湖南岳陽農村宅基地制度改革的困境與建議

吳靜 瞿理銅

土地是經濟社會發展最基礎、同時也是最重要的要素。在新型城鎮化的大力助推下，大量農村人口“出村進城”，農民對土地的依賴有所松動，農村宅基地閑置問題凸顯。隨著鄉村振興戰略的推進，項目、資金、人才下鄉步伐加快，對農村土地的需求逐漸加大，農村土地的價值逐漸顯現。在我國農村地區集體建設用地總量中，宅基地占一半以上。根據學者研究，我國農村地區的宅基地總量為1.35億畝，其中，農村閑置宅基地總量約為0.14億畝，宅基地制度改革迫在眉睫。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對深化農村宅基地制度改革提出了清晰明確的目標和要求，即探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，允許農村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。盤活利用農村宅基地，對激活農村土地要素、盤活農民“沉睡”的資產、保障鄉村振興用地供給意義重大。2020年9月，全國啟動了新一輪深化農村宅基地制度改革試點，岳陽汨羅市作為湖南省新一輪的改革試點地區，其工作方案重要內容是探索宅基地自愿有償退出和有償使用制度。

一、岳陽市農村宅基地制度改革的主要做法

岳陽地處湖南省東北部，是湖南省省域副中心城市，轄4縣2市3區和3個非行政區，總面積1.5萬平方公里，轄鄉鎮102個，行政村1372個，街道29個，社區468個。全市常住人口505.2萬人，其中農村居民235.5萬人。岳陽在深化農村宅基地制度改革中堅持高位推動、點面結合、多措并舉、真抓實干，農村宅基地制度改革工作取得了階段性成效。

（一）規范農村宅基地審批流程

岳陽各縣市區嚴格規范審批程序和審核批準機制，建立并完善各項制度，明確了鄉鎮政府建立一個窗口對外受理，多部門內部聯動運行的聯審聯辦機制；明確了鄉鎮經管站、自然資源所、建管站在材料審核、現場勘查等各個環節的工作職責和辦理期限，全面落實“五有三到場”（有村莊規劃、有審批手續、有示范圖集、有施工管理、有獎罰措施；做到批前選址到場、開工放線砌基到場、竣工驗收到場）全程監管。在聯審的基礎上，嚴格實行鄉鎮長“一支筆”審批。建立健全村級宅基地申請審查有關制度，完善村級民主管理程序，各村設立協管員1名，確保及早發現、報告和制止違法行為。

（二）強化農村宅基地執法隊伍建設

在宅基地管理中，設立農村宅基地執法監管中隊，負責查處宅基地違法行為。將部分執法權下放到鄉鎮后，負責指導和監督鄉鎮執法，將宅基地工作納入綜合執法內容，制定了拆違控建方案，建立了拆違控建巡查臺帳，并將亂占耕地和違規建房與各村負責人績效考核關聯，實行扣分制，有效遏制了亂占耕地和惡意違規建房現象的發生。

（三）加大農村宅基地違法用地查處力度

對于農村宅基地違法用地行為，采取多種措施進行查處。一是將亂占耕地的村民建房列入全域土地綜合整治試點實施范圍，納入基本農田調劃的調出區，待基本農田調整劃定后補辦建房用地許可手續。二是將農民建房衛片監測疑似違法圖斑下發到各鄉鎮并進行核實，對違規建房進行拆除。

（四）加強農村宅基地制度改革宣傳考核

一方面，各縣市區利用廣播、宣傳車、網絡媒介以及懸掛橫幅、張貼標語等多種方式，廣泛開展農村宅基地管理和規范建房宣傳，形成了良好的輿論氛圍。另一方面，各縣市區建立了考核制度，將農村宅基地管理改革和規范村民建房納入鄉鎮工作年終績效管理考核，縣主管部門每季度開展一次明查暗訪，重點檢查違規審批、監管缺位和新增違法建設查處等情況。通過上述具體有力的舉措，推動了農村宅基地制度改革的深入，為下一步改革打下了堅實基礎。

二、面臨的挑戰

農村宅基地管理工作的專業性和政策性較強，在實際工作中面臨諸多挑戰。筆者根據實地調查走訪岳陽4縣（岳陽縣、平江縣、湘陰縣、華容縣）2市（汨羅市、臨湘市）3區（岳陽樓區、君山區、云溪區）部分村鎮，并與農戶、村鎮干部開展座談，梳理出岳陽市農村宅基地制度改革面臨的六個方面的挑戰。

（一）基礎工作薄弱

農村宅基地制度改革作為一項系統性的工程，必須有扎實的基礎工作作為支撐。然而，作為新增設的改革試點地區，岳陽市宅基地制度改革的基礎工作還存在諸多不足，主要表現在三個方面：一是村莊規劃滯后且操作性不強。各縣市區受人員、技術和部門協調等眾多因素的制約，村莊規劃滯后于現階段鄉村發展要求。已編制的村莊規劃以發展性指標為主，對農民建房點考慮不足；已規劃的建房點以行政村為單位，跨組且遠離屋場和田地，村民生產生活不便，搬遷意愿不強。部分縣市的村莊，因被基本農田包圍，民生建房無法保障，造成村民違法用地現象普遍。二是信息共享不暢。機構改革后，農業部門與自然資源部門之間的信息傳遞不暢通，鄉鎮一級尤為突出。例如，部分鄉鎮對基本農田、耕地保護和生態紅線情況了解不全面，導致在建房審批時混亂；部分縣市宅基地基礎數據統計錄入不完整，對于房地變化情況未及時在系統里進行更新，造成房地一體確權頒證工作滯后。

（二）農村宅基地依法監管和違法查處難度大

在機構改革后，農村宅基地的管理牽涉多個部門，因而在依法管理和違法查處上有較大的難度。土地隱形市場的活躍也給宅基地的監管帶來巨大挑戰。一是部門執法不到位。一方面，在現行政策下，宅基地相關工作由農業農村部牽頭，由自然資源部等相關單位聯合開展，但在法律上宅基地的執法權仍然歸屬自然資源部，導致基層執法職責不明確、執法力量受制約，甚至出現推諉扯皮現象。另一方面，相關部門的聯審聯批合力不夠，尤其對批后建房監管不力，經常出現“批小建大、批東建西、擅自加層”等情況，多頭管理最后變成“無人管理”或“都不管理”。二是專業人員配備不足。宅基地管理工作的專業性強，要求工作人員懂業務、法律和政策。改革前，此項工作由原國土局管理，現由農業農村局管理，鄉鎮一級由農技經管站承擔，然而在縣、鄉兩級農業農村（經管）辦公室，專門負責農村宅基地管理的工作人員基本只有1-2人，個別工作人員甚至看不懂地類圖紙。三是村規民約尚不健全。現行法律和政策限制了宅基地流轉，不少農民在經濟利益的驅動下，將農村集體土地非法入市，私自非法轉讓、出租宅基地或房屋給本集體經濟組織以外人員的行為時有發生。絕大數轉讓、買賣房屋都采取私下協議的方式，未辦理合法手續，形成了事實上的“小產權房”。宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。特別是原城郊鄉“小產權房”交易異?；钴S，村規民約并未對農村宅基地、集體土地的使用進行規定和約束。

（三）部分基層干部以及群眾觀念守舊

在市場經濟環境下，農民對農村宅基地根深蒂固的財產權意識越來越強烈。在農村的人情社會中，大部分基層組織在宅基地管理上采取的是“睜一只眼閉一只眼”的做法，具體表現在：一是祖業意識濃，抵觸情緒大。大部分人將農村宅基地看作“自己的祖業”，是屬于個人所有。部分村民在建房上盲目攀比，采取各種各樣的手段取得宅基地，合法取得宅基地使用權的意識淡薄。因群眾觀念與現行政策相背離，在推進宅基地有償使用中面臨的阻力巨大。二是基層組織作用發揮不夠。部分縣市在村里設立1名協管員，然而村級組織認為自己不具備執法權，協管員責任心不強、不敢較真怕硬、不主動阻止、不及時上報情況，未將違法違規行為杜絕在萌芽狀態，導致很多違法用地行為在動工后才被鄉鎮一級的巡查發現，既造成了老百姓經濟損失，也使宅基地管理工作處于被動狀態。

（四）激勵機制不健全

當前農民對于農村宅基地依舊持有“祖業觀”，因而對宅基地的財產權和發展權有更高期待。但在激勵機制不健全的情況下，農民自愿有償退出、超額有償使用以及規范流轉的意識不強。一是宅基地自愿有償退出、超額有償使用與規范流轉的三級機制未建立。在有償退出方面，農民自愿主動退出農村宅基地的積極性不高。在試點地區汨羅市，目前僅有19戶農戶有償退出農村宅基地。盡管提供了暫時性退出（保留退出人的宅基地資格權，若干年后依舊可以享有宅基地使用權）和永久性退出（給予一次性現金補償，退出后不再享有宅基地資格權）兩類選擇，但這些措施的激勵作用尚不明顯，農民對閑置的宅基地和農房退出意愿依然不強。在超額有償使用方面，缺乏直接明細的操作指引，汨羅市5個試點村沒有統一的宅基地超額有償使用標準和計算方式，且在補償標準和模式的制定中，農戶的參與度極低，參與權的缺失導致農戶對鄉鎮、村組干部產生“信任危機”。二是資金使用不規范。對于退出的宅基地復墾復綠后，通過城鄉建設用地增減掛鉤獲得指標出讓金，這筆資金原則上由村集體享有和支配，而在實際操作中，上級政府占用了部分指標出讓金，到村集體手中且用于村莊建設的資金只有一小部分，未實現專款專用。三是收支難平衡。大部分村集體沒有經濟實力對有償退出宅基地人員進行補償，在耕地指標尚未賣出時，有償退出的補償資金來源成難題。現階段實施有償使用獲得的集體收入，不足以補充有償退出的資金。受市場影響，采取出讓指標獲得收益的方式不穩定。

（五）政策把握標準不一

各縣市在農村宅基地制度改革的實踐中，對政策把握沒有統一的標準。一是戶頭認定存在異議。農村目前分戶的現狀與公安系統分戶條件相違背，缺乏農村分戶的規范性指導文件，導致不符合分戶條件的已經分戶，而實質幾代同堂需要分戶又不能分的現狀。因歷史原因，部分農戶存在落戶難問題。譬如在屈原管理區、君山區等地有大量外省移民遷入，雖符合公安系統的落戶條件，但受當地政府以及村規民約的限制，其落戶成為歷史遺留難題。二是宅基地面積難界定。沒有規范可操作性的文件對宅基地面積進行界定。若按照用地面積計算，對于雜屋、圍墻、巷子、地坪是否納入宅基地范圍存在異議；同一戶口前后兩棟房屋中間用鋼架棚蓋頂連接，宅基地確權測量時未計算到宗地面積范圍內，實際又已占地的，又是否納入宅基地面積？上述都是各縣市在宅基地制度改革中遇到的普遍性問題。三是國有農用地上的居民建房需求難滿足。國營農場職工建房問題突出，尤其是外來移民人口購買私人自建房和村里的老集體房，上述土地缺少用地手續，因而在不動產登記上受阻。70%—80%的外來移民老職工都有建房需求，但這部分群體沒有審批建房的依據。

（六）剛性需求難保證

各縣市普遍存在著農房和宅基地閑置嚴重與新增宅基地難批準的現象，部分地區面臨地理空間與建設用地指標上的矛盾。一是“一戶多宅”的現象普遍存在。部分基層干部特別是村組干部利用手中權利“厚親優友”，各種“特權人群”利用各種關系和經濟優勢，占用農村集體土地建設超大住宅，“一戶多宅”和超占、超標面積現象更為突出，并出現建新不拆舊或拆一半留一半現象，女士外嫁或離婚“兩頭”占房或“兩頭”無房等現象。更有甚者，以增加戶頭的方式使超面積建房合法化。二是農房和宅基地閑置嚴重。農房和宅基地的閑置分為永久性閑置（被老宅子和危房占據）和季節性閑置（建了新房子或者依舊是能住的老宅子，逢年過節回去居?。€包括未被利用的宅基地。受傳統鄉土觀念的制約，農民有償退出的意愿不強，出現了宅基地和農房閑置與新增宅基地緊缺矛盾并存的局面。三是新增宅基地難批準。受地形地貌、規劃編制和建設用地指標的制約，新增宅基地難批準。例如，平江縣山多地少，原宅基地多屬山邊屋，存在不少安全隱患。因前期規劃滯后，使得目前平江縣農村用地規模和指標嚴重不足。華容縣各村（社區）基本沒有空閑宅基地，新分戶及沒有宅基地的村民要分配宅基地，則必須依法占用耕地，然而正常辦理農用地轉用手續需要資金與指標，并且難以辦理。四是空間與指標矛盾。受生態紅線和耕地紅線影響，村鎮之間占有的農村建設用地面積不對稱，按照現行法規，集體土地只能在本村集體內部成員之間流轉，村鎮之間差異明顯，一些村鎮新增宅基地的剛性民生需求難以滿足。

三、深化農村宅基地制度改革的相關建議

（一）做好信息調查，夯實管理基礎

摸清底數是宅基地制度改革的前提，必須加快補齊宅基地基礎數據這一短板。一是編制宅基地基礎數據共享目錄表。匯總相關部門資料數據，摸清家底，梳理需要補充和采集的信息，編制宅基地基礎數據資源共享目錄表，厘清基礎信息脈絡，嚴格采集基礎信息，并逐村復核，確保信息采集的真實、準確、完整。二是推進確權頒證。妥善處理遺留問題，厘清違法占地建房的主客觀成因，明確相應的處理原則及標準，將不動產證書發放到農戶手中。三是建立村級空間規劃體系。合理引導新建或者重建宅基地向集中規劃區靠攏，制定切實可行的宅基地利用方案，重點對長期閑置和荒廢的宅基地進行盤活利用。

■一飲一啄｜李強/攝

（二）落實監管責任，提高治理水平

監督管理是宅基地制度改革的基礎，有效的監管才能使政策措施落到實處。一是建立宅基地基礎信息數據庫。建立分級臺賬，實現農業農村、自然資源和規劃、建設、公安等相關部門數據互享共用以及信息動態化管理，為宅基地制度改革提供科學的數據支撐。二是建立農戶建房部門聯審聯辦制度。整合相關部門工作力量，實現一個窗口受理，多機構內部聯動運行機制，并對宅基地資格權和使用權的變更情況實施動態管理。三是加強宅基地相關政策和法規的執行力度。嚴格執行一戶一宅政策，正確梳理一戶一宅政策和閑置宅基地利用之間的聯系，強化對宅基地使用的監督權和管理權。

（三）加強宣傳引導，推動觀念轉變

宣傳引導是宅基地制度改革的重點，轉變基層干部和群眾根深蒂固的宅基地“祖業觀”。一是采取多種形式加強宣傳。首先將農民意愿置于首位，采取“廣宣傳、全覆蓋、廣知曉”原則，加大對宅基地制度改革相關政策的宣傳力度。其次，農村基層工作人員要采取多途徑、多樣化的方式，比如，通過“定點宣傳、流動宣傳、入戶宣傳”等多種方式，全方位宣傳農村宅基地制度改革工作，讓宅基地相關政策和制度深入人心。二是建立民主決策機制。充分尊重農民意愿，在對農村宅基地的處置以及申請宅基地的流程上，充分發揮村集體和村民議事會的作用，從根本上激活和提高農民的積極性，讓農民擁有足夠的自主權。三是鼓勵引導農民自主監督和管理。鼓勵基層建立宅基地流轉工作簡報等形式，及時公布最新進展，讓村民深入參與宅基地退出及流轉的全過程，提高村民參與感和知情權。

（四）堅持分類施策，搞好盤活利用

分類施策是宅基地制度改革的關鍵，必須多措并舉地推進宅基地的盤活利用。一是規范有償使用。制定宅基地基準地價體系，確定宅基地有償使用的對象、范圍，分類制訂收費標準，主要對“一戶多宅”、超面積標準建房、城鎮居民繼承農房等情況實行有償使用，收益歸村集體。二是引導自愿退出。啟動多規合一的實用性村莊規劃編制工作，通過優化宅基地空間布局，引導農戶或城鎮居民有償自愿退出與規劃不符的宅基地或繼承房屋；退出宅基地的農戶（或退出繼承房屋的城鎮居民）可向中心村、鎮、城區集中安置；退宅還耕獲得的土地指標和收益優先用于本村；建立關于宅基地收回、整理與修復的財政支持機制。三是探索全域流轉。探索農房（含宅基地使用權）鎮內跨村、縣內跨鎮、市內跨縣等全市域流轉方式（受讓方應是本市內宅基地資格權人）；出臺農房租賃使用規范，在一定范圍內允許對農房進行建設改造和用途改變，允許農房租賃使用權抵押貸款，借此吸引資本注入；進一步完善農房（含宅基地使用權）流轉和收益分配制度，簽定三方合同，保障村集體、農戶和投資者三方權益。四是推進農房抵押。加大信貸支農力度，允許農戶抵押閑置農房（含宅基地使用權），貸款可用于農戶生產經營和消費，解決資產變資本的問題。

（五）完善政策措施，激發內生動力

政策供給是宅基地制度改革的核心，有效的制度供給為宅基地制度改革提供法治支撐。一是落實集體所有權。明確村集體經濟組織為宅基地所有權人，在宅基地的分配、收回、調整、流轉及農房租賃等制度的制訂中要體現所有權實現的具體方式，使村集體經濟組織從土地所有權中獲得收益。讓鄉賢在鄉村治理中發揮積極作用。二是保障農戶資格權。做好“資格人”的認定和“資格戶”的歸集等工作，盡快出臺宅基地資格權認定指導意見，考慮給予鄉賢的宅基地資格權問題。三是適度放活使用權。維護農民權益，在確保農戶宅基地資格權的基礎上探索包括轉讓、抵押、入股、繼承、置換、贈予等多種形式的宅基地使用權實現形式。四是探索多元化的保障機制。首先，探索跨村跨鎮建房機制，城鎮開發邊界外的，以“一戶一宅”為基礎，鼓勵農民自愿選擇統建或聯建公寓式住宅；城鎮開發邊界內的，可以采用公寓式住宅、貨幣補償等方式保障“戶有所居”。其次，建立優先保障機制，對無房戶、生態移民戶、危房戶、住房困難房戶等每年安排建房指標預留建設用地予以優先保障。最后，建立兜底保障機制，對自愿放棄宅基地的困難戶，建議無償安置到屬地養老院或村集體組織所有的房屋居住。