高等教育治理現代化的法治之道

楊再峰，高 鵬，潘燕婷

(1.梧州學院 教師教育學院， 廣西 梧州 543002;2.上海財經大學 公共經濟與管理學院， 上海 200433)

法治是國家現代治理的基本方式。教育治理是國家治理體系的重要組成部分，《中國教育現代化2035》將法治作為戰略目標之一[1]。歷經時代發展，大學成為現代社會中最重要的組織機構之一，并且其重要性與日俱增[2]。大學是民族靈魂的反映[3]，大學的性質使其成為推進教育治理現代化的關鍵。在一定程度上直接影響其他領域實現現代化，推進法治方式是中國高等教育管理體制機制改革的發展趨勢，如何推進治理法治化成為當前我國高等教育領域改革最熱門話題之一，受到社會各界關注。2020年教育部印發《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》，加速了我國高等教育治理現代化法治進程。[4]

1 法治是高等教育治理現代化應有之義

厘清法治與高等教育治理現代化之間內在邏輯關系，成為推進高等教育治理現代化法治的首要任務。高等教育的性質使其成為現代治理法治化的重要對象，法治是高等教育治理現代化的內在要求，是高等教育治理現代化的應有之義。

1.1 法治是高等教育治理現代化的載體

法治思想在我國歷史源遠流長，如《淮南子·氾論訓》中就有“知法治所由生，則應時而變；不知法治之源，雖循古終亂。”所倡導的認法及法治思想。高等教育治理現代化法治的實質是高等教育領域相關法律制度建設及實施情況。民國時期是我國近代積極探索高等教育相關法律制度建設的啟蒙期，如蔡元培主持制定的《大學令》，是我國近代高等教育的第一個法令，使得民國高等教育治理和制度具有較為完整的體系。中華人民共和國成立之初，我國高等教育在向蘇聯學習相關立法制度進行了艱苦探索，但未建立起一套完整高等教育立法體系。

為促進高等教育健康有序發展，探索相關法律制度建設勢在必行。在總結過去經驗的基礎上，20世紀80年代初國家印發《中華人民共和國學位條例》(以下簡稱《學位條例》)[5]，《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)[6]，爾后《高等學校章程制定暫行辦法》(2011年)[7]、《加快推進教育現代化實施方案(2018—2022年)》(2018年)[8]、《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》(2018年)[9]、《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》(2020年)[10]等國家層面的高等教育相關立法條文陸續出臺。此外，許多地方政府也發布區域性相關政策文件，在微觀層面各高校也制定了各種相應的規章制度。我國高等教育治理現代化法治思想以各種相關法律政策文件為載體表現出來，如,高等教育事業發展、學位授予、高校依法辦學、內部治理結構和組織框架，以及各管理層級、系統之間的職責權限，管理的程序與規則等。高校各種責任權利等均反映在這些法律政策文件里，保障了我國高等教育事業的整體發展。法治規定高等教育治理現代化制度建設，促進高等教育治理規范化、科學化、程序化。加快推進教育法治，依法治教、依法辦學、依法治校的制度建設，使得我國高等教育改革發展有法可依。特別是，近年來隨著高等教育法制建設的快速發展，與高等教育相關的法律法規應運而生，這些法律法規共同促進高等教育事業的發展。依法治教、依法治校，建設現代大學制度，推進高等教育可持續發展。

1.2 法治是高等教育治理現代化的重要內容

高等教育治理現代化的提出，是為了建設教育強國，是高等教育治理范式變革。高等教育治理現代化既是理念現代化也是實踐現代化。高等教育治理現代化包括教育理念、體系、制度、內容、方法等現代化，內容涉及教育法治、政府管理服務、教育督導體制機制、高校治理結構、現代學校制度等。由此可見，高等教育治理現代化是一項系統復雜的工程，在諸多內容之中以法治是高等教育治理現代化的關鍵，法治是其他內容建設實施的基礎。法治是完善的高等教育法律和制度規則，是對法律法規的遵守執行，是實現民主治理、科學治理的保障。

法治確立了高等教育治理的模式，貫穿于高等教育治理體系和治理能力之中。高等教育治理現代化要求提高教育法治化水平，構建完備且適應當今高等教育發展的高等教育法律法規體系，健全各類高等教育機構辦學法律支持體系，健全高等教育法律實施和監管機制。高等教育治理體系建設要求建立健全高等教育法律體系，使得高等教育治理做到有法可依，執法有據，高等教育能夠依法治教、依法治校。高校法治工作是學校工作的重要方面，既具有把握方向、頂層設計的引領性作用，也具有支撐保障、化解矛盾的基礎性功能。高等教育治理是依托《高等教育法》等得以實現，《高等教育法》使得高等教育治理方式規范化和具體化，高等教育治理是隨高等教育法律變化而變化的。

1.3 法治是高等教育治理現代化的外在表現

法治是高等教育治理現代化的重要表現。法治既是高等教育治理現代化的載體和重要內容，又是高等教育治理現代化的重要理念。良法是高等教育治理現代化的外在表現，以良法來實現高等教育善治。在高等教育治理中法治保障了不同群體的利益，如，《學位條例》規定具有一定學術水平的公民，都可以按照本條例的規定申請相應的學位；《高等教育法》規定了高等學校學生的合法權益，受法律保護等。

21世紀以來，我國高等教育事業發展取得巨大成就，目前我國已擁有世界上最大的高等教育發展規模。但是，高等教育發展也面臨著資源供給不均衡，地域及校際之間的教育發展差距明顯等問題。因此，高校應抓住實施新修訂《高等教育法》的契機，以建立現代高等教育治理體系和現代大學制度為目標，更新高等教育行政法治理念，調整高校行政管理方式，強調高校行政程序價值，對政府與大學之間的行政法律關系進行深層次的調適。以法治思維和法治方法抓高等教育治理，推進高等教育治理體系和治理能力現代化，回應高等教育治理問題。

2 高等教育治理現代化的法治之困

目前，我國的高等教育治理已取得一定成效，但隨著社會發展，高等教育在改革和發展中也出現各種問題，現行的高等教育立法、執法等難以適應高等教育治理的內在需求。

2.1 高等教育立法體系難以滿足高等教育改革的需要

高等教育系統作為社會重要組成部分，不僅為社會發展培養人才，更是推動社會發展的重要力量。高等教育為適應現代社會發展而不斷變革，我國高等教育就是在改革中不斷發展、不斷前行，其改革的步伐從未停止。

這種改革舉措體現在多方面，如高校辦學由過去的“條塊分割、部門辦學”的體制，轉向“共建、調整、合作、合并”的管理體制，高等教育理念由精英教育變成大眾教育、普及教育，及近年出現的“雙一流”建設，高等教育領域人工智能出現等。過去高等教育追求規模擴張，現在高等教育到了更加注重內涵發展的新階段。隨著高等教育改革的不斷深入，高等教育改革發展所面臨的挑戰更為艱巨。

經過多年不斷補充、修訂和完善，我國高等教育立法框架已逐漸成型。但是，在法律條文之間尚留下一些空白和不一致。社會發展的不確定性導致高等教育發展的不確定性，高等教育領域新問題不斷涌現，多種因素交織使得高等教育立法變得愈加艱難。高等教育領域立法出現跟不上高等教育改革發展變化的情況，高等教育立法難以滿足高等教育需求。高等教育法律主要是針對現有高等教育領域的常規問題，而對于新領域、新學科的出現，高等教育存在立法盲區。如近年興起的人工智能，促使高等教育考慮培養人工智能人才，許多高校開設人工智能專業，教育部也印發了《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》[9]，但對人工智能可能涉及相關理論性等潛在風險問題尚未提出如何應對和處理，由此可反映出高等教育立法可能會滯后于高等教育改革的需求，高等教育領域法律監督機制和程序無法及時跟上現實發展需求。

2.2 高等教育執法效能難以適應高等教育行政方式的轉型

教育行政方式影響高等教育發展活力。依法行事、依規辦事是高等教育治理過程中法治制度執行的體現。個別大學還依靠那些未見諸文字的慣例和人們共同遵守的經驗行事[11]。高等教育治理現代化要求改變以往教育行政方式，提倡“管辦評”分離、簡政放權、高等教育評價改革，將高校職稱評審下放到學校等轉變，賦予學校更多的自治權及自主性，這種變化也體現高等教育執法效能更加復雜。基于現有的高校法律條文，各高校發展所面臨的問題均不同，高等教育行政方式具有特殊性，在短時間內高等教育執法難以嵌入校級層面的這種行政方式的轉型，高校依法行政能力還有待提升。學校辦學自主權進一步落實，內部治理法治化、制度化、規范化的要求更為凸顯，師生對民主、法治、公平、正義的訴求日益增長，參與學校治理和保障自身權益的愿望更加強烈。

2.3 高等教育糾紛解決機制難以回應權益保障的訴求

高等教育發展涉及人數眾多，難免產生各種矛盾糾紛，這些糾紛涉及行政、民事及刑事類型，體現在學術權力、學位授予等方面。隨著社會發展，師生們的法律意識在不斷增強，高校被學生起訴、被教師起訴等情況時有發生，高等教育領域糾紛事件也并不少見[12]。對于高校糾紛，已有的相關法律條文內容對糾紛異議都有提到，如《學位條例》規定對于授予學位的決議和決定持有不同意見時，可以向學位授予單位或國務院學位委員會提出異議。學位授予單位和國務院學位委員會應當對提出的異議進行研究和處理。高等教育法在宏觀層面提出保障不同群體權利，如《高等教育法》明確提出學生的合法權益，受法律保護。社會治理需要“定分止爭”，高等教育發展涉及多方利益群體。但從現實來看，高等教育糾紛解決機制難以及時回應教師與學校、學生與學校之間不同群體權益保障的訴求。高等教育相關法律條文較多從宏觀或中觀層面提到不同群體具有訴訟權利，但在微觀實踐層面可操作性還有待加強。從目前看，高校教育糾紛機制解決在申訴、訴訟及行政復議等機制還存在局限性。

3 推進高等教育治理現代化法治之策

人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理[13]。法治是高等教育治理現代化的重要依托，高等教育要為國家培養高質量人才，應先有與之相應的治理環境。

3.1 健全高等教育立法體系，以良法促進善治

制度是治理之本，法則是制度之根。高等教育法治建設和高等教育法律體系的完善正在推進高校良法善治的發展。高等教育治理現代化應以立法為保障，健全高等教育立法體系是高等教育治理現代化法治之首。在推進高等教育治理現代化進程中，應加強高等教育相關法律條文的出臺，只有法律體系健全，才能通過良法促進善治。高等教育領域立法體系的建設主要包括制定新法和修訂舊法。

首先，高等教育新法制定。高等教育隨著社會發展不斷改革調整，高等教育事業發展所面臨的新問題及新挑戰在不斷增多，如人工智能、“雙一流”、高等教育國際化、新型研究型大學、區域高等教育發展、高等教育治理體系、高等教育線上教學、高等教育思政課程改革、勞動教育等新領域，乃至在大數據背景下各種智能技術在高等教育領域中滲透，這些是高等教育發展的方向，過去高等教育立法涉及新內容較少，甚至有些內容尚未涉及到。在推進高等教育治理現代化背景下，應加速對這些領域制定相關法律法規，通過將相關法律法規細化、以便在解決新領域出現的問題時有法可依。

其次，是修訂舊法。法律制定是基于時代社會背景的，如2004年，我國對1980年發布的《學位條例》進行相關修正。1998年，我國首次出臺《高等教育法》作為我國高等教育領域憲法，維護高等教育事業的有序發展。現代社會發展日新月異，高等教育發展環境也在變化，應根據社會發展對舊法做出相應修正。2015年,全國人大根據《教育法》新規對《高等教育法》做出新的修正，增加了高等教育社會責任感等。與舊法相比修正后的《高等教育法》有了明顯的變化，是對已有做法和規定的強度升級和持續化。2018年再次對《高等教育法》進行修正使得其更能體現時代性。

此外，高校內部制度建設。學校要健全領導機制、加大法治工作力度，以法治思維和法治方式引領、推動、保障學校改革與發展，努力在法治高校治理中發揮引領示范作用。在治理過程中健全學校相關制度條文的解釋和修訂程序，使這些制度條文與高等教育法的適用性有機統一。遵循高等教育規律和法律保留原則，積極主動利用制度，修訂、完善、推進制度創新，做到重大改革于法有據、于制度有據。加強統籌規劃，提高制度供給水平和制度建設質量，推動形成以章程為核心，規范統一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校規章制度體系。健全校內規范性文件制定發布機制，明確起草、審查、決定、公布的程序，明確合法性審查的范圍和具體辦法。

3.2 規范高等教育執法行為，提升高等教育行政效能

高等教育治理過程中應提升法的效能。行政上為社會第三方參與高校治理騰出空間，如高校專業認證，由社會第三方組織來執行。促進高等學校依法治校、科學發展，依據教育法、高等教育法及其他相關法律法規，本著既有利于推進教授治學、民主管理，也有利于調動基層組織積極參與治理。同時，高等教育治理過程中要利用大數據、人工智能等現代技術促進監管理念和機制的創新，通過“技術治理”實現監管的數字化、穩定化、動態化和精準化，加快事前干預向事中事后監管的轉型，避免高等教育治理過程中的監管缺位或過度監管。過去高等教育法實施的“軟化”在很大程度上源于教育執法體制機制不健全，導致有法但執法不嚴。在推進高等教育治理現代化的過程中，有必要探索高等教育行政執法機制的創新，盡快解決高等教育領域之間跨部門協同執法、跨行政區域執法，以及執法主體、 編制、管轄、職責、程序等重點難點問題。高校書記、校長等相關校領導應當切實履行依法治校組織者、推動者和實踐者及監督者的職責，對學校章程的制定實施、規章制度體系建設、法治工作機構和隊伍建設、學術治理等重要工作要親自部署、親自協調、親自推進。建立學校權責清單，進一步健全辦學自主權運行機制和監督機制。重大決策全面落實師生參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的程序要求，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。探索建立法治工作機構負責人參與學校決策會議并發表法律意見的機制。

3.3 完善高校多元解決糾紛機制，滿足師生權益救濟需求

法律的本質在于保護不同群體的權利，在推進高等教育治理現代化法治建設過程中，應健全高校師生權益保護救濟機制。要著手建立相應機制解決高校不同群體之間利益糾紛。高校推進高等教育治理現代化，離不開在校園里弘揚社會主義法治精神，努力培育高等教育治理現代化法治文化，促進全校師生形成學法、遵法、守法、用法的良好氛圍。高校在治理過程中應在申訴制度、行政復議制度、行政訴訟制度及仲裁制度建立一套完整的法律程序。在教學工作中發生糾紛時對教師、學生的處理、處分，應堅持教育與懲戒相結合，遵循客觀公正原則，嚴格履行高等教育法及學校章程所規定的相關法律程序，處理、處分決定作出前應當進行程序及過程形式的合法性審查。各高校應根據自身實際情況建立健全校內不同群體、不同類型的權益救濟制度，完善教師、學生申訴的規則與程序。探索建立聽證制度，對涉及師生重大利益的處理、處分或申訴，必要時采取聽證方式，確保作出處分或申訴決定程序的公平公正。建立校內救濟與行政救濟、司法救濟有效銜接機制，保障教師、學生救濟渠道的暢通。探索設立師生法律服務或援助機構，為師生依法維護權益提供咨詢和服務。推進高等教育治理現代化，需要國家層面法治建設的引領，需要高校層面的相關條例限制，更離不開全校師生“自下而上”的努力，使遵紀守法成為一種自覺，使依法辦事成為一種自然，使每所高校的師生匯聚成整個高等教育領域推進法治的不竭源泉。

此外，高校應結合自身實際情況完善學校內部的法律風險防控體系。積極推動建立第三方調解制度和校方責任險、學校安全綜合險、意外事故傷害險等保險制度，健全師生人身傷害事故糾紛的預防、處置和風險分擔機制。完善工作流程，妥善應對涉及學校的訴訟、復議、仲裁等，維護學校合法權益。充分利用現代信息技術優勢，加強學校間的信息共享和風險預警，探索發布學校法律風險處置指南、建立案例庫等機制。