新型城鎮化與鄉村振興協同發展研究

趙 薇，唐惠敏

(安徽大學 創新發展戰略研究院，合肥 230039)

黨的十八大和黨的十九大報告分別提出“新型城鎮化”和“鄉村振興”概念，并要求“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。這是在深刻分析當前我國城鄉關系的階段性特征基礎上，全面總結中外城鄉融合發展的實際經驗而作出的重大理論創新，不僅準確把握了我國工業化、城鎮化與農業現代化之間的客觀規律，還敏銳地預測了進入新時代我國新型城鄉關系的發展趨勢，指明了城鄉融合發展道路。探討城鄉融合背景下鄉村振興與新型城鎮化協同推進的路徑規劃和政策體系，具有重要的理論與現實價值。

一、協同關系：新型城鎮化與鄉村振興共建共享

“城鄉關系”一直是我國現代化過程中必須慎重處理的關鍵領域。中國城鄉關系的不斷變遷和動態發展，不僅反映出從城鄉分離到城鄉融合的理念轉變過程，也彰顯了人類社會謀求城鄉協調發展的歷史軌跡。在新發展階段背景下，新型城鎮化和鄉村振興是我國破解城鄉一體化發展壁壘的主要方式。其中，新型城鎮化要求人們重新審視城市擴張背后社會理性的價值實踐，其本質仍是致力于解決城鄉空間差異視域下人的全面發展問題；鄉村振興是在城鄉融合發展背景下加快推進農業農村現代化發展的關鍵之舉。特別是全面進入小康社會，鄉村振興成為鞏固脫貧攻堅成果和實現城鄉共同富裕的核心戰略。所以，新型城鎮化是城鄉產業融合和促進城鄉資源要素合理配置的基本手段，為實施鄉村振興戰略奠定堅實的經濟基礎；鄉村振興旨在通過深化農村土地制度和產權制度改革，探索農業和農村現代化發展方式，為推進新型城鎮化提供更多優質要素資源。因此，新型城鎮化和鄉村振興之間相輔相成、互動共生。如果割裂兩者之間的關系，勢必會造成重復建設與資源浪費。在建設鄉村進程中，以新型城鎮化建設為重點,以實施鄉村振興戰略為抓手，加快實現城鄉融合發展。

在新發展格局下，構建新型城鄉關系，必須要著力轉變城鄉發展的思維方式，在融合發展的實踐中提升新型城鎮化質量，堅持走城鄉融合發展道路推進鄉村振興戰略。主要原因有三個方面：一是鄉村振興關乎農業振興。現代農業體系的構建是鄉村振興的重要支撐。其中，產業振興是農業振興的關鍵，根本路徑就是要深化農業供給側結構性改革，通過合理引導城鄉生產要素流向，推動第一二三產業和農業現代化深度發展。二是鄉村振興關乎鄉村文明。保障農民日益增長物質文化需求得到滿足，是鄉村振興的目標所在。鄉村振興堅持以人為本的基本導向，堅守綠色發展理念，改善農村居民生活環境，提升鄉村社會文明程度，推動城鄉公共服務均等化的制度建設。特別是要關注農業轉移人口的生存發展問題。三是鄉村振興關乎農民主體切身利益。通過推進鄉村振興戰略，激活農民在建設鄉村中的主體意識，實現農民在鄉村振興中的受益主體、建設主體和治理主體的地位[1]，而這正是農業優先發展、鄉村振興的最終目標。

二、協同目標：面向共同富裕的新型城鎮化與鄉村振興

黨的十九屆五中全會提出到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”[2]的遠景目標。共同富裕蘊涵著公平公正的價值內涵，是指導社會主義現代化的重要準則。新型城鎮化與鄉村振興協同發展的目標是在新發展階段推動形成城鄉融合發展的新格局，實現城鄉共同富裕。費孝通先生在《鄉土中國》中全面透徹地分析了中國鄉村社會的生活方式、倫理秩序、權威結構以及與城鎮社會之間的種種差異，但費先生并沒有把中國傳統社會與城市現代性割裂開來，反而指出了“鄉土中國”是向現代社會轉型、城鄉融合的路徑，也即通過發展鄉村集體經濟和鄉鎮企業，建設小城鎮，進而實現城鄉融合發展。進言之，中國城市化必然是現代性與傳統性的雙向融合過程，倘若把中國社會的傳統性剝離出去，中國的城市化便是無本之木。正如馬克思、恩格斯所指出，城鄉關系最終是要走向城鄉融合，以“結合城市和鄉村生活方式的優點而避免兩者的偏頗和缺點”[3]。討論新型城鎮化的前提是承認我國城鄉二元結構長期存在的基本事實，這種二元結構不僅表現在城鄉經濟發展的巨大差距，更表現在城鄉資源分配不合理、公共服務供給不均衡等關乎農民、農村、農業發展的諸多領域[4]。城鄉融合把城市和鄉村視為互相支撐的有機體系統，其中鄉村振興是推進鄉村地域多體發展以及城鄉聯合體協同發展的必由之路。審視現實，實施鄉村振興戰略仍面臨著鄉村治理主體老齡化、傳統民風習俗弱勢化、農村地區發展差距擴大化、鄉村產業日趨空心化、土地資源配置低質化以及農業水源污染惡性化等六大深層次潛在風險。因此，城鄉融合發展從根本上就是要解決城市化和城市文明發展的同時改變鄉村衰敗現狀，而處理好這個問題的落腳點在農村。中國城鎮化正處于城鄉互動與融合發展階段，新型城鎮化的高質量發展與實現城鄉融合的目標一致，都是為了打破城鄉二元結構，逐步消除制約人的全面自由發展的制度障礙。

如馬克思、恩格斯所指出，城鄉融合就是要“通過消除舊的分工，進行生產教育、變換工種、共同享受大家創造出來的福利，以及城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面地發展”[5]，這體現了共同富裕的基本要義。要把城鄉融合發展理念貫徹到新型城鎮化的實踐中，要著重處理好三個方面問題：其一，不能狹隘理解新型城鎮化的方式。新型城鎮化既可以是農村人口與產業向城鎮聚集的過程，也可以是在農村地區就地實現城市化的生活與生產方式等。選擇何種城鎮化方式，要綜合考慮地區差異、政策條件、農民意愿以及人口流動趨勢等多種因素的影響。其二，充分認識到新型城鎮化是生產要素向城鎮聚集和城市文明向農村擴散的雙向過程[6]。傳統城鎮化只關注城鎮規模“量”的增長，新型城鎮化則更加注重在農村生產要素流向城鎮的過程中把城市文明融入鄉村振興的實踐，進而轉變落后的農業生產生活方式，實現鄉村物質文明和精神文明的同步同質發展。其三，新型城鎮化的價值是實現以人為核心的城鎮化、推進農業轉移人口市民化[7]。首先，新型城鎮化不再局限于農村人口向城鎮流動，其內在要求是鄉村人口素質的提升。國家統計局數據顯示，截至2021年末，仍有約4.98億之多的人口生活在農村社區。而城鎮化是漸進的過程，這就意味著鄉村人口素質提升工程將是一項系統而持久的工程。其次，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的關鍵任務之一。雖然2021常住人口城鎮化率已達到64.72%，且有將近2.93億農民工在城市生活工作，但戶籍城鎮化率僅為46.7%，仍大幅低于人口城鎮化率。同時，農業轉移人口與城鎮居民在社會保障和公共服務權益水平上存在顯著差別，市民化程度與城鎮化進程不相匹配，出現了所謂的“半城鎮化”和“消極城鎮化”問題。這些問題背后折射出當下我國城鄉之間均衡發展的制度體系缺失，而這無疑需要進一步強化頂層制度設計，統籌城鄉一體化發展的政策體系，根據地區差別選擇城鎮化發展道路。同時，特別是要為農業轉移人口構建起更加公平合理的社會保障體系，并優化成本分擔機制。

推進鄉村振興是實現城鄉融合發展必由之路。主要措施有：一是積極探索構建城鄉命運共同體，為城鄉一體化發展奠定基本條件[8]。這是因為產業振興是鄉村振興的關鍵，城鄉融合能夠帶動先進理念、技術人才以及資本支持等向鄉村產業流動；農業供給側改革是鄉村振興的基礎，城鄉融合能夠促進城鄉資源要素市場的自由流動，通過要素資源的優化配置提升農業生產效率；公共服務供給是鄉村振興的重點，城鄉融合能夠在制度設計層面強化城鄉發展機會的公平性，進而合理引導城鄉公共服務和公共產品的合理配置。二是創新鄉村振興的體制機制。在資金領域，建立健全農村財稅支持機制，進一步調整和優化財政收支規模和結構，鼓勵城市工商資本參與鄉村產業振興，并建立健全資本下鄉的制度規范，嚴防社會資本侵害農民利益，嚴防農地非農化開發和非糧化生產[9]；在金融領域，強化金融服務鄉村振興的政策設計，加大對鄉村振興薄弱環節和關鍵領域的金融資源投入，并引導和促進農村金融組織發展，在提升金融服務質量的同時，積極構建金融風險防范和責任分擔機制；在科技領域，不斷完善科技興農的配套政策，保障科技興農資金的財政投入和監督，加快科技助力智慧農業建設步伐，實施數字賦能鄉村經濟建設行動，推動農業科研和農技推廣的有機融合。三是防范鄉村振興過程存在的錯誤傾向。鄉村振興不是消滅城鄉生活方式差異，而是有步驟、有計劃地縮小城鄉差距，尤其是在收入、教育、醫療、基礎設施等公共服務領域；鄉村振興涉及產業發展繁榮、文化傳承創新、人才隊伍建設、生態環境治理等諸多領域，不能重此輕彼，也不能以偏概全，而是要統籌規劃、因地制宜、對標建設；鄉村振興不能簡單按照工業發展模式而套用市場化運作機制，應當充分尊重農民意愿，保障農民基于土地使用權所取得的合法收益[10]。

三、協同路徑：新型城鎮化與鄉村振興協同發展的實踐

當前我國已取得脫貧攻堅全面勝利，多層次、可持續發展的城市低收入群體社會保障制度不斷完善，人民群眾的幸福感和獲得感顯著提升，我國新型城鄉關系發生深刻變革，城鄉融合發展的物質基礎和社會條件已經成熟。推動新型城鎮化與鄉村振興協同發展，一要掃清城鄉一體化發展的體制障礙，構建共生共建共享的新型工農關系；二要創新鄉村振興的政策制度，建立健全城鄉利益連結機制；三要堅持農民在鄉村振興和新型城鎮化中的主體地位，保障農民合法利益，推動形成城鄉命運共同體。

(一)全面破除阻礙城鄉一體化發展的體制障礙

鑒于我國城鄉關系復雜多樣，以及鄉村振興戰略的系統性，構建新型城鄉關系，必須掃清城鄉一體化發展的體制障礙。當前，城鄉融合政策需要妥善處理的問題主要有：一是解決城鄉居民權利不平等以及由此造成的城鄉公共服務供給不均衡的問題；二是解決城鄉產業分工協作機制不順暢所帶來的城鄉二元經濟結構問題；三是解決城鄉空間布局不合理導致的城鄉土地利用效率不高的難題。新型城鎮化和鄉村振興必須統籌規劃、協同推進，其目的就在于能夠增強城鄉融合發展政策的協同性、連續性和系統性。需要從建立和完善城鄉基本公共服務均等化體系、城鄉社會保障一體化體系、城鄉產業融合發展體系以及城鄉空間規劃對稱性體系等四個方面破除城鄉融合發展壁壘[11]。(1)實現城鄉基本公共服務均等化，保障城鄉居民在基礎教育、公共醫療、社會保障等領域享有同等權利。這需要地方政府的政策支持。但地方政府不是城鄉基本公共服務供給的唯一主體。應當合理引入市場機制和社會組織參與，補充因政府財政能力不足導致的資源分配不均。同時，應逐步建立基本公共服務均等化的標準與評價體系，這是基本公共服務均等化的前提，也是出于供給能力有限和提升供給效率的考慮。需要指出的是，基本公共服務均等化不是城鄉資源的平均分配，不能為了城鄉均衡而大幅度削減城市公共服務投入[12]。(2)實現城鄉社會保障一體化。我國主要以戶籍身份核定社會保障標準，加快建立覆蓋全民、城鄉統籌的社會保障體系，是城鄉深度融合發展的核心要義。為此，必須加快改革戶籍制度，逐步剝離社會保障的戶籍身份藩籬。在此基礎上，構建農村多層次、多類別的社會保障體系，重點保障領域是醫療、養老、最低生活保障以及貧困救助。對于進城已就業人員，應保障其平等參與城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險的權利；對于進城未就業人員，可考慮在養老和醫療保險領域降低門檻，建立大病醫療保險以及帶有過渡性質的養老保險制度[13]；對于失地農民，要建立與城鎮相銜接的社會保障體系，使其平等享受城市養老、醫療、失業、社會救助等福利保障。(3)實現城鄉產業融合發展。城鄉間產業分工合作是推動城鄉產業融合發展的前提，這就意味著城鄉產業融合不是把城市工業簡單移植到農村，而是在堅持以科技興農為戰略目標的前提下，優化農業產業布局，有序延伸農業產業價值鏈，構建現代化農業、現代農業加工制造業、現代農業服務業“三位一體”的現代農村產業體系，推進農村第一二三產業深度融合。(4)實現城鄉空間對稱規劃?！皩ΨQ性”是城鄉平等與社會公正的基本內涵，也即城鎮發展規劃不能把鄉村隔離開來，而是要統籌考慮城鄉空間的整體布局，以實現城鄉共享式包容發展。總體而言，通過城鄉空間科學規劃，完善小城鎮功能，鼓勵走就地就近市民化道路，有步驟增加中小城市數量，合理控制大城市規模，有序推進現代化農村社區建設，逐步形成生態宜居、城鄉融合的城鎮群落[14]。

(二)積極構建共建共享的城鄉利益連結機制

城鄉融合發展要在城鄉資源要素平等交換的制度框架內得以實現，脫離這個框架，城鄉融合的政策體系就缺乏穩定性、連續性和可預測性。因此，建立健全城鄉利益連結機制既是鄉村振興戰略下實現城鄉融合發展的重要基礎，也是城鄉融合發展政策創新的關鍵舉措[15]。具體而言，就是要強化城鄉融合的頂層制度設計，主要包括城鄉土地制度、鄉村振興投入保障制度、城鄉居民收入分配制度以及城鄉統一的勞動就業制度等四個方面。一是建立保障農民合法權益的城鄉土地制度。進一步穩定農村土地承包制度，完善城鄉一體化的建設用地市場制度，創新城鄉土地指標調劑機制，推動城鄉土地資源的均衡配置，保障宅基地農戶資格權、農民房屋財產權和土地增值收益權。由于中國農村差異性大，應當鼓勵不同類型的村莊開展農村土地制度創新，有序推進試點，系統總結經驗，并在國家法律或地方政策中予以制度化。二是創新鄉村振興的多元投入保障制度，推動建立財政、銀行、保險、擔保“四位一體”的多元立體型農業產業振興政策機制，拓寬鄉村振興籌資渠道，科學引導企業、工商參與鄉村振興，要構建城鄉協調發展的金融體系，深入推進農村金融服務改革，完善農業信貸擔保體系，嚴格防控金融領域潛在風險。三是建立公平公正的城鄉居民收入分配制度。深化城鄉收入分配制度改革的基本思路是：深化城鄉居民增收試點及相關配套政策改革，不斷拓寬城鄉居民增收途徑，有步驟地提升城市就業者薪酬待遇，增加農民土地財產收益；充分利用政府再分配職能，深度實施精準扶貧，增強城市低收入群體的保障能力，進一步規范和統一城鄉稅收管理體制等；推動形成科學合理的收入分配體系[16]。比如，促進財政支出向民生領域的傾斜，改進國民收入分配統計與測算辦法，建立收入分配政策評估制度等。四是完善城鄉銜接、逐步統一的就業制度。主要措施有：建立城鄉一體化勞動力市場，保障城鄉用工政策平等；推進城鄉就業服務體制建設，逐步形成市、縣、鄉(鎮)三級公共就業服務網絡，合理引導農村轉移人口、下崗職工以及高校畢業生有效就業；增強城鄉用工管理與勞動者權益保障，構建覆蓋城鄉的職業培訓體系，提高勞動者維權意識，健全勞資糾紛解決機制。

(三)堅持和保障農民在城鄉融合發展中的主體地位

培育現代化的職業農民是新型城鎮化和鄉村振興的核心目標，即在鄉村現代化建設中充分發揮農民主體性，使其以主人翁的意識和要求參與鄉村振興，自覺地遵循和利用客觀規律，把握政策動向，根據自己的需要獨立地作出恰當的權衡，創造性開展鄉村振興工作。由于不對稱的社會關系和不合理的治理機制等結構性因素，我國農民主體性普遍缺失?！稗r民主體性”則是指鄉村振興中農民在政治、經濟、文化和社會等多領域所表現出來的自主性、自覺性、選擇性和創造性[17]。農民主體性建構不是農民自身的單方向建構，而是在政府、市場、社會與農民多主體間的交互建構過程中，形成“四維一體”的鄉村振興協同治理模式[18]。

一方面，合理界定政府、市場和社會之間的權責關系，擴展多元主體合作治理的協同效應，為農民在鄉村建設中主體性的發揮提供必要的政策、物質和服務保障。鄉村振興要注重政府在制度設計中的主導作用，政府要主動承擔起調節市場行為、調動社會資源、促進公平分配方面的責任；市場在政府合理調控下，利用市場機制，優化城鄉資源配置，提升公共服務質量，激活農村經濟發展要素；社會則是通過發展各種農民專業合作社、農民專業協會等主要形式，調動各類社會力量參與鄉村振興，實現農民與社會的合作治理，在城鄉共建共享中增強農民幸福感和獲得感。另一方面，在鄉村振興場域中，通過增權賦能的方式，增進農民的科學知識、生產技能以及權利意識[19]，拓展農民自我管理、自我服務以及發展的自主權，為保障農民主體性作用的發揮夯實基礎。同時，要提高農民組織化程度，在基層政權建設領域，加強黨的基層組織建設，有效落實國家政策；在鄉風文明營造領域，構筑農民群眾精神上高度認同的文化共同體，維系鄉村治理秩序；在農村經濟發展領域，推進新常態下農業轉型升級，促進小農經濟與現代農業有機整合銜接，實現農業生產專業化、組織化和科技化。

四、協同趨勢：推動形成城鄉融合發展新生業態

通過以上舉措，新型城鎮化和鄉村振興戰略將在制度和實踐雙重層面取得突破。在此基礎上，形成以生態型城鎮和現代化農村社區為主要生活生產場域的城鄉融合發展新生業態。

(一)建設生態型城鎮是新型城鎮化的本質要求

推進以人為核心的新型城鎮化，建設生態型城鎮，實現城鄉一體化發展。生態型城鎮基本特征主要有三個方面：其一，生態型城鎮不僅是人的地理和空間遷移，更是人的發展權利的擴展，并由此促成人的生活理念、思維狀態以及行為模式的極大改變，進而達到人與城市、環境之間和諧共生、休戚與共。其二，生態型城鎮是集約型城鎮化，主要表現為物質資源消耗更少、土地利用效率更高、城鄉產業布局更科學、生態環境更加優美。因此，生態型城鎮特別注重城鄉間經濟結構、人口數量、產業基礎、建設用地以及自然資源的統籌規劃。其三，生態型城鎮表現為大中小城市和小城鎮綜合協調發展形態。大中小城市和小城鎮的布局是區域發展在地域上的展現，其目的是促進城鎮間資源共享與要素流動，拓展城市公共服務體系，有效促進城鄉產業對接，進而優化城鄉生態空間，推動區域經濟一體化協調發展。

(二)建設現代化農村社區是鄉村振興的有效路徑

鄉村振興場域在農村，目標是實現農業農村現代化。雖然我國農村部分地區現代化程度較高，但多數農村仍然是以農業生產為基礎、以血緣聯系為紐帶的結構相對單一、居住相對分散的傳統社區，尤其是中西部特困連片地區。顯然，并不是大多數農村地區適合選擇就地城鎮化道路。建設現代化農村社區就是推進鄉村振興和建設美好鄉村的重要方向，雖然它在形式上表現為城市文明在農村社區的復制，但實質上卻實現了現代文明與傳統文明的有效銜接與共生共享?，F代化農村社區是以居住和生活功能為主，生產性功能為輔，城鄉之間不再是相對獨立的地理空間，而是在功能分異的基礎上，建立起協同合作的相互支持的網絡[20]。通過實施鄉村振興和城鄉共同富裕發展戰略，保障農村居民公平地享受政府提供的教育、醫療、養老、住房、就業等公共服務，統籌推進城鄉社會保障、人口管理和資源配置體系實現一體化建設。