鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的法治路徑

龍建軍

“十三五”時(shí)期，我國(guó)5575萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧攻堅(jiān)取得重大歷史成就。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，為有效實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。法治是鄉(xiāng)村基層治理的重要方式，因此，將鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興期間所形成的先進(jìn)制度通過(guò)立法形式固定下來(lái)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。為此，2021年6月1日《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法）實(shí)施，該法是第一部以實(shí)現(xiàn)振興鄉(xiāng)村為根本目的的綜合性法律，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果具有指導(dǎo)意義，該法不僅關(guān)注村民收入、村民生活水平、鄉(xiāng)村文明及鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等關(guān)鍵性問(wèn)題，還明確了鄉(xiāng)村振興往哪走、如何走、跟誰(shuí)走等重大問(wèn)題。在此背景下，如何進(jìn)一步推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接引起各界的廣泛思考。

一、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法實(shí)施背景下鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果存在的困境

“勝非其難也，持之者其難也”。脫貧摘帽不是反貧困事業(yè)的終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是過(guò)渡期內(nèi)脫貧地區(qū)農(nóng)村工作的首要任務(wù)，務(wù)必牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。但在推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過(guò)程中也面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）地方鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果立法與全國(guó)性立法的銜接與協(xié)調(diào)不夠充分

完善鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果立法能夠?yàn)橐?guī)范“三農(nóng)”工作提供根本性、全局性制度保障，在促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等方面發(fā)揮積極作用。然而，部分地區(qū)缺乏與全國(guó)性法律（如鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等）相銜接的地方性法規(guī)，或即使有相關(guān)法規(guī)，但與之協(xié)調(diào)不夠充分，且有的省份立法趨于雷同，忽略了本省省情，互相借鑒的現(xiàn)象較為普遍，條例缺乏可操作性?？傮w來(lái)看，產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、生態(tài)旅游扶貧等各項(xiàng)扶貧工作雖已取得了良好成效，但還沒(méi)有上升至法律規(guī)范對(duì)各地脫貧群體進(jìn)行保障，還需在實(shí)踐中不斷探索。過(guò)去幾年，國(guó)家脫貧攻堅(jiān)期間各地進(jìn)行過(guò)眾多立法探索，但哪些立法在鄉(xiāng)村振興實(shí)施戰(zhàn)略中可以直接移植過(guò)來(lái)，哪些立法需要在新的背景下進(jìn)行改革，這些都是值得思考的問(wèn)題。

（二）鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中行政監(jiān)管不到位

推進(jìn)鄉(xiāng)村基層行政行為的運(yùn)行與監(jiān)督的規(guī)范化制度化是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的應(yīng)有之義。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果過(guò)程中，黨和國(guó)家對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與檢查較為嚴(yán)密，制定了若干法律法規(guī)，對(duì)其監(jiān)督辦法及責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行規(guī)范。然而，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，部分地區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域的市場(chǎng)參與主體監(jiān)管不嚴(yán)，甚至忽視對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。例如，近些年，有些工商資本介入鄉(xiāng)村資源發(fā)展項(xiàng)目，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，卻把村民利益排除在外，不管服務(wù)或產(chǎn)品質(zhì)量好壞，只顧自身盈利“瘋狂式”發(fā)展，以至于游客投訴旅游單位，消費(fèi)者投訴生產(chǎn)商、銷售方等現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中司法作為不足

司法扶貧是扶貧濟(jì)困的民生工作，在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法實(shí)施背景下，司法機(jī)關(guān)主動(dòng)融入扶貧脫貧工作，積極開展對(duì)貧困當(dāng)事人的救助工作，對(duì)于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，具有重要價(jià)值和作用。如在鄉(xiāng)村生活中，難免會(huì)遇到宅基地權(quán)屬糾紛、相鄰權(quán)糾紛以及各種村民間的生活糾紛，實(shí)際生活中，大部分村民遇到上述糾紛，往往會(huì)通過(guò)當(dāng)?shù)氐赂咄氐娜顺雒鎱f(xié)調(diào)，或者交由人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，很少有人將之“訴至公堂”，但有時(shí)雙方當(dāng)事人迫于參與調(diào)解的熟人多、礙面子等原因，當(dāng)即表示接受調(diào)解方案，但事后卻出爾反爾，拒不執(zhí)行協(xié)商辦法，導(dǎo)致矛盾糾紛無(wú)法得到真正解決，甚至愈演愈烈。對(duì)此，需要司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步采取措施予以回應(yīng)。

（四）部分干部群眾法治思維還需提高

確保法治在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上發(fā)揮重要作用，重視和運(yùn)用法治思維尤為關(guān)鍵。伴隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，絕對(duì)貧困問(wèn)題得到徹底解決，緩解相對(duì)貧困成為當(dāng)下日益緊迫的任務(wù)。然而，從實(shí)際案例看，部分領(lǐng)導(dǎo)干部因法治思維不足導(dǎo)致權(quán)力腐敗滋生、扶貧行為異化、扶貧工作缺少法律程序等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在鄉(xiāng)村，雖然群眾脫離了物質(zhì)貧困，但“精神貧困”問(wèn)題仍然突出，提高其文化素養(yǎng)及轉(zhuǎn)變思維能力成為日益緊迫的任務(wù)。目前，有些脫貧戶存在消極被動(dòng)情緒，企圖坐享國(guó)家政策紅利與傾斜照顧，坐等扶貧干部的幫扶與關(guān)心，這有違扶貧初心、不利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。也有些脫貧戶處于保守狀態(tài)，囿于傳統(tǒng)思維定勢(shì)，止步于小農(nóng)的生產(chǎn)方式，不愿積極作為，不愿學(xué)習(xí)新的科學(xué)知識(shí)，不愿在掌握新的致富技能上下功夫等，究其原因，還是法治思維轉(zhuǎn)變速度跟不上社會(huì)的發(fā)展速度。雖然這些現(xiàn)象所占比例較小，但會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力不足。

二、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法實(shí)施背景下鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的法治路徑

2021年是“十四五”時(shí)期的開局之年，也是實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵一年。做好“有效銜接”工作，關(guān)鍵在于基層社會(huì)的依法治理，要求依法對(duì)鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)成果進(jìn)行保障（見圖）。

圖 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的法治路徑思維導(dǎo)圖

（一）立法層面：促進(jìn)地方鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果立法與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的銜接與協(xié)調(diào)

制定和完善地方配套法規(guī)，促進(jìn)法律規(guī)范間的銜接。具體來(lái)說(shuō)，地方性法規(guī)至少應(yīng)囊括七個(gè)方面內(nèi)容：一是地方立法應(yīng)保持地方特色，因地制宜，各有探索，各有推進(jìn)，堅(jiān)持以對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充和完善為原則，進(jìn)一步精煉、簡(jiǎn)潔語(yǔ)言，使法律規(guī)范富有操作性，能夠及時(shí)對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行調(diào)整。二是地方立法應(yīng)重視地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)、制造加工業(yè)，以及教育、旅游等服務(wù)業(yè)的發(fā)展。三是地方立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)人才支撐作用，鼓勵(lì)專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)。四是地方立法應(yīng)突出鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)的內(nèi)容，保護(hù)鄉(xiāng)村物質(zhì)文化遺產(chǎn)和精神文化遺產(chǎn)，大力弘揚(yáng)紅色精神，努力拓寬鄉(xiāng)村文化獲取渠道。五是地方立法應(yīng)包含生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。六是地方立法應(yīng)涵蓋組織建設(shè)的內(nèi)容，即以政治、法治、德治、自治、智治“五治”為統(tǒng)領(lǐng)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體制，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理共同體。七是地方性法規(guī)還應(yīng)包括監(jiān)督檢查相關(guān)內(nèi)容，一方面，強(qiáng)化對(duì)人民政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)責(zé)任和績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督；另一方面，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管。

（二）執(zhí)法層面：營(yíng)造良好的法治營(yíng)商環(huán)境，助力鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果

加強(qiáng)行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，形成良好的鄉(xiāng)村法治營(yíng)商環(huán)境。一是成立鄉(xiāng)村優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組，做好市場(chǎng)監(jiān)管的“加法”。由營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，明確各部門職責(zé)，構(gòu)建多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制以及行政執(zhí)法與刑事司法工作銜接機(jī)制，若被監(jiān)管單位眾多時(shí)，行政部門可委托具有專業(yè)資質(zhì)的第三方社會(huì)組織對(duì)該企業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督，并要求該社會(huì)組織定期向主管部門匯報(bào)情況。實(shí)施嚴(yán)格的懲罰制度，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)的單位，計(jì)入征信檔案，納入聯(lián)合獎(jiǎng)懲范圍，限制該單位貸款業(yè)務(wù)，必要時(shí)將其失信行為向社會(huì)公開。二是轉(zhuǎn)變政府職能，做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”。一方面，降低準(zhǔn)入門檻、優(yōu)化辦理流程，簡(jiǎn)化辦理手續(xù)、減少辦理材料，倡導(dǎo)只用提交“一套材料”，填寫“一份表格”，即可完成多個(gè)事項(xiàng)的工作方式。另一方面，打造鄉(xiāng)村“智慧政企服務(wù)平臺(tái)”，推動(dòng)大數(shù)據(jù)與鄉(xiāng)村企業(yè)深度融合，引導(dǎo)新型職業(yè)村民積極配合政府辦理事項(xiàng)，讓農(nóng)戶足不出戶一次辦完各類事項(xiàng)。

（三）司法層面：加強(qiáng)司法作為，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供法治保障

健全鄉(xiāng)村糾紛多元解決機(jī)制、完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)制度、構(gòu)建司法救助平臺(tái)及強(qiáng)化司法監(jiān)督，保障群眾正當(dāng)權(quán)益，以及維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定。健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛多元調(diào)處化解機(jī)制是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中司法作為的核心。特別是在鄉(xiāng)村，要注重情理與法治的結(jié)合，繼續(xù)發(fā)揮村委會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)的和解、調(diào)解制度，進(jìn)一步完善司法確認(rèn)制度，善于將民間的和解與調(diào)解與人民法院的調(diào)解、裁定、判決等訴訟制度相結(jié)合。特別是，司法機(jī)關(guān)在裁定或判決作出后仍需及時(shí)跟進(jìn)村民間關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化，確保鄉(xiāng)村長(zhǎng)期保持和諧穩(wěn)定的局面。優(yōu)化鄉(xiāng)村法律公共服務(wù)體系是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中司法作為的重要內(nèi)容。積極發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、律師的引導(dǎo)作用，常態(tài)化實(shí)行“一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一公益律所”“一村一法律顧問(wèn)”制度，鼓勵(lì)律師為民眾提供法律咨詢服務(wù)以及法律援助服務(wù)。搭建司法救助平臺(tái)是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中司法作為的基本要求。司法機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合有關(guān)部門搭建司法救助服務(wù)平臺(tái)，若當(dāng)事人屬于平臺(tái)內(nèi)登記的脫貧人員，則立即通報(bào)給司法救助負(fù)責(zé)部門，如民政局、鄉(xiāng)村振興局（原扶貧辦），確保為每一位符合司法救助條件的脫貧人員第一時(shí)間啟動(dòng)救助程序。強(qiáng)化司法監(jiān)督是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中司法作為的關(guān)鍵，對(duì)食品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，因不作為或者違法行使職權(quán)，而損害社會(huì)公共利益、造成自然環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的行為，納入檢察院提起行政公益訴訟的范疇，并按照相關(guān)規(guī)定提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

（四）守法層面：提升干部群眾法治意識(shí)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力

法治思維在法治發(fā)展進(jìn)程中具有引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，有效落實(shí)好鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，提升鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力、完善鄉(xiāng)村“造血”功能，需要樹立法治思維，提升法治意識(shí)。將政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道，既要依靠基層領(lǐng)導(dǎo)干部，也不能脫離群眾。一是需進(jìn)一步增強(qiáng)基層干部法治為民意識(shí)，積極作為，起到尊法學(xué)法守法用法的“法治帶頭人”模范作用，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略營(yíng)造良好的法治氛圍。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治宣傳教育，使領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提升運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題、化解矛盾的能力，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略邁入有法可依、依法實(shí)施的新階段。二是需不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村群眾法治素養(yǎng)，首先，創(chuàng)新法治宣傳形式，以群眾喜聞樂(lè)見的方式進(jìn)行普法宣傳，尤其是發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)等新興技術(shù)的作用，如利用抖音、微信、微博等媒體平臺(tái)開展普法活動(dòng)，在全社會(huì)營(yíng)造依法鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的良好氛圍。其次，構(gòu)建普法平臺(tái)，宣講法治小故事，更新法治動(dòng)態(tài)，征集法律意見，為群眾提供法律咨詢服務(wù)，把普法平臺(tái)建設(shè)成法治學(xué)習(xí)平臺(tái)，讓人民在潛移默化中提升法治素養(yǎng)。最后，完善群眾守法信法激勵(lì)機(jī)制，一方面，開展典型法治榜樣人物宣傳活動(dòng)，以法治榜樣示范引領(lǐng)群眾行為，激發(fā)貧困人口自身發(fā)展動(dòng)力；另一方面，對(duì)法治榜樣進(jìn)行表彰，鼓勵(lì)其發(fā)揮模范帶頭作用，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供精神基礎(chǔ)。

■戈壁荒漠｜趙來(lái)清/攝