智慧城市“下沉”發展的路徑思考

吳琦 鄒怡

隨著《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》出臺和智慧城市、數字鄉村、城市治理等相關政策的不斷完善，新一代信息技術不斷創新應用帶來的成本下降，以及地方發展數字經濟尋求經濟增長新動能的需求，智慧城市正在從一線城市逐步下沉發展，地級市、縣級市、鄉鎮以及農村地區正逐步成為我國新型智慧城市建設的新空間。

一、智慧城市向下沉地區發展趨勢明顯

（一）國家政策為智慧城市“下沉”發展保駕護航

建設網絡強國、數字中國、智慧社會，推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨中央、國務院提出的重要國家戰略，智慧城市建設成為新發展階段落實國家戰略的重要抓手，受到全國各地政府的高度重視。基層的數字化發展是網絡強國、數字中國、智慧社會的重要組成部分，基層現代化治理是實現國家現代化治理的基石。在國家總體戰略指導和推動下，智慧城市建設范疇不斷向基層延伸。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確了未來幾年我國建設智慧城市和數字鄉村的重要任務，分級分類推進新型智慧城市建設，加快推進數字鄉村建設是“十四五”時期發展基本要求。《國家發展改革委辦公廳關于加快落實新型城鎮化建設補短板強弱項工作 有序推進縣城智慧化改造的通知》中提到，部署推進各地縣城智慧化改造建設，提升縣城數字化、網絡化、智能化基礎設施水平。作為分級分類推進新型智慧城市發展的重要組成部分，地級市、縣級市、鄉鎮以及農村地區正逐步成為我國新型智慧城市建設的新空間。在國家總體戰略指導和推動下，智慧城市建設范疇不斷向基層延伸，進入“下沉”階段。

（二）地方政策推進智慧城市建設發展

所謂的下沉市場，也就是位于我國的三線城市—六線城市、縣鎮、農村地區的市場。根據第一財經發布的《2021城市商業魅力排行榜》，對我國337個地級及以上城市進行評選，截至2021年1月，我國三線城市70個、四線城市90個、五線城市128個；另外，根據中國信通院不完全統計，我國縣級市數量超過300個，建制縣達到1萬多個。本文所指下沉地區主要以三線以下城市和縣鎮為主。

根據中國信通院2020年12月發布的《智慧城市產業圖譜研究報告（2020年）》，目前我國出臺智慧城市頂層規劃的城市整體上已經超過50%，71%的地級市、24.5%的縣級市開展了新型智慧城市頂層設計，新城新區也剛達到平均水平，正逐步推進智慧城市建設。可見，部分地級市、縣級市智慧城市頂層設計仍屬空白，并存在巨大發展空間。本文按照華東、華南、華中、華北、西北、西南、東北地區劃分，選擇各區域三線及以下城市、區、縣鎮，對部分下沉地區在智慧城市相關政策出臺情況進行梳理（見表）。

表 我國下沉地區部分地方智慧城市政策匯總

二、下沉地區智慧城市發展問題

我國多數地方的智慧城市發展仍處于智能化發展的初級階段，且呈現出發展不均衡的現狀，下沉地區智慧城市建設不僅在數據共享、城市運營、網絡安全等方面存在一些問題和短板，而且相較于智慧城市建設先進地區，在頂層設計、基礎設施建設、資金和智力支持等方面也較為薄弱。

（一）頂層規劃設計有待補齊

目前，下沉地區頂層規劃缺失、統籌協調缺位現象嚴重。由于缺乏對智慧城市建設的統一規劃，導致實施方案和建設模式不清晰，重復建設現象嚴重，造成資源浪費。相關標準的缺失，導致了信息化系統建設的技術標準、數據格式標準不統一，易造成后期系統融通、數據匯聚共享困難。另外，城市在智慧城市建設中尚未有明確的統籌協調部門，也是亟需解決的問題。不少城市在智慧城市推進中沒有明確統一的牽頭機構，部門間分工和協同機制尚未建立，智慧城市建設的節奏和步調難以協同，各部門推動力不足，無法有效整合信息資源。此外，有些城市沒有明確的牽頭部門，導致各個部門根據自身需求自行建設。

（二）基礎設施智能化水平有待提升

當前，部分城市的信息基礎設施明顯滯后于經濟社會的快速發展。信息建設基礎的薄弱，成為智慧城市發展的障礙。下沉地區的智能化基礎設施較為落后，設備老化嚴重，缺乏內部溝通交流的通信工具。信息錄入或用戶交流主要依賴人工，投入大、時效慢，各部門自有業務系統的綜合能力有待提升。同時，下沉地區在網絡基礎、物聯網、云計算、智能終端等數字化基礎設施建設也更為薄弱，城市發展缺乏足夠的技術支撐。

（三）數據價值有待深入挖掘

目前下沉地區城市數據仍處于“沉睡狀態”，城市未能有效地利用數據形成知識沉淀，難以發揮以“數”治城、興業、惠民的價值。分散、不流通的數據，導致了數據無法橫向融通共享，形成了數據孤島。數據缺少共享，審核流程和節點數據不透明，使城市服務辦事流程臃腫、贅重，增加了不必要的人力、物力成本，效率低下。數據有沉淀、無分析、不共享，沒有發揮數據價值，在疫情防控過程中，針對突發事件，暴露出城市治理過程中對數據共享、應急協同的強大需求，疫情防控常態化下，缺乏能力構建疫情防控體系。

（四）城市安全防線有待夯實

隨著物聯網、智能終端、云計算等新型科技技術為城市生活和管理帶來便利的同時，網絡空間安全形勢日益嚴峻。復雜多樣的應用場景，數量龐大的網絡和數據資產，導致網絡攻擊的暴露面無限擴大，網絡安全防護的薄弱點不斷增加。在數據安全方面，缺乏相應的法律法規、政策文件及標準規范來保障數據安全，對數據的收集、存儲、處理與發布等尚未實施有效監管。在系統安全方面，缺少網絡安全態勢感知，無法及時對各類安全威脅進行發現識別、分析理解和響應處置，需要加強系統的防護、檢測、響應和恢復。系統安全的漏洞會造成城市安全風險。

（五）城市運營意識有待深化

重建設輕運營是目前大多數智慧城市建設的“通病”，而由于城市運營意識淡薄、運營機制缺失，導致智慧城市運行效果差強人意。從根源上來看，智慧城市建設作為“一把手”工程，大都沿用傳統城市建設和管理的思路和方式，對于智慧城市持續迭代創新且需要全生命周期管理的特性認識不足。例如，城市服務APP無法持續發展，僵尸APP現象嚴重。城市APP在運行運營過程中產生的數據，難以轉化為數據資產，對外輸出產生價值。同時，下沉地區缺乏專業的技術、維護、運營人才，在平臺運行、智慧門戶等方面的運維需要依靠外部IT廠商，因此，更需要人才本地化實現屬地化運營。

（六）地方財政匱乏有待解決

在我國經濟新發展階段的大背景下，疊加疫情影響，隨著地方政府債務壓力上升，多數地方項目投資審核趨嚴，支出安排有保有壓，非重點、

非剛性支出被明顯壓減，智慧城市建設資金緊缺。地方政府由于需要投入大量的基礎設施建設，在信息化建設投入中資金壓力較大，難以推進智慧城市的建設。加之近年來為防范化解地方政府隱性債務風險的一系列文件持續收緊了政府舉債融資的相關政策，重塑地方政府財政紀律，公共項目所需要的建設和運營資金的來源逐步被限縮和規范化。為推進智慧城市建設，在合理安排財政預算的基礎上，地方政府需要多元化融資。

（七）地方政府智力支撐有待加強

智慧城市下沉發展逐漸暴露出當地政府對智慧城市整體認知不夠深入，對新鮮事物的接受度較先進城市略顯保守，下沉地區多數地方政府對當地智慧城市的建設目標、模式、內容、實施路徑尚不清晰，甚至對要開展智慧城市及其對當地經濟社會的影響和意義沒有想清楚。由于地區對智慧城市認識不足，造成偏向頭部企業的品牌效應，容易被企業“綁架”，導致需方和供方的目標錯位。如有些城市提到企業提供的解決方案過于專業或者超過當地實際使用需求，不適用且成本高。

三、下沉地區智慧城市發展的相關建議

（一）堅持協同聯動完善頂層設計

1.加強頂層規劃設計。下沉地區多處在城市行政級別的中間，需要做到與上級智慧城市的銜接和跨層級融通，并能向下提供統一指導。在充分遵循上級智慧城市頂層規劃設計的指導下，結合地方實際，注重上級城市治理和服務的向下銜接，開展能夠突出當地特色的頂層規劃，并能為下級地區提供統一的基礎設施支撐。

2.建立智慧城市標準體系。標準是智慧城市的互聯互通提供基本的規則和準繩。有經濟實力的地方政府可構建適合本地特點的地方標準，幫助在智慧城市建設方面有較強技術實力和業務經驗的企業牽頭組建協會或聯盟，制定相關的地方標準，規范市場秩序，以標準創造智慧城市建設質量。

3.全面落實政務服務流程再造。智慧城市建設服務于城市管理方式和治理模式轉變，尤其在建設初期，涉及項目申報、立項、審批等多個部門業務、流程、責任人的，涉及包括審批部門、財政部門、工商部門、社保部門、行業主管部門，“一網通辦”“一網統管”“一窗受理”“一站辦結”“一碼通行”的新服務，從源頭做好部門協同、集中辦公、移動辦公、數據共享，梳理清楚事項清單，進而進行簡化和流程變革，可實現多證合一、線上線下各環節高效協同。對政務服務事項梳理，簡化和優化流程，流程再造。

（二）適度提升基礎設施智能化能級

1.完善基礎設施支撐。對傳統基礎設施進行數字化改造，加強人工智能、物聯網、云計算等在城市道路、管網、燈桿等傳統基礎設施領域的應用，全面提升城市智能化水平；加快計算設施、新型網絡通信設施建設，擴大城市的網絡覆蓋范圍，提升全域感知能力、連接能力和信息傳輸能力；構建數據共享平臺、云計算、信息安全等數據感知、采集、存儲、計算等數據共享基礎設施，形成先進、開放、包容的城市智能中樞，打造堅實的城市數字底座。

2.聯通系統孤島。建立城市統一的基礎平臺，匯聚城市的物聯網、互聯網、通訊網、政務云等基礎設施，并通過城市物聯網數據、地圖數據等實現對城市的整體感知。打造城市的統一數字操作系統，集成城市基礎設施，融合數據資源，共享業務能力。構建城市的數據中樞，形成跨部門、領域、系統、層級等的泛在連接，打破平臺、應用、網絡形態和地域邊界，打通數據流、信息流、業務流，實現城市數據大融合，業務大協同。

3.適度智能化。結合下沉地區經濟社會發展總體水平，以簡單實用為原則，在滿足當地政府、企業、個人需求的基礎上適度超前建設，做到“能用、會用、好用、適當超前”，避免智能但不實用帶來的資源浪費。

（三）建立健全數據融通機制

1.加強政務部門間非涉密數據的融通共享。以共享為原則，不共享為例外，建立政務信息資源共享機制、信息共享工作評價和監督機制，完善對共享信息采集、共享、使用全過程的身份鑒別、授權管理和安全保障機制，助力政府通過數據融通共享和大數據分析進行科學決策，提高行政辦公效率。

2.建立政企數據共享流通機制。在省級已出臺的政務數據開放共享相關規范的基礎上，制定本地政務數據開放共享相關政策，規范數據共享的目錄和數據交換標準，推進數據分級分類共享交換，明確政企數據共享的用途、權責等要求；企業向政府公開不易獲得的原數據、算法或者基于特定應用的計算結果，政府負責企業數據安全。政企數據共享助力政府監管和社會治理，降低企業獲得數據的成本，提高數據的整體使用效率。

（四）加牢加固城市安全防護

1.強化網絡安全數據保障。深入貫徹落實相關法律法規要求。嚴格落實《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》《汽車數據安全管理規定》等法律法規。建立數據分類分級保護體系，分領域、分行業細化城市安全數據管理機制，明確不同數據安全級別的技術和管理防護措施，筑牢城市發展根基。

2.提高系統安全，加強對系統的防護、檢測、響應和恢復，有效應對智慧城市安全技術風險。建立網絡安全態勢感知體系，及時對各類安全威脅進行發現識別、分析理解和響應處置。

3.廣泛應用國產信創產品。在不影響智慧城市整體成效的前提下，城市信息/網絡安全、基礎軟件（操作系統、數據庫、中間件）、辦公軟件、云服務等領域，應用自主可信的國產信創產品，智慧城市基礎設施的數據安全、網絡安全，降低安全風險隱患。

（五）建立城市長效運營機制

1.加強組織領導。按照管運分離原則，成立以智慧城市“一把手”為組長的城市運營領導小組，為城市運營提供戰略指導和決策；成立以智慧城市建設主要牽頭部門為責任主體的實體管理機構，負責統籌協調城市運營相關事宜，包括城市運營平臺建設、運營模式選擇、相關政策制度制定等。

2.按照屬地化運營、盈利性探索的原則開展城市運營。以政企合作方式，由當地政府與本地國有企業成立平臺公司，或通過引入具有實力的央企國企在本地成立子公司，或由當地政府與專業的第三方運營公司成立合資公司等，本地化運營實體；依托企業技術優勢，通過城市非涉密全域數據的有償性開放利用，支持企業新業態、新模式創新，實現增值服務，拓展盈利空間。

3.不斷迭代、創新，建立用戶的持續依賴。在場景運營上，圍繞群眾痛點，創造有價值的線上服務場景，形成能覆蓋市民各生活場景的便民服務體系。在平臺運營上，從單一的垂直領域的開發建設，轉變為眾多領域的長期運營，并不斷推進后續的本地化推廣運營、產品迭代升級、用戶持續引入等服務，讓平臺長期持續優化運行。

（六）多渠道籌措創新資金來源

1.本級政府設立智慧城市專項資金。充分發揮專項資金的引導和推進作用，大力支持智慧城市建設。

2.分類落實項目投資建設模式。根據智慧城市項目按照公益性項目、經營性項目、準經營性項目對智慧城市項目進行劃分，在項目可行性研究階段充分論證項目資金籌措方案，拓展數據使用需求，強化城市數據價值導向思維，在合規前提下允許企業創新投資建設模式。

3.鼓勵社會資本參與智慧城市建設。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，充分調動包括國有企業、民營企業和外資企業在內的多元市場主體力量。建立多元化的投融資模式，鼓勵社會資本經濟參與智慧城市信息化項目建設，緩解資金壓力。

（七）提升干部隊伍能力建設

1.提升現有干部隊伍對信息化、網絡化、智能化的認知水平。通過開展專題培訓、實地調研學習、在線學習，到先進城市跨地區的干部互派交流等多種方式，提升干部對智慧城市建設的整體認知水平和數字素養。

2.選調、培育具有信息化專業背景的年輕干部。探索試點“首席信息官員”“首席數字官”等制度，在重要崗位增加信息通信、區塊鏈、大數據等專業背景的年輕干部配比，使得年輕干部在工作伊始就建立數字化、網絡化、智能化思維，逐步培養一支具有智慧城市基因和互聯網原住民思維的城市管理干部隊伍。