法策略

教育法法典化是一項具有綜合性、復雜性和全局性的宏偉工程，因此立法機關應當考慮采取什么樣的立法策略來實現教育法法典化？筆者認為，教育法法典化應當借鑒《民法典》的成功經驗，采取分步實施的立法策略。

第一步，為教育法法典化做好準備工作。首先，我國應當組織起草目前尚處于立法空白的教育法律規范，例如關于學前教育和終身教育的教育法律規范。待到這些教育法律規范出臺以后，立法機關應當充分聽取、收集和整理社會各界的意見和建議，分析研判這些教育法律規范實施過程中出現的問題，再將這些教育法律規范進行進一步的修訂、補充和完善。其次，我國應當對已有的教育單行法（例如《教育法》《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等）進行修訂，為《教育法典》的編纂工作做好充足的準備。

第二步，制定《教育法典》的總則編。我國應當組織相關專家學者重點研究《教育法典》中抽象概括的制度設計，起草《教育法典》總則編（專家建議稿），送交全國人民代表大會相關工作委員會進行審議，在等待總則編出臺的同時，加快對《教育法典》各分則編的理論研究和立法規劃。

第三步，制定《教育法典》的分則編，并與總則編整合為《教育法典》。我國應當分頭組織專家學者制定義務教育編、高等教育編、職業教育編和其他教育編，推動其盡快進入立法程序，之后將第一步形成的主要成果——學前教育編和終身教育編，以及第二步形成的主要成果——總則編，由全國人民代表大會常務委員會按照科學的立法邏輯予以系統整合，最終形成《中華人民共和國教育法典》（草案），提請全國人民代表大會進行審議、表決和通過。

特別需要注意的是，上述三個步驟必須依次有序地遞進實施，否則《教育法典》的邏輯性、體系性和科學性將很難被充分保障，進而影響其順利出臺和有效實施。[39]

總之，教育法法典化是完善教育法律法規體系的基本途徑，是推動實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，在“依法治教”的背景下具有重大的現實價值和時代意義。同時，教育法法典化具有現實必要性和實踐可行性。教育法法典化的實現路徑，是制定一部結構嚴謹、邏輯嚴密、體例科學、系統完備、與時俱進的《教育法典》。但值得注意的是，立法機關在編纂《教育法典》的過程中不能操之過急，需要遵循“先總則、后分則”的立法策略。教育法法典化作為一項具有綜合性、復雜性和全局性的宏偉工程，還有諸多理論問題值得教育學界和法學界進一步探討，例如教育法法典化的方法論問題、編纂《教育法典》過程中需要協調和處理的關系問題等等。

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（責任編輯賴佳）

收稿日期：2021-07-11

作者簡介：王琦，南京師范大學法學院博士研究生，中國法治現代化研究院研究人員。（南京/210023）

*本文系國家社會科學基金一般項目“中國傳統‘不應為’律及法治本土資源繼承研究”（19BFX035）的成果之一。

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