新行政處罰法中的控權理念探討

劉超

摘 要：修訂后的行政處罰法于今年7月15日正式實施，本文以《淺談新行政處罰法中的控權理念》為題，試圖論述現(xiàn)行行政處罰法在實踐中控權存在的問題以及新法實施后如何落實控權理念。本文將通過現(xiàn)行行政處罰法委托制度在控權方面存在不足、基層運用中控權具體表現(xiàn)及存在的問題、新法修訂體現(xiàn)行政法學中的控權理念等四個部分重點進行論述。

關鍵詞：新行政處罰法;委托制度;控權

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.05.056

修訂后的行政處罰法于今年7月15日正式實施，此次修訂的一個重要之處就是從法的權源上對受委托組織進行甄別，進而規(guī)范委托行為，防止行政機關變相擴權。橫向比較三大行政法不難看出處罰法、許可法、強制法分別1996年、2003年、2011年制定出臺（不包括修正案），最早的處罰法規(guī)定最為寬松，受托對象僅需事業(yè)組織即可，因權利的來源并非法律法規(guī)授權產生，委托位階上的法律效果更為微弱，受托對象也并非法律上實施的主體，從而導致其法律后果只能由委托的行政機關承擔;隨后出臺的許可法進一步限制了委托的主體，即受托對象必須是行政機關，法律后果也是由委托的行政機關承擔;隨著立法年代的推進，控權越來越嚴格，委托對象范圍越來越窄，直至強制法委托制度被取消。

1 現(xiàn)行行政處罰法委托制度在“控權”方面存在不足

1.1 現(xiàn)行行政處罰法委托制度產生的歷史條件

改革開放以來，隨著社會經濟的長足發(fā)展，政府承擔著日益增多的社會事務，然而行政主體的數(shù)量不可能因社會事務的增多而無限膨脹，加之行政機關在編制、經費上所受的限制等諸多因素影響，導致行政處罰委托制度應運而生。該制度通過依靠社會團體、事業(yè)單位等龐大群體參與社會管理，大大提高了行政機關的辦事效率，節(jié)省了行政成本，成為各級行政機關手中的“香餑餑”。

1.2 現(xiàn)行行政處罰法委托制度實際運用中存在的風險

委托行政執(zhí)法帶來的隱患和問題也日漸凸顯：行為草率、程序違規(guī)、對象錯誤、監(jiān)管不力的現(xiàn)象亟待解決。在基層實際運用中，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是委托者（以下簡稱行政機關）自身存在短板。2018年以來，隨著縣級機構改革陸續(xù)拉開帷幕，以筆者所在單位房產服務中心為例，涉改前為房地產管理局，依據(jù)商品房銷售管理辦法、城市商品房預售管理辦法等法規(guī)明確授權縣級房產主管部門負責本行政區(qū)域內商品房的銷售、預售管理工作，此次改革筆者單位職能已劃到住建局，住建局獲得職能后，擁有了上述法律法規(guī)的源權，但因其無專業(yè)力量，無法獨立行使房地產市場管理相關監(jiān)管職責，又將其所獲職能轉委托于筆者單位行使，作為擁有處罰權利的行政機關而言，打鐵還需自身硬，自身尚且不能獨自行使權利，又如何監(jiān)督指導受委托組織正確行使權利，做到處罰得當，適用法律正確？這正是行政處罰委托制度實際運用中存在的風險之一。

二是受委托的事業(yè)組織僅承擔內部追責是否會對行政機關造成不公？行政處罰法明文規(guī)定行政機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。從字面理解確實明確了雙方的責任分配，但就實踐而言，正如上文所示，行政機關自身都不具備熟稔的業(yè)務基礎，監(jiān)督糾正更無從談起。受委托組織若是濫用處罰手段，行政機關無辜遭受復議起訴、甚至獨自承擔敗訴的不利后果，對行政機關凸顯不公，即使后期從行政管理層面加以追責，也無法彌補行政機關的公信力，容易造成社會矛盾加劇。

2 現(xiàn)行行政處罰法委托制度在基層運用中“控權”效果甚微的具體表現(xiàn)

2.1 多地委托命題，下放權力導致嚴重的負面后果

2021年4月2日，青島開發(fā)區(qū)官方微博發(fā)布警情通報，經公安機關立案偵查，青島市西海岸新區(qū)、城陽區(qū)等地方出現(xiàn)教師公開招聘筆試出現(xiàn)試題泄露情況。初步查明，受委托命題機構的相關人員泄露試題、涉嫌犯罪，案件正在進一步偵辦中。無獨有偶，2019年東昌府區(qū)招聘教育系統(tǒng)聘用制教師筆試試題，因委托的省外命題機構工作失誤，存在與某縣2018年招考中小學教師試題部分重復的問題。事后東昌府區(qū)重新發(fā)布了招聘教育系統(tǒng)聘用制教師考生重新進行筆試的通知。

行政機關（教育部門）委托企事業(yè)組織代為行使權力的現(xiàn)象十分普遍，正是這種高高在上，官本位的思想作祟，才有了只管委托，不管過程的粗放式管理，變相將人事招考中最關鍵的選拔人才的權利下放給受委托的企事業(yè)組織，直接導致了試卷制作過程中把關不嚴，考試時跑風泄題的低級錯誤產生。將權利放虎歸山，違背了行政處罰法立法者 “控權”的初衷。

2.2 基層行政執(zhí)法（處罰）活動中，也易變相擴權

不僅僅在教育系統(tǒng)的行政機關對委托行為理解不夠深刻，即是在行政執(zhí)法活動中，部分受委托的事業(yè)組織也對自身委托行為定位不明晰，既給基層實務操作帶來不便，也極易變相擴權。以筆者所在單位（事業(yè)單位，以下簡稱我單位）為例，其中一項業(yè)務工作即是受住建局委托，承擔著全市物業(yè)行業(yè)的監(jiān)管與督查。就在年初，某物業(yè)公司項目負責人因工作不力被筆者單位通報批評，該項目負責人不服作出的批評遂之提起行政訴訟，起訴單位行政越權，目前法院還未作出判決。

在新行政處罰法出臺之前，現(xiàn)行法并未將通報批評是否作為行政處罰的種類進行明確，各地理解也不同，直至新法出臺后，才明確將通報批評納入處罰的種類，如何理解通報批評，要義在于“批評”二字，行政機關利用自身職權對行政相對人進行批評，用價值判斷進行衡量，使得行政相對人在一定范圍內產生負擔性影響并承受由此產生的不利后果，是典型的行政處罰行為。新法之所以進一步將通報批評明確為處罰的種類，僅僅是注意條款的一種體現(xiàn)，也就是說，無論舊法有無闡述，不影響其性質。

就此案而言，筆者單位積極作為的后果導致被管理對象（物業(yè)企業(yè)或項目負責人）以不得進行行政處罰（超越職權發(fā)布通報批評）為由起訴至法院，雖然單位在行政主體認定上確有不妥之處，存在擴權之嫌疑，但如不對管理對象（物業(yè)企業(yè)或項目負責人）加以規(guī)范管理，勢必會被貼上不作為、慢作為的標簽，甚至有可能招來失職瀆職的法律后果。作為與不作為的兩難境地，讓基層委托執(zhí)法陷入困頓，更讓基層執(zhí)法一線的工作人員步履維艱。綜上所述，行政委托在法律規(guī)范上的模糊與不健全造成了行政委托執(zhí)法的混亂與權責不清，現(xiàn)行行政處罰法委托制度在基層運用中存在諸多弊端，控權效果甚微，亟待彌補其漏洞。

3 新法修訂充分體現(xiàn)行政法學中的“控權”理念

3.1 新法條文修訂將“控權”理念貫穿始終

眾所周知，現(xiàn)代行政法學的核心理念是“控權”，政府的權力來自人民的讓渡，與民爭“權”既與現(xiàn)代行政法學“控權”理念背道而馳，也違反我國憲法關于保障人權的基本要求。對比現(xiàn)行行政處罰法，此次修改后新法更加細化了委托制度，增添了執(zhí)法人員需取得執(zhí)法資格證等要求。特別是將原法條中受委托組織成立條件由依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織表述為依法成立并具有管理公共事務職能，筆者認為這正是體現(xiàn)行政法“控權”的精髓所在。按照文義解釋，原法條“事業(yè)組織”四字僅僅從字面上解釋了單位所處行政管理中的地位，而未從實際職能上進行約束，從而導致事業(yè)組織涵蓋范圍過于寬泛、部分科教文衛(wèi)、廣播傳媒、農林牧漁行業(yè)都具有事業(yè)組織，委托此類事業(yè)組織開展行政處罰，行政機關權當甩手掌柜，有懶政怠政之嫌，也違背行政法“控權”的初衷。新修處罰法將“職能”二字納入法條之中，從而限定了事業(yè)組織的委托規(guī)模，進而避免無職權的經營服務類事業(yè)組織假借委托之名，實行處罰之權。

3.2 外松內緊的制度設計契合“控權”精神

值得注意的是，新法第二十四條規(guī)定可以決定將基層縣級政府的行政處罰權交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使，并定期組織評估。大多媒體學者解讀此條文的出臺是行政處罰實施權向基層的延伸，將原本無處罰權限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一并納入，似乎是擴大了行政處罰的執(zhí)法主體，突破了行政法“控權”的基本理念。但筆者認為僅從文義理解，是不能完全準確表達立法者的含義，看似賦予了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的行政處罰的權利，但是聯(lián)系上下文可以看出，通過定期組織評估、公布決定、加強組織協(xié)調、業(yè)務指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調配合機制，完善評議、考核制度等措施不但沒有使處罰的公權力無限擴張，相反通過制度約束，更好的避免了因下放權力而產生的風險，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，確保行政管理相對人的合法權益不受侵害。

新修改的處罰法體現(xiàn)“控權”思想的條款還很多，第六十三條將新增的沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物;降低資質等級新增的兩種行政處罰種類納入聽證范圍，從而增加行政相對人新的權利救濟途徑。六十四條將申請聽證的時間從“三天內”改為“五天內”，同時明確五天為工作日而非日歷天，這些條文的修改，均是保障私權利、限制公權力的具體體現(xiàn)，正如亞當·斯密的《國富論》中所述，政府權力機關要做好守夜人的角色，手不要伸的過長，權力過于膨脹不利于社會發(fā)展。

4 大膽改革，逐步廢除行政處罰委托制度

4.1 另辟新徑逐步替代

此次修法對今后的基層一線單位的處罰活動具有積極的指導意義。從第十八條通過大篇幅增述在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等領域建立綜合行政執(zhí)法制度不難看出，立法者也試圖另辟新徑逐步擺脫行政處罰托制度的種種弊端，通過采取綜合執(zhí)法建立集中行政處罰權的方式來逐步替代行政處罰委托制度。通過整合七大綜合執(zhí)法隊伍，歸口管理，統(tǒng)一執(zhí)法（處罰），有效避免行政處罰因委托所產生的主體不適格、肆意擴權的現(xiàn)象發(fā)生。以交通系統(tǒng)為例，中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見指出：將交通運輸系統(tǒng)內公路路政航道、港口、海事等執(zhí)法門類的行政處罰職能進行整合，組建交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍，以交通運輸部門名義實行統(tǒng)一執(zhí)法。權責一致、名副其實是當下處罰執(zhí)法最理想的狀態(tài)。或許是出于審慎的態(tài)度，修改后的新行政處罰法依然將行政處罰委托制度在第二十條保留了下來，但是通過增加書面委托書等更為嚴格的流程加以約束行政處罰委托行為。

4.2 大膽改革，真正做到權責一致

筆者認為，改革的步伐其實可以再提速，利用3至5年緩沖期，通過集中行政處罰權一制度的實際應用，逐步擯棄行政處罰委托制度直至徹底廢除。正如前文所述，行政處罰委托制度與行政法的核心要義相悖，是早年為了緩解行政編制緊張、地方財政不足等先天性缺陷而妥協(xié)的產物。

隨著我國經濟的好轉、行政管理水平、治理能力的穩(wěn)步提高，筆者相信，根正苗紅的行政機關作為處罰主體是大勢所趨，既能掃除學理上的障礙，也能保障法律賦予的權利不被肆意濫用，真正做到行政法學上的權責一致。

5 結語

中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》中特別指出要加強權利保護，完善執(zhí)法程序，保障行政執(zhí)法中當事人合法權益，這就要求我們在進行執(zhí)法活動（包含行政處罰）中要做到有法可依、有法必依，新修訂的行政處罰法在“控權”的思想正契合了法治社會建設的精神所在，讓每一個行政相對人在新法實施過程中都能感受到公平正義。

參考文獻

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3691500338245