上海市新城規(guī)劃建設(shè)中的房地產(chǎn)估價(jià)咨詢服務(wù)

文/肖軍 許峰林

一、新城規(guī)劃建設(shè)的由來和演變

新城是上海推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多節(jié)點(diǎn)、多層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略空間。新城是上海“中心-外圍”空間結(jié)構(gòu)體系和城鎮(zhèn)群體系的重要節(jié)點(diǎn)，由本世紀(jì)初的“一城九鎮(zhèn)”、“1966”四級(jí)城鎮(zhèn)體系1演變而來。結(jié)合城市的工業(yè)基地布局，本世紀(jì)初上海提出九大新城的發(fā)展規(guī)劃。“十二五”期間上海提出要重點(diǎn)建設(shè)其中的七大新城。2017年12月，國務(wù)院批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，批復(fù)意見提出要完善新城綜合功能，優(yōu)化城市空間布局，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的市域空間格局，形成“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系。上海2035總規(guī)明確，將位于重要區(qū)域廊道上、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個(gè)新城，培育成在長三角城市群中具有輻射帶動(dòng)能力的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

從曾經(jīng)的九大新城，到后來的七大新城，再到今天的五大新城，上海的郊區(qū)新城開發(fā)已歷時(shí)20年左右。新城發(fā)展演變的歷程，是上海城市空間結(jié)構(gòu)演化的重要組成。之前由于定位不清、資源投入不足等原因，上海新城開發(fā)的總體效果不盡如人意，存在的主要問題有：新城的總體定位不高，以衛(wèi)星城、輔城角色為主；新城的功能較為單一，多以生產(chǎn)性功能為支撐，自身的服務(wù)配套設(shè)施很不完善，教育醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源投入嚴(yán)重不足，城市功能不全，對(duì)中心城區(qū)依賴度高；新城的開發(fā)建設(shè)未能結(jié)合毗鄰工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，園區(qū)與新城形成典型的“兩張皮”，園區(qū)不能為新城的成長提供產(chǎn)業(yè)支撐，新城不能為園區(qū)的發(fā)展提供綜合服務(wù)，職住分離問題突出；新城發(fā)展的眼光投向內(nèi)部，沒有投向長三角區(qū)域，導(dǎo)致新城對(duì)外聯(lián)系比較薄弱，主要是個(gè)過境通道，未能形成節(jié)點(diǎn)功能，沒有融入長三角城市群網(wǎng)絡(luò)。

2021年1月發(fā)布的《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確立了“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的“十四五”市域空間發(fā)展新格局。其中，“新城發(fā)力”是重中之重。2021年2月，上海市政府公布《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），并配套印發(fā)了相關(guān)支持政策、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間品質(zhì)、公共服務(wù)、環(huán)境品質(zhì)和新基建等六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)工作文件。各新城所在區(qū)政府、管委會(huì)牽頭制定五個(gè)新城“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動(dòng)方案，確定各新城“十四五”規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)、實(shí)施策略、重點(diǎn)地區(qū)、重大項(xiàng)目和政策機(jī)制，形成推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)的“1+6+5”總體政策框架。

二、新城的定位、發(fā)展目標(biāo)和空間格局

《實(shí)施意見》提出，按照產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效的要求，將新城建設(shè)成為獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。新城的總體定位為面向長三角的獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。五大新城由附屬新城變?yōu)榫C合性節(jié)點(diǎn)城市，著力打造上海未來發(fā)展戰(zhàn)略空間和重要增長極，在長三角城市群中更好發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。根據(jù)各自的資源環(huán)境稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，五大新城的功能定位各有不同。嘉定新城定位為滬寧廊道上的節(jié)點(diǎn)城市，以汽車研發(fā)及制造為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；青浦新城定位為滬湖廊道上的節(jié)點(diǎn)城市，以創(chuàng)新研發(fā)、商務(wù)貿(mào)易、旅游休閑功能為支撐；松江新城定位為滬杭廊道上的節(jié)點(diǎn)城市，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為支撐；奉賢新城定位為濱江沿海發(fā)展廊道上的杭州灣北岸節(jié)點(diǎn)城市，以美麗健康產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)為主導(dǎo)；南匯新城定位為濱江沿海發(fā)展廊道上的上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)節(jié)點(diǎn)城市，以新型貿(mào)易、跨境金融、總部經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)服務(wù)、先進(jìn)制造為支撐。

新城的總體發(fā)展目標(biāo)為：到2025年，五個(gè)新城常住人口總規(guī)模達(dá)到360萬左右，新城所在區(qū)的GDP總量達(dá)到1.1萬億元，新城基本形成獨(dú)立的城市功能；到2035年，五個(gè)新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。“十四五”時(shí)期新城的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)為：至2025年，城市產(chǎn)業(yè)能級(jí)大幅提升，新增一批千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，新城中心初步具備城市副中心的功能能級(jí)，新城成為“五型經(jīng)濟(jì)”2的重要承載區(qū)和產(chǎn)城融合發(fā)展的示范標(biāo)桿；公共服務(wù)品質(zhì)顯著提高，擁有一批教育、醫(yī)療、文化、體育等高能級(jí)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)資源，15分鐘社區(qū)生活圈功能更加完備；交通樞紐地位初步確立，形成支撐“30、45、60”3出行目標(biāo)的綜合交通體系基本框架；人居環(huán)境質(zhì)量不斷優(yōu)化，形成優(yōu)于中心城的藍(lán)綠交織、開放貫通的“大生態(tài)”格局。

各新城中心集約緊湊發(fā)展，打造成為功能更綜合、特色更突出的城市副中心。“十四五”期間，按照功能融合、空間復(fù)合、用地混合的規(guī)劃建設(shè)原則，根據(jù)已公布的各新城“十四五”規(guī)劃建設(shè)行動(dòng)方案，嘉定新城將形成“一核一樞紐、兩軸四片區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)和功能布局，青浦新城將形成“一心引領(lǐng)、三片示范、兩帶融城、水環(huán)串聯(lián)”的總體空間格局，松江新城將形成“一廊一軸兩核”的空間發(fā)展格局，奉賢新城將形成“綠核引領(lǐng)、雙軸帶動(dòng)、十字水街、通江達(dá)海”的總體空間格局，南匯新城將形成“一核一帶四區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)布局。五大新城的規(guī)劃范圍和規(guī)劃面積如圖1所示。

圖1 五大新城規(guī)劃范圍與面積

三、新城規(guī)劃建設(shè)的參與主體

新城規(guī)劃建設(shè)的參與主體主要包括新城所在的各區(qū)政府、園區(qū)管委會(huì)、市區(qū)兩級(jí)政府部門、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各街鎮(zhèn)、新城開發(fā)公司、城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)單位、建筑設(shè)計(jì)單位、相關(guān)運(yùn)營單位（如租賃住房中心、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等）、企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)及其他市場(chǎng)主體，大體可分為政府組織、基層組織、開發(fā)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等。新城規(guī)劃建設(shè)的責(zé)任主體為新城所在的各區(qū)政府及園區(qū)管委會(huì)。新城規(guī)劃建設(shè)實(shí)行“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制，市區(qū)協(xié)同，條塊結(jié)合，聚焦重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)和重大項(xiàng)目帶動(dòng)，生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和重大社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)先行。建立新城重大項(xiàng)目庫，各類市級(jí)重大設(shè)施和項(xiàng)目優(yōu)先向新城布局。新城規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)注重發(fā)揮不同類別不同層級(jí)參與主體的作用，市級(jí)發(fā)揮支持指導(dǎo)協(xié)調(diào)功能，區(qū)級(jí)落實(shí)主體責(zé)任和加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化各街鎮(zhèn)及園區(qū)基層的執(zhí)行力，發(fā)揮市屬國企參與新城建設(shè)的推動(dòng)作用，利用金融資本、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與新城發(fā)展。

四、新城規(guī)劃建設(shè)中的估價(jià)咨詢服務(wù)

新城規(guī)劃建設(shè)中涉及房地產(chǎn)估價(jià)咨詢服務(wù)的主要有土地開發(fā)與低效建設(shè)用地減量化、存量用地盤活與二次開發(fā)、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、舊改與城市更新、土地收儲(chǔ)與土地整治、土地租賃與土地出讓、產(chǎn)業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、租賃住房運(yùn)營等，不同的參與主體有不同的估價(jià)咨詢服務(wù)需求。概括起來，主要涉及下列三個(gè)方面的房地產(chǎn)估價(jià)咨詢服務(wù)。

一是傳統(tǒng)估價(jià)業(yè)務(wù)的開展，主要有：①低效建設(shè)用地的減量化及存量盤活（集建區(qū)內(nèi)或195區(qū)域4的土地減量化及存量用地再開發(fā)）涉及的評(píng)估業(yè)務(wù)；②重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域（新城中心/城市副中心、公共活動(dòng)中心、交通樞紐及軌交站點(diǎn)周邊、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)域）提高容積率、提升開發(fā)強(qiáng)度涉及的補(bǔ)地價(jià)等評(píng)估業(yè)務(wù)；③新城地下空間開發(fā)涉及的補(bǔ)地價(jià)等評(píng)估業(yè)務(wù)；④集中成片的存量工業(yè)用地區(qū)域整體轉(zhuǎn)型，由原土地權(quán)利人或聯(lián)合體以存量補(bǔ)地價(jià)方式實(shí)施開發(fā)；⑤零星工業(yè)用地根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，提高容積率、調(diào)整土地用途，由原權(quán)利人實(shí)施轉(zhuǎn)型盤活，以存量補(bǔ)地價(jià)方式完善用地手續(xù)；⑥歷史風(fēng)貌區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)、城中村等舊改與城市更新涉及的房屋征收評(píng)估等業(yè)務(wù)；⑦公共租賃住房、園區(qū)/企業(yè)人才公寓等涉及的租賃評(píng)估業(yè)務(wù)；⑧混合用地實(shí)施中因土地用途調(diào)整、容積率提高等規(guī)劃調(diào)整涉及的地價(jià)評(píng)估等業(yè)務(wù)；⑨新城土地收儲(chǔ)（含存量產(chǎn)業(yè)用地收儲(chǔ)）評(píng)估、土地開發(fā)及土地整治的前期成本/費(fèi)用測(cè)算；⑩新城土地出讓、土地租賃（產(chǎn)業(yè)用地試行先租后讓或長期租賃）涉及的地價(jià)、地租等評(píng)估業(yè)務(wù)。

二是新型估價(jià)業(yè)務(wù)的拓展，主要有：①新城產(chǎn)業(yè)用地績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，包括低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的建立和具體企業(yè)的用地績效評(píng)價(jià)。前者根據(jù)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以產(chǎn)出、稅收、能耗、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)能級(jí)等方面為衡量基準(zhǔn)，并適時(shí)動(dòng)態(tài)更新。后者量大面廣，房地產(chǎn)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)可以參與其中，根據(jù)企業(yè)的用地績效評(píng)價(jià)結(jié)果，或調(diào)整企業(yè)用地，或?qū)嵤┘几摹⒂媚堋⑼恋亍⒁?guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、信貸等差別化管理政策，或簽訂土地出讓補(bǔ)充協(xié)議，納入土地全生命周期管理。②新城設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施REITs的相關(guān)評(píng)價(jià)和估值服務(wù)，可以保障性租賃住房和園區(qū)類REITs為切入點(diǎn)（此類REITs的設(shè)立和發(fā)行以保障性租賃住房及園區(qū)類資產(chǎn)為基礎(chǔ)/底層資產(chǎn)），包括信托物業(yè)狀況評(píng)價(jià)、信托物業(yè)市場(chǎng)調(diào)研、信托物業(yè)價(jià)值評(píng)估，可參考中房學(xué)發(fā)布的《房地產(chǎn)投資信托基金物業(yè)評(píng)估指引（試行）》。③新城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)（或重點(diǎn)園區(qū)、新城大居）土地一級(jí)開發(fā)整理、城中村改造等的財(cái)務(wù)大本測(cè)算的編制或?qū)徍耍瑸殚_發(fā)決策者（各區(qū)政府、園區(qū)管委會(huì)、區(qū)域開發(fā)建設(shè)指揮部、新城開發(fā)公司等）提供參考。④新城建設(shè)項(xiàng)目投資咨詢類業(yè)務(wù)，包括銀行開發(fā)貸項(xiàng)目評(píng)估、房地產(chǎn)等建設(shè)項(xiàng)目的投資分析與可行性研究等。

三是具有前瞻性、創(chuàng)新性的研究咨詢業(yè)務(wù)，主要有：①通過條塊結(jié)合的系統(tǒng)性分析，提出新城建設(shè)用地潛力挖掘的途徑和措施建議；②新城（新區(qū)）是破解超大城市人口規(guī)模控制難題的有效途徑，把新城作為吸納新增人口尤其是吸引人才的主戰(zhàn)場(chǎng)和蓄水池，同步疏解中心城區(qū)功能；③新城重點(diǎn)功能區(qū)（新城中心、歷史風(fēng)貌區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)/整體轉(zhuǎn)型區(qū)域、重點(diǎn)園區(qū)、新城大居、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)等）的功能定位、的規(guī)劃安排、實(shí)施路徑等方面的綜合性策略建議；④新城要形成多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，需探索完善住房供應(yīng)體系，優(yōu)化住房空間布局的多種途徑，在此過程中向政府部門、園區(qū)、企業(yè)、住房開發(fā)及運(yùn)營機(jī)構(gòu)等各方提供相關(guān)咨詢服務(wù)；⑤新城規(guī)劃建設(shè)的其他相關(guān)課題研究或咨詢服務(wù)。

五、小結(jié)

新城規(guī)劃建設(shè)涉及人口、產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、新型基建（基礎(chǔ)設(shè)施）、城市空間、土地、住房、資金等各方面，牽涉面廣，復(fù)合性強(qiáng)，參與主體類型多樣。房地產(chǎn)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮自身的專業(yè)及人力優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于新城規(guī)劃建設(shè)。傳統(tǒng)估價(jià)業(yè)務(wù)的開展可助于新城的土地開發(fā)整理、項(xiàng)目實(shí)施和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，新型估價(jià)咨詢業(yè)務(wù)的拓展可助于新城規(guī)劃建設(shè)的深入推進(jìn)。房地產(chǎn)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住“十四五”期間上海市加快推進(jìn)五大新城規(guī)劃建設(shè)的機(jī)遇，積極投入其中，根據(jù)不同參與主體的不同需求，提供相應(yīng)的估價(jià)咨詢服務(wù)和問題解決方案，在服務(wù)新城規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)，培養(yǎng)和鍛煉人才，積累專業(yè)資源，推進(jìn)機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展。

注釋

1.“1966”四級(jí)城鎮(zhèn)體系：1個(gè)中心城，9個(gè)新城，60個(gè)左右新市鎮(zhèn)，600個(gè)左右的中心村。

2.“五型經(jīng)濟(jì)”：創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、開放型經(jīng)濟(jì)、總部型經(jīng)濟(jì)、流量型經(jīng)濟(jì)。

3.“30、45、60”：30分鐘實(shí)現(xiàn)內(nèi)部通勤及聯(lián)系周邊中心鎮(zhèn)，45分鐘到達(dá)近滬城市、中心城和相鄰新城，60分鐘銜接浦東和虹橋國際級(jí)樞紐。

4.集建區(qū)、195區(qū)域：集建區(qū)指城市開發(fā)邊界內(nèi)劃定的集中建設(shè)區(qū)。195區(qū)域指上海市規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，因?qū)嶋H面積約為195平方公里而得名，195區(qū)域是上海存量用地二次開發(fā)的主要區(qū)域。