基于模糊Borda數法的地票制度風險研究

孫祥龍 何鑫

摘要 運用頭腦風暴法和特爾斐法識別地票制度存在的風險并構建地票制度風險指標體系，共識別出7個一級評價指標，19個二級評價指標。采用模糊Borda數法對地票制度風險指標進行定量評價，發現農民權益保障的風險、耕地保護風險、政府管理風險、統籌城鄉發展風險等是地票制度的關鍵風險因素。地票制度進一步發展應切實維護好農民權益、做好與土地規劃的銜接、創新耕地數量質量的折算辦法、統籌城鄉同步發展。采用模糊Borda數法評價地票制度的風險，既考慮了各風險指標間定性的序關系又能反映出指標間的定量差別，研究方法可行，結果切合實際。

關鍵詞 地票制度;模糊Borda數法;風險研究;耕地占補平衡

中圖分類號 F 301.0文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2022）04-0249-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.064

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Risk of Land Tickets System Based on Fuzzy Borda Method

SUN Xiang-long， HE Xin

（China Blue Design （Group） Co.， Ltd.， Nanning， Guangxi 530011）

Abstract This paper adopt Brainstorming and Delphi method to identify risks exist in the land tickets system， and furtherly build the land tickets risk index system which contains 7 first grade assessment indicator and 19 secondary indexes. Fuzzy Borda method is used to quantitatively evaluate the land ticket system risk index and we find that farmers’ rights and interests can’t be protected， the risk of the protection of cultivated land，the impact risk on the government’s management and the risk of urban and rural unbalance development are the key risk factors of land ticket system. Therefore， the further development of land ticket system must focus on the following aspects： earnestly safeguard the rights and interests of farmers， correctly handle the relationship with land use planning， innovate cultivated land conversion method from both quantity and quality and balancing urban and rural development. The results of this study indicate that using the fuzzy Borda method to evaluate the land ticket system risk not only consider the qualitative relation between each risk index， but also can reflect the quantitative difference between indicators， the research method is feasible and the results is practical.

Key words Land tickets system;Fuzzy Borda method;Risk study;Balance of cultivated land requisition-compensation

作者簡介 孫祥龍（1986—），男，安徽宿州人，工程師，碩士，從事區域發展與城市規劃研究。

收稿日期 2021-05-28

近年來，我國城鎮化加速推進，給城鄉用地結構帶來了深遠的影響：一方面城鎮化吸引大量鄉村人口流入城市，導致城市規模不斷擴大，城市發展面臨建設用地指標短缺、空間擴展受限[1]等問題的困擾;另一方面，農村人口加速向城市轉移，鄉村發展空心化趨勢明顯，農村住宅大量閑置甚至荒廢，由此形成城市用地日益緊張而農村建設用地大量荒廢的矛盾局面。為優化城鄉用地結構，實現城市規模合理擴展和農村建設用地有序退出的雙贏，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶市率先做出了嘗試，地票制度應運而生。與此同時，地票制度作為試點城鄉建設用地流轉而產生的新鮮事物，其存在的風險隨即受到諸多學者的熱議。余歡[2]、黃美均等[3]、楊慶媛等[4]在肯定地票制度優勢和創新的前提下，指出其存在收益分配不合理、建設用地指標“雙軌”運行、地方政府超額儲備土地、引發城鄉發展的“馬太效應”、耕地保護不力、土地發展權和土地保障能力難以平衡、地票落地困難、二級市場開放難度大等問題。

學者們對地票制度面臨的風險提出了諸多有益的見解，主要是從法理層面探討地票制度的性質及法律風險、制度上存在的設計缺陷、經濟層面上討論地票制度存在的收益分配不均等。但是對地票風險的研究多是從某個角度主觀的感性認識，缺乏全面的、系統的、定量的評價。筆者借助群體決策模型——模糊Borda數法，構建地票風險評價體系，對各風險指標進行定量評價，判斷對地票制度影響較大的風險因素并提出改善的對策和方法，從而為地票制度的發展提供“冷”的思考。

1 研究方法

Borda法是由C. de Borda在1784年提出的，最初是為了解決投票選舉問題，經逐步推廣，Borda法現已常用于風險評估、信用評價、競選投票等決策分析領域。其基本思想是，通過比較m位評價者所給出的對n個被評價對象的優序關系，最終確定n個被評價對象的Borda分，按Borda分從高到低排序[5]。Borda法得出的是一種定性的序關系，但是沒有考慮序關系之間的定量差別，因此結果有可能與評價者意愿相違[6]。為了改善Borda法，在其基礎上以評價者定量評價的線性變換結果μj（i）作為權重，對名次值進行加權處理，即為模糊Borda法。

假設有m個評價者對n個風險因素進行評分，參與評價者記作 P1，P2，…，Pm，則評價者Pi的評價向量為 Aj（i）=[e1（i），e2（i），…，en（i）]，即Aj（i）=（ej（i））n×1，其中ej（i）表示第i位評價者對第j個風險因素的評分（1≤i≤m，1≤j≤n）。下面給出模糊 Borda 數分析法的簡要計算步驟。

（1）確定隸屬度。求出第i位評價者對第j個風險因素的評分屬于“優”的隸屬度μj（i），計算公式為：

μj（i）= ej（i）/max﹛ej（i）﹜（0 ≤μj（i）≤1）（1）

（2）求出第j個風險因素在處于第h（1≤h≤n）位的模糊頻數，并制作模糊頻數統計表。模糊頻數按下式計算：

fjh=mi=1δih（j）μj（i）（2）

其中：

δih（j）=1，若j在第i個評價者優序關系中排在第h位;0，否則

Rj=hfjh（3）

式（2）、（3）中，fjh 指各指標的模糊頻數;Rj表示指標j的模糊頻數之和;δih（j）表示各指標優先關系的程度。

（3）計算模糊Borda數FB（j） 。定義Qh=12（n-h）（n-h+1）表示指標j在優序關系中排在第h位時的得分，則

FB（j）=hfjhRjQh=hWhpQh（4）

由FB（j）的大小，可以確定n個被評價對象的優序關系。

（4）對各指標的模糊Borda數FB（j）進行歸一化處理，得到各評價指標的權值W（j）。

W（j）=FB（j）/nj=1FB（j）（5）

2 實證分析

2.1 地票的性質

2.1.1 地票是一種指標象征。

地票是指包括農村宅基地及其附屬設施用地，鄉鎮企業用地，農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。地票不是“土地”的“票據化”，也不是“土地權益”的“票據化”，更不是農村“土地承包經營權”的“票據化”，而是“指標”的“票據化”。

2.1.2 地票交易的實質是指標交易。

地票交易是建設用地指標的交易和流轉，是城市土地需求主體和農村建設用地供給主體就建設用地指標進行交易的一種證券化的資產交易[7]。

2.1.3 地票交易涉及多方利益主體。

經過十多年的運行實踐，重慶地票交易制度形成了以“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”為核心內容，涉及復墾、配置、使用3個主要環節，10余個具體業務程序，惠及上萬農戶的市場機制[8]。從地票產生到成功落地，其中不僅涉及農民和地票購買者之間的關系，而且涉及農村和城市、大城市和小城市、耕地保護與建設用地擴張等多元主體間的關系。主體多、過程復雜，地票制度是一個復雜的系統。

2.2 構建風險指標體系

2.2.1 風險識別。

選用文獻資料法、頭腦風暴法和特爾斐法這3種具有互補性的方法對地票存在的風險進行辨識。整合3種方法的辨識結果，結合相關文獻和實地調研，得到地票制度主要存在7個一級風險、19個二級風險，具體見表1。

2.2.2 風險解析。

根據頭腦風暴法和特爾斐法，發現7項一級地票風險指標和19項二級風險指標。

（1）耕地保護風險。主要體現在以下3個方面：一是耕地質量下降的風險。地票是由農村閑置建設用地復墾為耕地轉換而來，但是國土部門既是復墾立項的批復者，往往也是復墾的組織實施者和驗收者。國土部門既是“運動員”又是“裁判員”，很難保證新增耕地的質量完全達標。二是耕地占補平衡的風險。耕地占補平衡要求劃入相同數量和質量的耕地進行補充，但是地票落地占用的是常年耕作的熟地，地力好，集中連片分布，規模效益好，而復墾出來的耕地則是由原建設用地新開發而來的，土壤肥力難以保證，分布零散，難以形成規模經濟。因此，地票制度往往只是單純在數量層面上實現了平衡，而耕地的質量、規模效益很難保證不下降。三是耕地撂荒的風險。相比常年耕種的熟地，新增耕地的肥力、養分更難以培育，耕種成本相對較高。在目前農村土地大量拋荒的情況下很難保證新增的耕地能持續耕種下去，即使是規定新復墾的耕地必須連年耕種，也難以保證不會出現因耕種新增耕地而導致其他耕地拋荒的現象。

（2）政府管理的風險。地票不屬于國家新增建設用地范疇的指標，不受土地利用年度計劃的控制，而且地票制度與現行的許多土地政策相沖突，因此給政府的土地利用和規劃帶來風險。地票可以在省內不同區縣流通，容易打破區縣耕地和建設用地總量的平衡。而且地票制度的推行有可能導致建設用地超前供給和供應過快，打亂城市供地的時序、數量和空間分布。

（3）統籌城鄉發展風險。地票制度具有明顯的“城市偏向”特征[9]，雖然有利于引導部分城市資金向農村流轉，但是這種流轉是以犧牲農村土地發展權為代價的，容易出現因眼前利益而導致農村將來發展無地可用的狀況。此外，由于大城市邊緣土地的溢價遠高于小城市，因此地票持有者大部分選擇在大城市邊緣落實用地指標，很容易導致大城市和小城市、主城和偏遠區縣發展的進一步失衡，大城市和主城區的進一步擴張，將進一步擴大城鄉發展的“馬太效應”[10]。

（4）對房地產市場的影響。一是引起建設用地成本增加，推高房價。地票交易價格由2008年的約120萬元/hm2不斷攀升至2016年2月的285萬元/hm2，遠高于109.95萬元/hm2的新增建設用地使用費和耕地開墾費，用地費用的攀升有可能導致房價進一步拉高。二是土地供應量增加也會影響房地產市場。地票交易導致用于房地產開發的新增建設用地越來越多，在將來有可能導致房地產市場由于住房供過于求而房價下跌。

（5）生態環境質量下降風險。地票大部分落地于大城市周邊，導致大城市規模不斷擴大，城市“熱島效應”有可能進一步加劇。此外，地票制度雖然規定了耕地復墾的相關要求，但是在運行過程中，存在政策支持性復墾現象，為片面追求用地指標和復墾補貼，將不宜耕種的土地復墾為耕地，從而對環境造成破壞。

（6）農民權益保障的風險。地票制度從政策上規定農戶閑置的宅基地可以經過自愿復墾的方式轉化為可交易的地票，交易后農民和集體以85∶15的比例參與收益分配[11]。但是作為多方參與的復雜交易制度，農民作為個體在其中仍存在權益風險。一是農民缺乏復墾主體地位。雖然《重慶市地票管理辦法》規定農民可以是復墾的主體，但是復墾成本高達60萬～75萬元/hm2，且技術要求很高，因此從資金投入和技術層面看，農民都無法成為復墾的主體。二是農民缺乏交易主體地位。農民沒有直接參與地票交易，而是將其委托給政府管理下的農村土地交易所。政府在交易中主要為了實現地票落地以獲取更多的土地出讓金而并非完全代表農民利益，因此農民在地票交易中缺乏話語權，自身權益難以保障。三是地票“落地”區農民權益難以保障。隨著地票制度的推進，市郊越來越多的農民因地票落地這種“非公共利益”而失去土地，作為地票制度不可或缺的參與主體，“落地”區農民理應參與到地票增值收益的分配之中。然而這部分失地農民并未被納入地票收益分配主體之列，仍按照現行征地補償標準進行補償。

（7）自身的風險。地票制度作為一種新生事物自身也存在著一些問題，影響其未來進一步發展。首先，由于地票申請條件較高、審批手續復雜、收益不高致使農民積極性不高導致地票供給不足;其次，申請宅基地復墾必須征得所在農村集體經濟組織同意并提交書面證明材料，而審批這種“證明材料”實際上是某些村干部的個人權力，這就使申請復墾農民因尋租而收益減少;最后，地票產生的建設用地有償使用指標與國家下達的無償計劃指標“雙軌”運行，使部分企業存在向政府尋租的可能，造成不公平競爭。

2.3 運用Borda數法確定風險指標權重

2.3.1 一級風險指標權重計算。

（1）采用10分制，由10位專家對一級風險指標的危害程度進行打分，并根據公式（1）計算指標的隸屬度（表2）。

（2）根據公式（2）、（3）求一級指標的模糊頻數fjh和模糊頻數之和Rj，如表3。

（3）根據公式（4）求一級指標的模糊Borda數FB（j）。結果如下：FB（B1）=15.27，FB（B2）=14.39，FB（B3）=8.11，FB（B4）=4.89，FB（B5）=1.95，FB（B6）=19.45，FB（B7）=2.64。由此可以得出，地票一級風險指標的優序關系為B6，B1，B2，B3，B4，B7，B5。

（4）對一級風險指標的模糊Borda數FB（j）按照公式（5）進行歸一化處理，得到各指標的權重W（j）。結果為：W（B1）=0.229，W（B2）=0.216，W（B3）=0.122，W（B4）=0.073，W（B5）=0.029，W（B6）=0.292，W（B7）=0.040。

2.3.2 地票風險評價指標權重統計。參照一級指標權重的計算方法和步驟，確定二級風險指標的權重，并使用一級指標和二級指標權重相乘的方法確定二級指標在整個地票風險系統中的權重。地票風險評價指標權重如表4所示。

2.4 風險分析結果

從表4統計結果可知，地票制度一級風險指標中B6（農民權益保障的風險）、B1（耕地保護風險）、B2（政府管理風險）、B3（統籌城鄉發展風險）風險權重較大，占總風險權重的85.9%，是影響地票制度存在并發展下去的關鍵風險因素。二級風險指標中C15（農民缺乏交易主體地位）、C1（耕地質量下降的風險）、C14（農民缺乏復墾主體地位）、C2（耕地占補平衡的風險）、C6（對土地管理的影響）、C4（土地利用規劃頻繁調整的影響）、C8（城鄉發展的“馬太效應”）、C16（地票“落地”區農民權益難以保障）等8個指標風險值較大，占總風險的71.3%。因此，從風險防控的角度出發，未來地票制度應重點落實對農民權益的保護，切實加強耕地質量的監督，加強政府對復墾土地的統籌管理以及加大對農村和農民的補償力度。

2.5 地票風險的應對策略

2.5.1 合理分配土地增值收益，適度提高補償標準。

開展對地票復墾區和落地區土地資源價值的相關研究，合理優化復墾土地的增值收益，適度提高最低成交價和補償標準，切實保障落后地區的發展權。在現有補償的基礎上，探索多種形式的補償，適度增加養老、醫療、就業、教育等方面的社會保障，保障放棄宅基地農民的生活有所保障。

2.5.2 確立農民在地票交易和復墾中的主體地位。

地票運行過程中應遵循“自愿復墾”的原則，賦予農民更多話語權和主動權，維護農民在地票復墾和交易中的主體地位。一方面，確立農民在農地復墾中的主體地位。通過制度保障和利益激勵，將農地的復墾權法定化，增強農民參與復墾的意愿。另一方面，維護農民在地票交易中的主體地位。賦予農戶直接參與地票交易的權利，通過農戶自主交易，減小地票交易過程中對農民權益的侵害。

2.5.3 加強對復墾耕地質量的監督。

從數量、質量兩個層面保護耕地，進一步研究耕地占補平衡的折算方法，在農用地分等定級成果的基礎上，建立不同質量等級耕地間的折算體系，確保耕地數量不減少的前提下，實現耕地質量不下降。加強復墾前監管，嚴格把關復墾申請，從海拔、坡度、肥力等多方面考察復墾地塊，對復墾后耕種條件仍然較差或無人耕種的地塊不予批準。優化復墾方案的設計，加強農田水利、道路工程、土壤改良等方面的設計，提升土壤肥力。加快制定復墾后耕地的評價標準，增強耕地驗收的可操作性，進而確保復墾耕地質量評價的客觀性。

2.5.4 加強政府宏觀調控能力。

統籌國家下達的建設用地指標、土地增減掛鉤指標和地票指標，建立多元的土地供應調控體系，并將三者一起納入年度用地計劃，統籌謀劃和管理。明確地票使用的重點領域，房地產、服務業等經營性用地以及一般性工業用地優先考慮由地票指標解決。此外，應嚴格控制地票的規模、投放的節奏，確保地票指標與國家下達的建設用地指標并行不悖。

2.5.5 切實維護農村的發展權。

針對地票可能導致城鄉差距進一步拉大，造成未來農村發展空間受限的現實問題，應進一步完善相關配套政策，切實維護農村發展權。一方面，加快完善村級規劃，合理確定村莊未來發展方向和用地需求，并為村莊發展預留充足的發展空間;另一方面，應遵循“優先滿足集體建設用地需求”的原則，復墾后形成的指標應優先滿足農村基礎設施和公共服務設施建設，余下的指標才進入市場交易。

3 結論

該研究在總結當前地票研究內容和方法的基礎上，運用頭腦風暴法和特爾斐法識別地票制度存在的風險并構建評價指標體系，采用模糊Borda數法確定各指標的風險值。結果表明：

（1）地票制度共存在7大風險，按照風險權重從大到小分別是：農民權益保障的風險（0.292）、耕地保護風險（0.229）、政府管理風險（0.216）、統籌城鄉發展風險（0.122）、對房地產市場的影響（0.073）、生態環境質量下降風險（0.028）、自身的風險（0.040）。

（2）地票制度中農民權益保障的風險、耕地保護風險、政府管理風險、統籌城鄉發展風險等風險權重較大，是影響地票制度的關鍵風險因素，因此應切實維護農民在地票制度中的主體地位，從數量和質量上保護耕地，政府應做好規劃并加大對土地宏觀調控的力度，著眼于城市和鄉村長遠利益，統籌城鄉同步發展。

（3）采用模糊Borda數法評價地票制度的風險，既考慮了各風險指標間定性的序關系又能反映出風險指標之間的定量差別，能夠很好地體現評價者的意愿。

（4）采用模糊Borda數法得到了地票制度各風險指標的權重，但是并沒有進一步研究整個地票制度所處的風險階段，結合其他風險評價方法從整體上綜合評價地票制度所處的風險階段值得研究。

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3874500338231