遼寧省基層畜牧獸醫機構隊伍改革情況調查

劉 俊，郭洪軍，路 平，楊作豐，龐學敏，劉 坤

（1.遼寧省農業發展服務中心，遼寧沈陽 110015；2.中國動物衛生與流行病學中心，山東青島 266032）

2005 年《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》[1]出臺以來，全國逐步建立健全了省市縣鄉村五級畜牧獸醫機構隊伍體系，為畜牧業持續健康發展和畜禽產品有效供給提供了重要支撐保障。2016 年，農業農村部組織開展了全國畜牧獸醫機構體制改革情況調查。2018 年，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，全面開啟了深化黨和國家機構改革的新征程。遼寧省于同年在全國率先啟動了全省機構改革。

為摸清本輪機構改革后，各地畜牧獸醫機構隊伍建設現狀，了解存在的難題，優化解決方案，2021 年農業農村部再次組織開展了全國畜牧獸醫機構隊伍現狀調查。本文結合上述2 次機構隊伍調查情況和對應年度全省豬牛羊禽產地檢疫數據，以及近年來其他獸醫工作內容進行了綜合比對，以期說明2018 年機構改革對遼寧省基層畜牧獸醫機構隊伍帶來的變化和影響。

1 材料與方法

本文所用畜牧獸醫機構隊伍數據來自2016 年、2021 年農業農村部組織的畜牧獸醫機構隊伍調查報告。其中調查的畜牧獸醫機構包括畜牧獸醫行政主管部門、動物疫病預防控制機構、動物衛生監督機構和其他相關畜牧獸醫機構（如畜禽屠宰監管、畜牧技術推廣機構等）。畜牧獸醫工作人員指在崗的工作人員，包括在編在崗、借調和聘用等人員。畜牧獸醫機構專業人員指工作人員中具備畜牧、獸醫專業背景的人員。2015 年、2020 年遼寧省全年畜禽（豬、牛、羊、禽）產地檢疫數據來自遼寧省動物衛生監管信息追溯平臺，作為改革前后同期全省畜牧獸醫機構隊伍工作量變化的參考數據。

2 結果與分析

2.1 畜牧獸醫機構隊伍

從機構數量變化看，遼寧省本輪機構改革后，市、縣兩級畜牧獸醫機構分別壓減了約33.33%（20/60）、31.78%（109/343）鄉鎮畜牧獸醫機構數量相對穩定。從工作人員數量變化看，市級畜牧獸醫機構工作人員減比達40.95%（500/1221），縣級畜牧獸醫機構工作人員數量減比相對最小，鄉鎮畜牧獸醫機構工作人員減少較多，平均每個鄉鎮畜牧獸醫機構人員由4.96 人減幅3.75 人。從專業人員數量看，市級減幅最大，其次為鄉鎮，減比最少的為縣級。具體見表1。

表1 遼寧省2015 年、2020 年市縣鄉村畜牧獸醫機構隊伍變化情況

2.2 豬、牛、羊、禽產地檢疫

2020 年遼寧省全省豬、牛、羊、禽產地檢疫數量與2015 年相比，除豬的產地檢疫數量增幅相對較小外，牛、羊、禽的產地檢疫數量增幅均超過了1 倍，豬、牛、羊、禽產地檢疫總量增幅較大（表2）。

表2 遼寧省2015 年、2020 年豬牛羊禽產地檢疫情況

3 存在問題

3.1 畜牧獸醫機構隊伍弱化趨勢明顯

本輪機構改革后，遼寧省各級畜牧獸醫機構數量、人員數量均呈明顯減少趨勢，機構隊伍弱化嚴重。從機構數量看，市、縣兩級均減少30%以上，鄉鎮機構相對保持穩定；從工作人員數量看，市級和鄉鎮分別減少約41%、25%，縣級工作人員減少約10%，村級動物防疫員也明顯減少；從專業人員數看，市級減少最多，其次是鄉鎮，減少最少的是縣級。

究其原因，2018 年國家深化機構改革以來，遼寧省著力于精簡機構，形成了“大行業、大支撐”的新機構格局，原則上1 個行業主管部門對應1～2個事業類中心。各級畜牧獸醫局被合并入農業農村廳（局），多數僅保留2～3 個內設處（科股）室。下屬動物衛生監督機構和動物疫病預防控制機構等事業單位法人資格被撤銷后，與其他農業口事業單位“打包”成立農業（畜牧）發展服務類中心，獸醫機構大幅縮減。部分畜牧獸醫專業技術人員被分流，加之持續多年的編制壓縮、限招停招和退休流失等的綜合影響，造成了當前遼寧省畜牧獸醫工作人員和專業人員數量持續下滑。

3.2 動物防疫體系和體制機制受到沖擊

2018 年，遼寧省各級機構雖然總體按照“大行業、大支撐”的模式框架進行了改革，但按照“上級業務部門不得以任何形式干預下級機構改革”的規定，各地在新的事業單位機構設置、職能配置、機構級別、人員轉隸、隸屬關系等方面呈現“百花齊放”局面。原有畜牧獸醫省市縣三級縱向暢達、橫向協調的“行政主管部門+動物衛生監督機構+動物疫病預防控制機構”的動物防疫體系被打破。隨后，國家深入推進農業綜合行政執法改革，遼寧省市縣兩級剛進入農業（畜牧）發展服務類中心的動物衛生監督機構又脫離出來，進入農業綜合行政執法隊，其原授權行使的檢疫、監督和執法三大職能被徹底分化，原有畜牧獸醫體制機制受到巨大沖擊。如動物及動物產品檢疫職能有的保留在農業（畜牧）發展服務類中心，有的被帶入農業綜合行政執法隊，有的被劃入農業農村局等，甚至出現職能錯位、缺位等情況。從目前形勢看，遼寧省乃至全國基本形成大農業“行業管理、技術支撐和行政執法”新的“三駕馬車”，但新的體制機制需要在實際中逐漸磨合，最終實現高效運轉。

3.3 基層畜牧獸醫機構工作任務日趨繁重

2020 年底，遼寧省畜牧獸醫機構數量、工作人員和專業人員數量比2015 年底均呈明顯減少趨勢。與此同時，全省2020 年豬、牛、羊、禽的產地檢疫總量比2015 年增加了118.05%，畜禽產地檢疫總量的增加，在一定程度上體現了基層獸醫機構工作總量的增加。隨著新形勢發展，基層獸醫工作內容也在逐漸增加，如黃浦江上游漂浮死豬事件發生以來，病死動物的無害化處理、畜禽養殖業保險工作成為常態；“健美豬”事件發生后，從養殖到屠宰再到市場的“瘦肉精”監測檢測工作成為常態；非洲豬瘟發生以來，生豬運輸車輛審核備案、非洲豬瘟疫情巡查、監測檢測以及清洗消毒等工作成為常態。

隨著畜牧業融入大農業之后，原本在基層專職從事畜牧獸醫工作的人員被上級部門統籌調配承擔廁所革命、鄉村振興、新冠肺炎疫情防控等發展任務，以及環保、防火、維穩等日常性、突擊性活動，專職從事畜牧獸醫工作的時間進一步被擠占。全省平均每個鄉鎮畜牧獸醫機構人員不足4 人，已不能滿足日益繁重的畜牧獸醫工作需要，長此以往基層重大動物疫病和人獸共患病防控、畜產品質量安全監管必然出現風險隱患。

4 有關思考

基于上述問題，筆者認為在當前機構改革大背景下[2-5]，應當充分深入、廣泛客觀地開展行業發展和改革狀況調查，為政府機構深化決策提供有力的實踐和數據支撐。

4.1 堅持機構“瘦身與健身”相結合

執行國家關于精簡政府機構的總體改革部署，既要明確機構宏觀瘦身目標，也要因行業機構隊伍現狀、行業發展需要審勢而行，制定具體瘦身下限標準和時限。筆者建議：一是要充分利用國家獸醫體系效能評估工具，盡快組織開展縣級獸醫機構效能評估，弄清基層獸醫機構隊伍的“家底”，找出動物防疫體系和能力建設的漏洞，形成效能評估報告，有針對性地開出健身“藥方”；二是要拿好“藥方”積極主動向編制部門協調溝通，向黨委政府匯報情況，爭取早日有計劃地進行人員招錄、招聘，緩解基層獸醫機構人員斷檔、老化等問題；三是要積極爭取改善和提高基層獸醫工作人員待遇，落實畜牧獸醫醫療衛生津貼，增強獸醫行業從業吸引力。

4.2 堅持體制創新與繼承相結合

改革新形勢下遼寧省原有獸醫機構體系被打破，尤其是原動物衛生監督機構的檢疫、監督和執法三項核心職能被分化。筆者建議：一是設立獨立的省級農業綜合行政執法部門，在農業農村部門領導下，對上承接國家綜合執法工作部署，對下指導市縣具體綜合執法工作的開展；二是重新賦予技術支撐部門和綜合行政執法部門相應的監督檢查權，避免技術支撐部門和綜合行政執法部門“兩腿”發軟，支撐無力；三是統一標準，省市縣對口明確檢疫職能承接單位，依法恢復設立動物衛生監督機構，集中行使動物檢疫職能，或者將檢疫職能統一賦予農業綜合執法部門或技術支撐部門，明確上級對下級的業務指導關系，防止檢疫職能錯位和缺失。

4.3 堅持改革目標與實效相結合

實踐是檢驗真理的唯一標準。改革后新的動物防疫體系和體制機制需要在動物疫病防控的實踐中進行檢驗，要兼顧“機構精簡”改革硬目標的實現，也要兼顧“效能提升”改革軟目標的實現。筆者建議：一是要防止以機械式、打包式物理合并原有事業單位，片面追求事業單位法人數量減少，以此作為衡量是否達到“機構精簡”目標的做法；二是黨委和政府要主動作為，及時開展改革實效評估，總結改革經驗和教訓，對改革帶來的系統性、普遍性問題及時通過深化改革的辦法進行破解；三是防止出現系統性折騰，要統籌解決好“事”，也要統籌解決好“人”，要綜合考慮機構性質、職能定位和人員身份，避免造成新的機構混亂、職能混亂和人員混亂等問題，解決好“有活沒人干、有人沒活干”的“大鍋飯”問題。