“監管沙盒”模式在我國金融科技創新監管試點中的應用研究

周 雷 朱 奕 胡若蘭

(1.蘇州市職業大學 商學院， 江蘇 蘇州 215104；2.中國技術經濟學會金融科技專委會，北京 100000；3.東南大學 經濟管理學院，江蘇 南京 211189)

0 引言

金融科技是技術驅動的金融創新[1]。隨著人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等新一代信息技術的發展，金融與科技深度融合，金融科技創新成為賦能金融轉型升級，增強金融普惠性，提升金融服務能力的重要動因。但是，金融科技的跨市場、跨業務、跨時空特征也使信用風險、流動性風險、網絡風險和信息安全風險更加突出，給傳統的監管模式帶來了重大調整。為兼顧金融創新與風險防控的需要，英國金融行為監管局(FCA)率先提出了“監管沙盒”模式?！氨O管沙盒”(Regulatory Sandbox)是指金融監管機構在現行的監管框架下，通過主動放寬準入限制，允許金融機構和金融科技企業在特定的約束邊界內，運用真實或仿真的市場環境對金融新產品、新技術、新模式、新業態進行測試，待測試通過后授予牌照以支持全面推廣，并將其納入正式監管框架之內。建立“監管沙盒”機制的目的，是在有效保護金融消費者權益和抑制風險外溢的前提下鼓勵與促進金融科技創新[2]。沈艷和龔強[3](2021)對我國設立金融科技“監管沙盒”的必要性、可行性及其機制設計進行了探討，認為金融科技新業態更具有顛覆性創新特征，采用傳統金融監管框架可能會抑制創新，而金融科技“監管沙盒”是幫助平衡金融科技創新與風險的有效手段。鄭劍輝[4](2021)指出我國地方金融科技“監管沙盒”盒主要分為政府主導與行業主導兩種類型，存在金融監管部門參與程度低、監管人員專業性不足、試點入盒企業動機不純、試點項目成果創新不足等問題，提出應加強地方金融監管部門參與、強化地方監管人才隊伍建設、明確項目準入與運行管理機制、分階段引入測試對象等建議。

可見，“監管沙盒”與我國金融科技創新具有適配性，已有研究重點從理論層面探討了“監管沙盒”的模式界定、機制設計以及部分地方設立金融科技“監管沙盒”的探索性嘗試。隨著中央金融監管部門中國人民銀行于2019年底統一啟動金融科技創新監管試點，中國版“監管沙盒”正式開始實施。本文在已有研究基礎上，結合我國金融科技創新監管的新進展，深入探討“監管沙盒”模式在金融科技創新監管中的應用，并針對“十四五”期間完善現代金融監管體系，穩妥發展金融科技，強化監管科技運用的新要求[5]，提出了優化中國版“監管沙盒”的具體建議，以期在防控金融風險的前提下，更好地發揮金融科技創新對雙循環新發展格局的賦能作用。

1 “監管沙盒”模式的提出與發展

金融科技創新在提高金融資源的可獲得性、便利性和覆蓋面，增強金融服務實體經濟能力的同時，也使金融風險變得更加復雜和隱蔽，給傳統的金融監管模式帶來了挑戰。為探索適應金融科技特征的新監管模式，防范風險外溢，英國率先提出了“監管沙盒”模式試點政策。“監管沙盒”模式的應用，兼顧了鼓勵創新與防范風險，推動了金融科技良性發展。

1.1 英國率先提出“監管沙盒”模式

英國金融行為監管局于2015年11月首次面向金融科技創新領域，提出了“監管沙盒”試點政策。沙盒也稱為“沙箱”，原指一個裝滿沙子而可供人不受干預的書寫或構建模型的盒子，因此不論結果如何都可以輕易被消除而不會留下任何痕跡，后來成為計算機安全領域中的安全機制，能夠為試驗程序提供相對隔離的安全運行環境?！氨O管沙盒”是沙盒模式在金融領域的應用，允許金融科技企業在真實但受控的環境中實踐其創新產品、服務流程和商業模式，而監管機構則可以根據創新模式在“沙盒”中的表現，加深對相關技術的理解，調整和完善監管規則，并通過對測試過程的監控和測試結果的評估來判斷是否正式授權企業在沙盒范圍之外推廣其創新成果[6]。

將“沙盒”引入金融監管，能為金融科技創新提供安全的測試環境，測試階段的項目或產品僅在盒內運行有效，并適用于盒內的授權、規定和建議，故而風險也止于盒內，不會溢出盒外。英國“監管沙盒”入圍企業需要遵守監管者的強制性規定，特別是需要嚴格地履行消費者保護的義務。進行測試的企業需要補償客戶的任何損失，并必須證明他們有資源這樣做。入圍的企業可以享受“沙盒工具”，包括有限授權、個別指導、豁免或修改規則、不采取強制行動函、非正式指導等，以便在監管框架內進行測試。

英國“監管沙盒”試點政策獲得了積極響應，在2020年10月14日截止的第六批申請有22家企業獲批。申請者中，超過一半是尋求如何解決金融排斥、如何為弱勢消費者提供金融服務問題。FCA預測，由于新冠疫情的影響，消費者對數字金融產品的需求將會急劇增加。

1.2 “監管沙盒”模式發展推動金融創新

在英國之后，多個國家(地區)相繼試行了“監管沙盒”項目，名稱不一，本質相同，都是為金融創新而設。新加坡金融監管局于2016年11月發布《金融科技監管沙盒指引》，2017年初進行監管測試，隨后澳大利亞、日本、加拿大和美國相繼探索開展金融科技創新監管。我國香港、臺灣地區也相繼試行“監管沙盒”。

在推行“監管沙盒”模式的過程中，金融監管部門應當制定并明示完整的流程，并保持相對穩定，如圖1所示。從實施主體來看，大多數國家或地區“監管沙盒”的實施由對金融業進行統一監管的政府監管機構負責并進行頂層設計，提供立法或政策保障。從監管目標來看，大部分國家或地區“監管沙盒”測試注重競爭中性原則，對持牌機構和非持牌機構同時開放。從評估標準來看，大多數國家或地區“監管沙盒”都制定了明確的準入標準，主要準入條件可以被歸納為三方面，即希望進入監管的產品和服務需要有原創性、福利性和突破性。從測試方式來看，監管部門會綜合考量機構視角和項目視角，根據本國或本地區范圍內金融科技市場規模、風險和消費者保護等因素決定測試方式。從沙盒的退出安排來看，金融監管部門需要做好沙盒退出前的把關，經評估成功的案例給予牌照和行業許可，可以進行市場推廣；而失敗的案例要及時退出和調整，防止風險外溢。

圖1 “監管沙盒”模式流程

“監管沙盒”模式通過監管創新推動金融創新的積極作用主要體現在以下三個方面。

一是通過一定程度的監管豁免，提供了包容性監管環境，能達到鼓勵真正的金融創新的目的。“監管沙盒”模式的目標在于以較低的成本縮短金融產品或服務的上市時間，提高金融服務的可得性，激勵更多的金融創新產品走向市場。因此，監管機構對處于測試環境下的金融創新實施部分監管豁免政策。監管機構將選擇能夠獲得監管暫停資格的企業，并對其嚴密監督。監管機構不會對新公司或創新施加額外的負擔，同時也減輕了潛在的社會危害[7]。

二是構建了監管機構與被監管者的良性溝通機制。監管機構通過主動與被監管者接觸和溝通，能夠更全面地理解金融創新，主動實施監管措施，降低金融創新風險，防范監管套利。積極主動的監管做法可使監管機構掌握日益擴大的金融科技創新的邊界，提高監管有效性。

三是有利于監管制度創新，實現鼓勵創新與防范風險的平衡。“監管沙盒”模式的最大優勢在于，通過創新監管制度設計，提供了“迷你”的真實市場，可以保護消費者，防止出現系統性風險，同時授予進入“沙盒”內的企業在一定條件、一定范圍、一段時期之內實施金融創新的權利，測試金融創新的效果。此外，“監管沙盒”模式還有利于監管機構制定金融監管的新方法、新策略和新制度，在推動金融創新的同時，防范系統性風險。

2 中國版“監管沙盒”：金融科技創新監管試點

“監管沙盒”模式作為一項包容審慎的監管制度創新，在金融科技監管領域具有廣泛的適用性。該模式在我國金融科技創新監管試點中的應用，已經取得了積極成效，構建了獨具特色的中國版“監管沙盒”，推動了一大批金融科技“惠民利企”項目落地，增強了金融服務實體經濟能力?？偨Y我國金融科技創新監管試點經驗，有助于完善和推廣中國版“監管沙盒”，進一步提升監管有效性，在防控金融風險的前提下，促進金融科技創新可持續發展。

2.1 我國金融科技創新監管試點進展

近年來，我國金融科技快速崛起，部分基礎領域處于國際領先地位，成為全球金融市場的亮點。發展金融科技也被視為是我國建設金融強國的重要舉措。在這樣的背景下，中國人民銀行出臺的《金融科技(FinTech)發展規劃(2019-2021 年)》，提出要建立金融科技監管基本規則體系、金融協調性監管框架，提升穿透式監管能力，加強金融科技創新產品規范管理，這為中國版“監管沙盒”指明了方向[8]。為落實《金融科技(FinTech)發展規劃(2019-2021年)》，探索構建符合我國國情、與國際接軌的中國版“監管沙盒”，自2019年12月以來，中國人民銀行支持北京、上海、杭州、蘇州、成都、雄安新區、重慶、深圳、廣州9個地區開展金融科技創新監管試點。在試點過程中，中國人民銀行借鑒英國等國“監管沙盒”模式的經驗，同時充分考慮我國金融科技創新實踐，積極構建金融科技監管基本規則體系，設計富有彈性的創新試錯容錯機制，劃定剛性底線、設置柔性邊界、預留充足發展空間，努力打造包容審慎的金融科技創新監管工具，引導持牌金融機構或者金融科技企業與持牌金融機構合作，在依法合規、保護消費者權益的前提下，運用現代信息技術賦能金融更好地服務實體經濟高質量發展。截至2021年3月底，上述試點地區已有83個惠民利企的金融科技創新應用項目落地，主要分為金融服務和科技產品兩類，其中金融服務類約占比60%，科技產品類約占比40%。

2.2 我國金融科技創新監管試點的特征

與英國等國家的“監管沙盒”不同的是，我國的金融科技創新監管試點存在一些新特征。

2.2.1 每個試點項目必須由持牌金融機構參與

英國為了鼓勵金融創新，其沙盒機制主要面向尚未取得牌照的金融科技公司，這些公司在順利出箱后就可以申請相關業務牌照。而我國的“監管沙盒”設計初衷是為了規范引導金融科技創新，要求每個試點項目必須有持牌金融機構參與，而且相關產品在出盒后納入正常的金融監管。除了持牌金融機構外，我國也開放了具有實質創新性和金融領域應用價值的金融科技企業作為申報主體。金融科技公司在滿足門檻要求的前提下可直接申請測試，涉及的金融應用場景則須由持牌金融機構提供。金融科技公司既可以聯合金融機構共同申報，也可以單獨申報后結合應用場景選擇合作的金融機構，并優化項目評估標準和風險防控機制，針對金融服務中的痛點開展技術賦能攻關，在可控的“沙盒”環境中先行先試，激發金融創新潛能，服務實體經濟高質量發展和“雙循環”新發展格局。

2.2.2 金融科技創新監管工具更加豐富和多元

英國“監管沙盒”模式為“行業監管+ 機構自治”，而我國在此基礎上，完善審慎監管與行為監管相結合的配套監管體系，引入了社會監督和行業自律機制，探索運用信息公開、產品公示、社會監督等柔性管理方式，對金融科技創新應用實施全生命周期監管。中國人民銀行于2020 年10 月發布《中國金融科技創新監管工具》白皮書，打造出一套符合我國國情、與國際接軌的創新監管工具，使中國版“監管沙盒”的監管工具更加豐富和多元。

2.2.3 試點項目普遍風控機制較完善，風險相對較低

我國“入盒”測試的金融科技創新監管試點項目，均針對可能的風險點，制定了嚴密的風險防控措施、應急預案和退出機制，通過了嚴格的合法合規性評估和技術安全性評估，同時暢通消費者投訴渠道，保障金融消費者合法權益。從已經落地的試點項目看，所有項目均運行平穩且符合監管預期，風控機制完善，未出現重大風險事件。而且，我國金融科技創新監管試點采取了穩妥審慎的政策導向，所有項目均嚴格把關，都是針對科技賦能金融服務，沒有涉及“涉眾型”風險，總體風險較低，完全可控。

2.3 我國金融科技創新監管試點經驗成效

在中國人民銀行的支持下，被稱為中國版“監管沙盒”的金融科技創新監管試點已在多地開展試點，并取得了階段性成效，為金融科技創新監管積累了寶貴經驗?！笆奈濉逼陂g隨著“監管沙盒”的持續推進，試點經驗的逐步積累，金融科技創新應用將會繼續深入，在推進金融供給側結構性改革，賦能“雙循環”新發展格局方面發揮更大的作用。

2.3.1 試點工作扎實推進，創新項目全面發力、多點開花

自2019年底以來，金融科技創新“監管沙盒”已陸續在北京、上海、廣州、深圳、重慶、成都、河北雄安、杭州、蘇州等地區開展試點。各試點地區在中國人民銀行總行指導下，扎實推進轄內試點工作，先后推出一批符合地方實際、具有創新價值的金融科技創新應用項目。截至2021年3月底，9個試點地區，涉及70余家持牌金融機構和30余家知名科技公司的83個惠民利企創新項目悉數公示和落地。項目涉及的金融科技底層技術覆蓋全面，如圖2所示，以人工智能、大數據、安全相關技術和區塊鏈為主要支撐，同時包含物聯網、5G和認證類技術等，部分項目涉及多種技術的交叉融合應用；項目涵蓋金融業務類別豐富，其中風控類19個、資產類22個、安全類15個、渠道類14個、支付類8個、其他類5個。

圖2 金融科技創新應用項目涉及底層技術統計

2.3.2 監管框架日趨成熟完善，市場主體充分釋放創新活力

試點工作引入“彈性邊界”和“剛性底線”的監管方式，實現監管模式從被動監督向主動服務轉變。以重慶營業管理部為例，堅持“征集常態化、管理動態化、服務精細化”的寓管于服模式。在總行統一打造的“四道防線”框架下，牽頭在國內率先制定《重慶市金融科技協調工作機制》，與重慶銀保監局、證監局、地方金融監管局等多方協作，構建起“一個機制、四道防線”的多層次創新監管體系，實現對金融科技創新分業監管、功能監管的有機結合。同時，在市場主體與金融監管部門之間搭建高效溝通橋梁，協調政府部門出臺金融科技創新的財政、產業扶持政策，吸引了一批頭部科技企業、行業組織、跨國公司參與試點申請和金融科技企業落戶。金融機構、科技企業、監管機構、政府部門積極參與金融科技創新試點，形成了良好的金融科技創新生態。

2.3.3 各試點項目因地制宜，立足區域特點服務“雙循環”新發展格局

試點工作緊扣“六穩”“六保”要求，積極支撐國家重大發展戰略，服務“雙循環”新發展格局。深圳獲批首個信用服務試點項目，推動粵港澳大灣區生產要素融合。上海聚焦破除中小微企業金融服務“數據孤島”，構建長三角區域一體化。北京和雄安項目主要集中在各類金融服務產品和區塊鏈應用，圍繞支撐京津冀協同發展。成渝項目致力地區特色金融服務，融合推進成渝雙城經濟圈建設。重慶通過金融科技創新應用賦能“三農”建設，開發支持重慶地方方言的智能銀行服務、數字化移動銀行服務、基于多方學習的涉農信貸服務等特色項目，提升金融科技應用的普惠性。

2.3.4 賦能小微金融服務“降本增效”，助力破解小微企業融資困境

小微企業金融服務既是傳統金融行業服務實體經濟的薄弱環節，也是中國版“監管沙盒”試點的重要應用場景。隨著金融科技創新監管試點的推進，各地均有探索應用數字技術破解小微企業融資困境的項目落地(見表1)，并已在賦能小微金融“降本增效”。破解小微企業融資難、融資貴問題方面發揮了積極的成效。例如，上海首批試點項目“基于區塊鏈的小微企業在線融資服務”項目，運用區塊鏈實現小微企業多種在線融資場景全量數據上鏈存證和多方共享，降低融資成本和風險；運用開放銀行API技術，擴大服務覆蓋面，提升小微企業融資效率。根據對840家樣本小微企業的調查結果，該項目的“降本”和“增效”有效率分別達70.71%和79.29%[9]。2021年納入成都第二批試點的“基于大數據的輔助風控產品”是代表性的科技產品類試點項目。該產品依托數據化風控構建反欺詐模型，通過線上線下有機結合，優化信貸管理流程，實現對小微企業融資服務“降本增效”。該項目在輔助風控方面，通過大數據技術建立風險評估體系，對小微企業盈利模式、收入規模等關鍵內容進行風險識別，提升融資風控水平；在數據應用方面，將小微企業在政府采購活動中的相關信息引入到銀行“政采貸”融資風控中，幫助銀行快速了解企業經營風險，提升銀行貸前授信及貸后管理水平；在業務效率方面，優化小微企業信貸風險評估流程，采用人工智能技術手段將風險評估結果嵌入到銀行的貸款流程中，提高融資效率，提升用戶體驗。

表1 納入金融科技創新監管試點的小微金融項目示例

3 優化我國金融科技創新“監管沙盒”機制的建議

隨著金融與科技融合的深入以及試點項目“從點到面”的擴展，風險監管的復雜性在上升，通過“沙盒”模式識別真正創新企業的難度也在加大。因此，要從法律法規、頂層設計、測試流程、監管科技等方面進一步優化中國版“監管沙盒”機制，提升監管效能，實現鼓勵創新與防范風險的平衡。

3.1 完善金融科技監管法律法規，加強“監管沙盒”頂層設計

在技術驅動下，我國金融科技迅速發展，并與各類金融業態深度融合，不斷創造出新場景、新應用和新模式，現有的金融監管法律法規無法完全覆蓋，存在一定的監管盲區和潛在風險。若法律法規不完善，金融科技則會無序發展，威脅金融安全。而缺乏充足的法律依據和法律授權，以及頂層設計和統籌協作，“監管沙盒”的進一步推廣也會面臨困難。因此，政府部門要進一步完善金融科技監管法律法規，填補在智能投顧、開放銀行API、數字孿生、區塊鏈保險、加密數字貨幣、混合眾籌等金融科技前沿領域的監管法規空白。同時，“監管沙盒”作為金融科技監管的重要制度安排和模式創新，也需要在原有法律法規和總結試點經驗的基礎上，進一步加強頂層設計，完善金融科技創新監管的體制機制。首先，在體制設計上，由于我國金融創新涉及面廣，“監管沙盒”不應由單一部門負責，可以考慮在國務院金融穩定發展委員會的統籌協調下，建立權責分明的監管框架，中國人民銀行、銀保監會、證監會和試點地區的地方金融監管局各司其職，根據“入盒”測試的金融科技創新項目的性質和風險特征，進行分類協同監管，并接受社會監督，保護消費者權益。其次，在機制設計上，要進一步明確金融科技創新企業的法律地位和“監管沙盒”模式的法律依據，包括上位法授權與下位法豁免的對應關系，“入盒”測試的法律邊界和測試項目的退出路徑，并根據金融科技創新應用的發展，及時完善司法解釋、監管制度和行業標準，使“監管沙盒”在法治軌道上有序運行，更好地發揮鼓勵創新和防范風險的積極作用。

3.2 優化“監管沙盒”測試流程，提升金融科技創新監管效能

我國“監管沙盒”在吸收英國等國家運作模式的基礎上，針對金融科技創新監管試點的實際，進行了一定的調整，基本符合現階段試點的需要。但是，隨著試點項目的增加，監管成本也在上升，因此有必要進一步優化和細化“監管沙盒”的測試流程，給予金融科技創新企業明確的預期標準和步驟指引，從而降低監管成本，提升監管效能。首先，沙盒的準入流程應該做到指引清晰、標準明確并逐步擴大應用范圍。在起步階段，我國采取了比較審慎的試點政策，沙盒的適用范圍有限。根據公示的9個試點地區前兩批試點項目，都屬于“融資端”的金融創新產品或者是B端賦能金融機構的科技創新應用，尚未見投資、支付等涉及公眾切身利益的項目被納入“監管沙盒”。建議隨著監管經驗的積累和風控措施的完善，從業務普惠性、技術創新性、風險可控性和需監管支持等維度細化“入盒”標準，逐步將智能投顧、股權眾籌、互聯網理財超市、數字貨幣、區塊鏈+供應鏈金融等金融科技投資或創新業態納入金融科技創新監管試點，穩步擴大“監管沙盒”覆蓋面，在防控風險的前提下使金融科技創新惠及更多用戶。其次，在沙盒測試期，監管部門可以提供多層次沙盒管理工具，來幫助監管者提前認識新業務模式和相關風險，也幫助企業降低開發成本，縮短創新周期。當然，這些工具僅在沙盒測試期內有效，不應成為規避監管或監管套利的工具。第三，針對沙盒的評估流程，對于評估不合格的創新企業，監管部門可在一段時間內允許其根據檢查結果調整和完善，然后可以申請再次評估，看其是否能在“迷你版”的真實市場下存活并爭取到較好的前景，是否存在虛假創新的嫌疑，能否真正保障消費者權益。這樣，既給了企業足夠的發展機會，也確保了金融創新的質量。最后，沙盒的退出流程應為取得許可或者良性退出。對于成功通過測試的企業，應當獲得可從事相應金融科技創新業務的許可。也要為不夠資格的企業做好良性退出的準備，完善風險補償機制，保障金融消費者權益，做到風險不外溢。

3.3 加強區塊鏈、大數據等技術融合應用，實現監管科技與金融科技良性循環

“監管沙盒”的測試對象是區塊鏈、大數據、人工智能等前沿技術在金融行業的創新應用，而這些技術本身是“中性”的，可以同時為金融機構和“沙盒”監管部門服務。根據英國金融行為監管局的定義，監管科技指采用新型技術手段，以滿足多樣化的監管要求，簡化監管與合規流程的技術及其應用。金融科技監管的有效性和監管部門、金融科技公司、金融行業的長期發展利益是一致的。所以監管部門需要探索應用監管科技的可持續路徑，推動金融科技創新監管試點工作常態化有序開展，構建金融科技、金融創新、監管科技之間的良性互動機制，實現協同效應。以區塊鏈技術為例，首先，區塊鏈的去中心化特征，打破了IT 治理邊界，促使數據公開透明，并通過“哈希散列”和時間戳，實現了數據可追溯性；監管機構只要成為其中一個節點，就可以實現對每筆交易的全流程追溯，大大降低金融科技監管的難度。其次，區塊鏈的不可篡改特征與非對稱加密算法可以確保數據的真實性，同時解決匿名網絡中的身份確認問題，保障資金審計的可靠性。最后，“區塊鏈+大數據”的可信共享還可以提高金融服務中信任傳遞的效率，降低交易成本。要促進區塊鏈與大數據、人工智能等多種技術的融合，構建適應金融科技特點的“監管沙盒”新模式，為金融科技創新應用提供安全便捷的測試環境，甄選培育創新性強、應用性廣、示范性好的項目，實現監管科技與金融科技的良性循環，推動金融科技高質量發展。