平臺型治理：“數字抗疫”中的政府治理變革

吳青熹

內容提要 在數字時代，互聯網平臺企業作為信息技術開發和應用的創新主體角色逐漸凸顯，深刻影響了政府的治理模式。在新冠肺炎疫情發生以來的“數字抗疫”中，政府高度重視互聯網平臺企業這一新型治理主體，不僅實現了政企合作治理，而且在技術組織耦合的推動下重構了治理生態體系，推動了政府治理變革，產生了一種新型的治理模式——平臺型治理。平臺型治理除了傳統意義上的政府“一網統管”的數字化平臺，還具有兩個方面的重要內涵：一是在“數字抗疫”應用場景不斷延伸的驅動下，平時分散的數據開始大規模集聚，政府、企業以及政府各部門、各層級依托信息交換平臺打破數據共享的政企區隔和政府內部條塊分割，形成數據共享“制序”；二是政府、企業等各方治理主體在“數字抗疫”的特殊情境下緊密合作，建構合作治理“生態體系”，這個體系構成了應對治理挑戰和數字化治理應用場景不斷延伸的合作平臺。未來，需要進一步鞏固和完善平臺型治理中所生成的“制序”和“生態體系”，以實現政府治理體系的數字化轉型。

隨著技術發展與社會進步，人類社會正在進入貝克所說的“現代性風險社會”之中。在現代性社會，政府作為人類為管理公共事務而建立的大型組織，其組織結構與治理模式不僅是能否高效處理常規公共管理事務的基礎，還要能夠在復雜的現代社會環境下幫助政府妥善應對各類突發公共事件以保持社會的穩定有序。隨著互聯網、大數據、云計算、區塊鏈和人工智能等新技術的快速發展和應用，中國社會數據化和算法化的程度進一步加深，傳統一元化的管理模式逐漸向著多元主體參與的網絡化治理模式發展。然而，數字空間的不斷擴展、社會形態的高度互聯和人類社會日益的去中心化，使得“工業化時代建立起來的以‘科層控制’和信息‘逐級傳遞’為主要特征的政府組織形態和運行模式，不再適應這種全新的環境”[1]米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》2020年第1期。。這些變化的出現既對科層制的行政管理模式形成了極大挑戰，也對社會治理提出了更高要求，2020年至今的新冠肺炎疫情，既是對政府治理能力的一次大考，也是政府對治理模式進行改革創新的重要契機。面對突發公共事件，政府通過變革治理模式來適應現代性風險社會的挑戰，一方面以數字技術統籌疫情防控、復工復產、物資調配等復雜的治理任務，另一方面在數字技術的驅動下重塑治理流程、改革社會管理體制，并在此基礎上形成了一種應對突發公共衛生事件的新型治理模式——平臺型治理。平臺型治理不僅使政府實現了疫情防控的精準化，還使政府能夠在疫情常態化背景下統籌疫情防控與社會管理、經濟發展等多重治理任務。這一政府治理模式創新為我們觀察數字技術對政府組織變革與治理體系建構的影響提供了鮮活經驗。

本文通過梳理地方數字政府建設中的典型案例——智慧城市、城市大腦及其與“數字抗疫”的內在邏輯，分析數字時代的政府在應對突發公共事件中的治理模式轉型。

一、從社會協同到政企合作的治理轉型

目前學界以互聯網時代政府治理模式創新為主題的研究主要沿著技術、組織架構、主體3個進路展開。從技術角度研究的學者主要關注“數字平臺技術提升協同治理效能”[2]曾渝、黃璜：《數字化協同治理模式探究》，《中國行政管理》2021年第12期。，從組織架構角度研究的學者主要關注“縱向上政府組織結構扁平化與權力重心下移以及橫向上行政管理機構的一體化與權力的綜合化配置”[3]楊樺：《“互聯網+”時代政府治理結構變革及法治回應》，《江海學刊》2020年第4期。，而從主體角度研究的學者則更關注技術應用的過程對“多元主體的自身發展和參與公共事務的能力”[4]關婷、薛瀾、趙靜：《技術賦能的治理創新:基于中國環境領域的實踐案例》，《中國行政管理》2019年第4期。的影響。上述研究為我們理解互聯網時代的政府治理模式變革提供了重要的啟發，然而這些研究均局限在某個單一的視角，未能從總體上回答在互聯網大數據時代技術與政府組織架構、治理主體之間的復雜關系。有些研究將技術視為政府部門提升工作效率、集成服務職能的工具和手段，忽視了技術對政府制度體系創新的意義；有些研究雖然注意到這一點，但關注的是優化管理流程、變革組織架構、促進治理主體間互動等技術層面的問題，沒有在技術對政府治理模式演進的影響這一根本性問題上進行深入分析。此外，大部分研究是從政府日常管理的視角出發，沒有注意到在應對突發公共事件中技術對政府治理創新的重要催化作用。事實上，在“數字抗疫”實踐中，互聯網企業及其技術在網絡時代所擁有的強大治理功能已然凸顯，但學界對此研究不多，互聯網平臺企業這一新興力量在政府治理變革中的作用機制未能得到應有的關注。正如有學者所指出的，“現有對平臺企業的研究更關心平臺企業理應如何‘被（國家/法律）治理’，而尚未厘清這些平臺企業實質上已經如何透過經濟資源配置影響了公共生活與公共治理”[5]呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺治理場域與社會學參與》，《社會學研究》2022年第3期。。

事實上，治理模式轉型的本質是治理主體之間對權力、資源、責任、利益（激勵）的重新調整。在一元化的治理結構中，政府和社會主體間是領導與被領導、控制與被控制的關系，只要社會相對穩定，地方政府就沒有太大的動力去推動治理模式轉型。隨著改革進入深水區，原先一元化的、主要依靠行政資源管理方式的地方政府難以及時有效地化解基層社會的矛盾與沖突，甚至出現了地方治理失效問題。地方政府為應對“權小事多”、資源少責任大的治理挑戰，一方面有限度地引入社會組織和公眾參與治理；另一方面注重借助新技術來優化管理、提升治理能力，形成了“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm，2022年6月20日。的社會治理格局。

雖然上述治理格局及治理策略在實踐中取得了一定成效，但仍存在一個突出問題，即當黨和政府在強調“社會協同、公眾參與”時，往往只重點關注社區社會組織與社區志愿者這兩類治理主體，沒有將“企業”視為能夠積極參與社會治理的社會行動主體。事實上，社會組織規模普遍不大，社區志愿者“原子化”程度較高，二者雖有心參與基層治理，但均面臨資源、能力不足的瓶頸。這使得在面臨突發性重大公共事件時，政府僅僅依靠社會組織的協同、社區志愿者的參與，能夠動員起來的社會力量與治理資源相當有限，這決定了“社會組織”和“公眾”這兩類主體在基層治理過程中主要是扮演輔助性、配合性的角色。當政府面對重大突發公共性事件亟須大幅度提升治理能力時，往往需要在社會組織和公眾之外尋找更具治理資源和能力的主體來參與治理。

在信息時代，大型互聯網企業不僅是先進技術開發和應用的創新主體，還是持續回應和解決社會問題的行動者，其吸納就業人數眾多、在社會中影響力較大，且已通過資源配置深刻地影響了公共生活與公共治理，因此，互聯網平臺企業作為治理技術開發和應用的“創新主體”角色逐漸凸顯。部分地方政府通過嘗試讓互聯網平臺企業以協作方式提供公共服務與政府協同治理社會問題，甚至采用讓互聯網平臺企業接管部分治理責任的新型政企合作模式讓其參與社會治理。大型互聯網企業參與社會治理后，社會主體不再是治理創新中的邊緣化力量，科技也不再只為政府管理提供技術“支撐”，而是深刻地嵌入到政府治理模式中并促進了社會治理格局的演進。

為深入研究互聯網平臺企業在政府治理變革中的作用機制，本文聚焦分析杭州在面對突發公共衛生事件與復工復產雙重治理責任的復雜局面時，如何在前期“智慧城市”以及“城市大腦”建設的基礎上進行“數字抗疫”的治理實踐。研究發現，地方政府并非單純地應用數字技術，而是在城市數字治理實踐中，通過引入互聯網平臺企業這一創新主體，以技術組織耦合的方式逐漸重構了治理生態體系，從智慧城市建設中的政企合作治理走向“數字抗疫”中的平臺型治理。平臺型治理除了傳統意義上所理解的政府“一網統管”的數字化平臺集成，還具有兩方面的重要內容：一是在“數字抗疫”應用場景不斷伸延的驅動下，平時分散的數據開始大規模集聚，政府、企業以及政府各部門、各層級依托信息中臺打破政企區隔、條塊分割，信息中臺強力推動原先條塊分割的電子政務建設向整體性數字政府發展；二是政府、企業等多主體在“數字抗疫”應急情境下緊密合作，構建了一個良好的合作治理生態體系，這個體系構成了應對復雜性治理要求的多元主體合作平臺。

二、政企合作中的技術組織耦合

從各地的實踐來看，在新冠肺炎疫情暴發前，地方政府與互聯網平臺企業的協同治理主要集中在“智慧城市”建設領域。在智慧城市建設進程中，“數字技術多要素全面驅動的城市治理朝著更加人性化、智能化、便捷化的目標持續提升”[2]《國家新型城鎮化報告（2019）》，人民出版社2020年版，第143頁。。如2014年，貴州省就依托阿里巴巴的云計算、飛天技術，打造了全國首家由省級政府主導構建的系統平臺——“云上貴州”。2019年，長沙市聯合華為打造“城市大腦”和政務云創新中心，成立全國首家“鯤鵬政務云標桿實驗室”，在全國省會城市中率先建成政務外網區塊鏈服務網絡。根據住建部公布的數據，截至2020年4月，全國“智慧城市”在建試點數量已達749個[1]《266億大市場！中國749個“智慧城市”試點已啟動建設》，http://news.hexun.com/2020-04-30/201207082.html，2022年6月20日。。在眾多地方政府與互聯網平臺企業的協同治理案例中，最為典型的是2016年杭州市政府聯合阿里巴巴等互聯網企業開發的“城市大腦”。下面以此為案例分析我國地方政府政企合作治理模式的演進進程。

1.“城市大腦”與城市治理中的政企合作

杭州“城市大腦”最初的建設目標是以大數據交通治堵為突破口進行政企合作治理，后經迭代升級，開始被廣泛應用于城管、文旅、交通、公安等領域，使得杭州市實現了由政企合作“治堵”向政企合作“治城”的轉變。

云棲大會上，杭州市政府公布了一項“瘋狂”的計劃：為這座擁有2200多年歷史的城市，安裝一個人工智能中樞——杭州城市數據大腦……城市大腦的內核采用阿里云ET人工智能技術，可以對整個城市進行全局實時分析，自動調配公共資源，修正城市運行中的Bug，最終將進化成為能夠治理城市的超級人工智能。這看起來像是一個“不可能完成的任務”。不過，在開明、富有創新精神的杭州政府支持下，一批中國頂尖的人工智能科學家們已經擼起袖子開干了。他們來自阿里云、富士康、依圖科技、數夢工場等13家企業。[2]《杭州城市大腦升級交通智慧治理》，《中國交通報》2020年4月2日。

雖然“城市大腦”幫助杭州市政府獲得了更高的城市管理績效，但政府的日常管理仍更多地依托科層化的行政體系進行，這使得“城市大腦”的展示功能超過了服務、管理和決策的功能。這一是因為政府官員對科層行政體系更為熟悉，其數字素養與深刻理解“城市大腦”系統所需要的認知水平并不完全匹配，對“城市大腦”的理解以及拓展應用還有待深入，二是由于“城市大腦”系統主要由市級層面運營統籌，其對基層治理的作用較為有限，“一些基層政府與上級政府之間存在較大的‘信息差’‘技術差’，對實時信息感知和采集手段不足、無法快速獲取突發事件的關鍵信息并實現條塊部門間的統籌協同”[3]陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術治理——基于“精密智控”實踐的數字治理與行政層級差異研究》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2021年第5期。?；鶎诱當底只幹盟捷^為低下、治理效率與準確性不高等問題實際上反映出“城市大腦”的技術體系并未深度嵌入政府的行政管理體系之中。正如有學者所指出的，“電子政務、數字政府建設大多數時間都是在工業化政府形態上的修正，并沒有觸動‘政府形態的剛性’和‘政府組織的內核’”[4]米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》2020年第1期。。從實踐來看，在疫情發生之前，在智慧城市與“城市大腦”建設中，地方政府的確更多關注如何利用信息技術來修正工業化的政府形態，以更有效地提供公共服務，并未從觸動“政府形態的剛性”和“政府組織的內核”的層面思考政府治理模式的變化，這使得“技防”和“人防”不協調、技術治理與行政管理不協調等問題在此次突發公共衛生事件暴發之初就暴露出來。

在疫情發生之初，當地政府有關領導在第一時間提出：“用好杭州城市大腦數字駕駛艙，確保疫情及時發現、有效處置。”在此要求之下，杭州城市大腦衛健系統迅速建立了發熱病人紅黃綠預警模型，然而，面對大城市人口的高速流動，“城市大腦”系統只能發出預警信號，無法進行有效管控。這是因為有效管控需要多部門協同、上下聯動，尤其是需要履行屬地責任的基層政府、社區、小區物業管理企業等多主體的聯動，這是“城市大腦”的衛健系統顯然做不到的，甚至整個“城市大腦”也做不到，因為“城市大腦”最初的設計思路是提供城市服務，而非變革城市治理模式。在疫情發生前，“城市大腦”其實是為城市生活打造的數字化界面，“城市大腦數字界面是‘城市大腦’的數字化服務平臺，將原本散落在各處的應用場景集成起來了。通過背后政府部門的聯動服務和數據交互，市民在城市的任何角落都能享受更普惠、更便利、更快捷、更精準的城市服務”[1]《一端在手 服務盡有》，《浙江日報》2021年1月9日。。由于“城市大腦”建設的重要目標是讓市民對“城市大腦”數字界面“可親可感、愛不釋手”，“城市大腦”的設計主要著眼于正常狀態的城市生產生活，雖然其覆蓋了警務、交通、文旅、健康等11大系統和48個應用場景，但并沒有專門針對突發公共事件的系統與應用。正是由于“城市大腦”主要著眼于將技術應用于服務，而非讓技術促進組織變革與治理創新，因此，當地方政府面對突發疫情所帶來的治理挑戰時，仍然缺乏一種能夠實現部門協同、上下聯動，政府與社會、企業各個層面的主體有效互動的新型數字化治理體系。這個體系形成的關鍵不在于技術，也不在于政府單方面的治理變革，而是需要在技術邏輯驅動下實現政府與企業的密切合作以及技術與組織的高度耦合，這樣才能最大限度地提高治理效能、有效應對突發重大社會風險。

2.數字抗疫中的技術組織耦合

正如登力維所指出的：“信息系統幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心”[2]竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。。在此次抗疫之初所面臨的強大治理壓力，在一定程度上推動了政府與具有強大信息技術能力企業的深度合作。2020年2月10日，在國務院應對新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控機制新聞發布會上，民政部基層政權建設和社區治理司司長陳越良在發布會上講道：“技術支持很重要，我在這里也懇請一些大的網絡公司，比如騰訊、阿里巴巴，能不能開發一下社區公共軟件，提供給社區工作者使用，一個有益的公益軟件比捐10個億還管用?！盵3]《陳越良：懇請騰訊、阿里巴巴開發社區公共軟件，比捐十億管用》，https://www.jiemian.com/video/AGQCOAhmB2Q BMVVm.html，2022年6月20日。雖然在當時情境下，政府思路仍傾向于用技術服務治理，而非用技術推動治理變革，但隨著一天之后“健康碼”在杭州的出現，技術與組織的耦合逐漸開始有力地推動政府治理變革。

杭州“健康碼”的開發經歷了一個從余杭健康碼到企業健康碼，再到杭州健康碼的研發過程，互聯網企業深度介入了這個開發過程。據媒體公開報道，2020年2月4日，阿里巴巴公司西溪園區所在地的余杭區就提出探索“全人群覆蓋+全流程掌辦+全領域聯防”的復工復產疫情防控的數字化方案。當地一家小型科技企業“碼全科技”開發出最初的“余杭健康碼”，并在2020年2月5日推出，同時也推出企業健康碼。但由于這家小企業技術力量不足，難以支撐“余杭健康碼”和企業健康碼的大規模應用，于是阿里巴巴公司派出了支付寶、釘釘、阿里云強大的技術力量進入。經過緊張的研發，2020年2月11日杭州市政府與阿里巴巴企業合作開發的“杭州健康碼”上線。次日，杭州市相應調整了“十項措施”：部分地區取消封閉式管理，全市實行人員一碼通。也就是說，“健康碼”上線后，原來的封閉式管理模式取消，轉而采用流動式管理，利用大數據對風險人群進行畫像，每個碼就是一個流動人員的風險畫像。由于人員流動并非局限在某個城市內部，許多人是在城市之間流動，因此地方政府的人員流動管理工作需要跨出本市轄區范圍，進行更高層級的統籌以及各地城市政府之間的合作治理，“健康碼”的使用也從杭州市推廣到浙江省、全國，甚至國際上。2月15日晚，“杭州、寧波、溫州、紹興、金華、衢州、舟山、臺州和麗水‘健康碼’服務在支付寶上線，居民和進入相應區域人員可通過網絡平臺自行申報，經審核后分別生成相應‘健康碼’”，“省大數據發展管理局有關負責人表示，該局正加快建設全省‘健康碼’共享平臺，力爭盡快實現‘健康碼’的全省覆蓋和跨區域的互聯互通”[4]《全省各地“健康碼”陸續上線》，《浙江日報》2020年2月16日。。2月16日，杭州疫情防控指揮部發布通告，企業全面復工不再需要備案審核。2月18日，浙江率先與全國一體化政務服務平臺對接，實現健康碼跨省互認。3月14日，健康碼“國際版”上線，對境外入浙人員進行管控。到3月份，全國超過200個城市推廣使用健康碼；浙江、廣東與四川、湖南、河南等勞務輸出大省建立起了健康監測互認機制。

在政企合作開發的“健康碼”上線并取得立竿見影成效的激勵下，政府更加注重發揮互聯網平臺企業技術治理優勢。一方面，充分利用互聯網平臺企業在信息發布、資源整合、物資分發調配、救援資金募集等方面的能力，如“國家政務服務平臺在微信小程序、支付寶小程序等各大平臺上線疫情防控專題，并開發了同行人員密切接觸自查等功能”[1]李勇堅：《“化危為機”之經驗研究 政企合作如何有效提升社會治理能力》，《人民論壇》2020年第14期。?！皣倚l生健康委員會宣傳司聯合騰訊上線‘新型冠狀病毒感染的肺炎醫療救治定點醫院和發熱門診地圖’，覆蓋了全國各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團共363個城市。百度地圖上線了‘新冠肺炎疫情分布’專題地圖，并接入了公安部道路交通安全研究中心開發的‘防疫檢查語音提示設置’功能以及各地方政府的‘入城防疫檢查站導航語音播報’”[2]李勇堅：《“化危為機”之經驗研究政企合作如何有效提升社會治理能力》，《人民論壇》2020年第14期。。京東開發了“應急資源信息發布平臺”，“集成了3000多家供應商和物流企業，通過算法精準匹配物資供需，推動需求和履約資源高效對接”[3]耿勇：《重大突發公共衛生事件對物流企業的影響及發展對策研究》，《供應鏈管理》2020年第12期。，以改善疫情防控所需醫療物資的社會化資源配置。另一方面，鼓勵互聯網平臺企業發揮能動性和創造性，依據自身既有的產品和服務優勢，推出帶有“應急”性質的應用產品。如阿里推出了免費的智能社區疫情防控小程序，京東、阿里、騰訊、平安好醫生、叮當快醫等平臺都上線了在線免費義診服務。

在政府鼓勵和支持下，互聯網平臺企業的技術產品和服務在基層治理中得到廣泛應用，不少新技術、新應用很快在全國層面得到推廣。隨著“越來越多的技術成果通過‘政府造市場’的方式迅速在各類應用場景中落地，不僅平臺企業參與治理的場景類型更加豐富，而且覆蓋面、滲透率都得到了提升，催化出更多的治理績效”[4]呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺治理場域與社會學參與》，《社會學研究》2022年第3期。。這些做法被視作先進的“數字抗疫”模式而在抗擊疫情中得以迅速推廣。政府的鼓勵支持不僅使平臺企業參與治理的場景類型更加豐富，而且也在一定程度上以數字治理促進了公共組織與技術的耦合。

3.技術與組織耦合的邏輯：技術系統與管理機制同構

將此次“數字抗疫”與2003年抗擊非典疫情時推出的“網格化管理”這一治理模式創新進行比較，可以發現技術組織耦合的治理創新與單純的技術在科層制組織治理中的應用具有本質區別，即政府不再是先進行線下創新，再將其搬到網上，而是直接與互聯網平臺企業進行合作，借企業之力，進行線上線下同步的技術組織耦合型創新。2020年2月12日，浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領導小組辦公室在《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領導小組辦公室關于推行“健康碼”機制提升群眾出行便利性的通知》（省疫情防控辦〔2020〕36號）中明確寫道：“經協調，阿里巴巴集團為杭州市開發的‘健康碼’管理系統可供各地無償使用，并由阿里巴巴集團做好系統上線維護工作”“各設區市工作專班負責人及聯系人員名單請于2020年2月12日下午6：00前報送省大數據局”。文件最后注明了兩個聯系人，即省大數據局聯系人和阿里巴巴集團聯系人。在省一級政府發出的通知文件中，聯系人不僅有政府聯系人，還有企業聯系人，這表明企業與政府在此次數字抗疫中的緊密關系，這雖不能說是絕無僅有，但也是在以往的管理體系中比較少見的，這反映了技術系統與管理機制在治理中的同構性。

這些措施實際上反映出，在數字治理時代，政府不再是先在內部進行治理創新，然后再尋找技術支持，而是通過有組織的統籌協調，直接將治理需求與技術力量對接，以技術邏輯來推動治理創新。這不僅從政府與企業聯合成立“健康碼專班”這一組織協調機構可以看出來，還可以從“健康碼”管理系統與“健康碼”管理服務機制的同步建設與完善過程中看出來。“健康碼”管理系統與“健康碼”管理服務機制的同步建設之所以能夠迅速取得成效，是因為政企雙方的合作治理與協同創新，能夠將互聯網平臺企業的數字經濟能力轉化為政府的數字治理能力。“政府和企業都因此得到鼓舞，并可能因此采取積極的行動來進一步推進‘碼上治理’。”[1]謝新水：《疫情治理中的健康碼：認同與張力——基于“一體兩面”三重交互界面的探究》，《電子政務》2021年第1期。在“碼上治理”這一數字治理模式的推動下，地方政府在將互聯網平臺企業的技術內化到城市治理各種場景中去的同時，也在不自覺間基于信息化平臺實現了整體性的數字治理創新。

三、技術組織耦合推動下的平臺型治理

此次互聯網企業參與的“數字抗疫”，雖然在早期還帶有比較明顯的政企合作特點，但在技術與組織耦合的推動下，隨著越來越多主體的廣泛參與，政府的治理模式發生了變化，超出了以往學界所說的“政企合作型技術治理”[2]鄭春勇、朱永莉：《論政企合作型技術治理及其在重大疫情防控中的應用——基于中國實踐的一個框架性研究》，《經濟社會體制比較》2021年第2期。，產生了多主體依托平臺進行信息共享所形成的平臺型治理。正如前文所提出的，平臺型治理的特點不僅在于政府“一網統管”的數字化平臺集成，更在于依托信息中臺形成的信息交換體制機制和合作治理生態體系。一方面，政府內部的各部門、各層級需要依托信息中臺來打破條塊分割和“部門墻”，建立數據共享的體制機制；另一方面，政府與企業雙方需要依托信息中臺建構合作治理的生態體系。無論是數據共享的體制機制，還是合作治理的生態體系，都無法事先規劃和設計，而是通過治理實踐的探索慢慢形成的。用制度經濟學的術語來描述，這里所說的體制機制與體系就是“制序”。“它既有現代漢語中的‘制度’……即規章、規則、章程和約束的含義，也有中文中的‘秩序’的含義”，是一種“由制度所調規著的建立起來的秩序”[3]米勒：《管理困境——科層的政治經濟學》，王勇譯，上海人民出版社、三聯書店上海分店2002年版，譯者的話第6頁。，這種“制度只能在所有有關人員可以理解的共同設想或世界觀的基礎上建立起來，它不是政體內部自發產生的，而是在共同的象征逐步清楚表達的基礎上產生的，而這種象征本身也是通過積累慢慢確立的”[4]布瓦索：《信息空間——認識組織、制度和文化的一種框架》，王寅通譯，上海譯文出版社2000年版，第189頁。。從數字經濟到智慧城市，再到“城市大腦”，在這個城市治理實踐探索的過程中，“制序”以慢慢積累的方式為平臺型治理奠定了良好的基礎。在數字抗疫中，以“健康碼”為代表的數字治理實踐，在技術與組織高度耦合的強力推動下，治理各方形成合作治理的“制序”與生態體系，催生出“平臺型治理”。

1.信息中臺與平臺型治理

在“健康碼”治理創新中催生出的“平臺型治理”，對我國原先條塊分割的電子政務建設產生了深遠影響，有力推動了電子政務從碎片化走向整體性的數字政府建設。平臺型治理的出現，使得此次突發公共衛生事件背景下數字抗疫中的公共服務與常態化背景下的電子政務服務有著顯著區別。我國常態化背景下的電子政務建設以1999年郵電電信總局和國家經貿委經濟信息中心等40多家部委（辦、局）信息主管部門聯合發起的“政府上網工程”為標志。20多年來，政府不僅“在公共管理和社會服務中實現了微博、微信、小程序等新媒體信息傳播工具的廣泛應用，還以政府網站為基礎打造了一體化的政務服務平臺，實現了公共服務事項和社會信息服務的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”[1]李鋒、周舟：《數據治理與平臺型政府建設——大數據驅動的政府治理方式變革》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2021年第4期。。不過，由于各級政府對電子政務服務平臺的設計主要基于本地區、本部門日常常態化的政務運行考慮，沒有將突發公共事件下的應急指揮需求提前考慮在內，更沒有基于重大突發公共事件的治理需求來考慮以整體性治理解決科層組織所帶來的治理難題，因此在實踐中，各地的電子政務建設存在著比較嚴重的信息孤島問題，無法形成整體效能。這不僅是信息技術的問題，更是政府的信息管理體制問題，可以說沒有政府信息管理體制的變革，整體性治理的目標就難以實現。

從信息技術的角度來看，政府雖然是電子政務平臺建設的發包方，但其只是從運營者和使用者的角度提出了項目建設的要求和需求，并不掌握平臺建設的技術，自然也不可能進行相應的技術積累和升級，一旦遭遇突發公共衛生事件，難以迅速建立起應對重大突發公共事件的應急指揮平臺。而互聯網平臺企業卻早在日常運行和參與政府電子政務服務平臺的建設過程中累積了豐富的經驗，并通過在技術上長期的積累打造了一個能夠通過技術迭代來應對各種突發公共事件的平臺。與這些企業相比，政府在平臺建設的技術專業性方面不具備比較優勢。因此，在面對突發公共事件時，政府只能“借用”互聯網企業的平臺充當突發公共事件的信息平臺，甚至預警及應急指揮平臺。

從應然的角度看，國家需要建立一個統一的數字化信息平臺進行全國范圍內高效的信息統計，但從實然的角度看，政務服務平臺一直都是由國家信息辦或國務院辦公廳電子政務辦來建設，而這些機構大多是一些議事協調機構，在短期內無法建立起統管全國數據的信息平臺，這使得各地的電子政務以及政府信息化建設項目陷入碎片化且重復建設的困境。在面對突發公共衛生事件時，現有這些碎片化建設的電子政務平臺應對乏力，亟須建構平臺型治理的體制機制以破解條塊分割難題，通過組織結構的扁平化和組織方式的網絡化來實現多元主體以及政府內部上下層級間的協調與配合,實現整體性治理的效能提升。為此，政府基于數字抗疫的應用場景要求快速搭建起一個數據共享的“信息中臺”，高效打通治理各方的“部門墻”。在具體實踐中，在中央層面是依托“國家政務服務平臺”，地方政府則是依托“一網通辦”“一網統管”或者是成立專門的大數據局，有些區域如長三角建立“長三角數據共享交換平臺”作為信息中臺。實際上，從技術角度看，無論是在早期的“智慧城市”建設項目中，還是在“一網統管”的政務服務體系中，都建有信息交換平臺。然而，這些平臺的建立是“自上而下”的，對于基層治理的應用場景考慮不足。隨著應用場景的不斷延展，“健康碼”對于數據共享提出越來越高的要求，這才驅動政府或建立或改造原來的信息交換平臺，建立起數據共享的“信息平臺”。基于健康碼應用場景要求的“信息平臺”打破了政府行政部門以及政府與企業的組織化邊界，使數據治理資源圍繞健康碼的應用場景要求進行整合與配置。這樣，“一個以省級健康碼為單位，以全國性的平臺、數據庫和數據標準作為“網關”的全國性人口流動管理基礎設施形成了”[2]李夢穎：《數字基礎設施：隱藏在健康碼背后的結構性力量》，《新聞記者》2022年第4期。。

這個信息平臺的建立，有助于政府內部的各部門、各層級依托信息平臺來打破條塊分割，實現整體性治理。正是在此背景下，國務院辦公廳電子政務辦指導支付寶、阿里云加速研發全國一體化政務服務平臺疫情防控健康碼系統，并將其推向全國。在這個創新過程中，國家電子政務辦、省市地方政府、大型互聯網平臺企業是共同推動平臺型治理創新的主體。這3個主體之間基于社會治理應用場景的不斷延伸，依托信息中臺展開合作治理——平臺型治理，既是政府整體性治理的重要技術保障，也是未來電子政務與數字政府建設的一個重要方向。

2.合作治理生態體系與平臺型治理

在“數字抗疫”過程中，一方面，政府通過將最新的數字技術應用與各類城市治理場景進行鏈接，將企業的平臺、數據在更大范圍內進行整合并內化到城市治理的各種場景中去，以確保平臺與技術的復合應用契合本地情境。如“健康碼”不僅作為個人健康證明應用于重點人員管控、交通卡口管理以及企業復工管理系統服務等，其功能還逐步延伸至公共衛生、公共交通等公共服務領域，覆蓋公交地鐵、社區、寫字樓、醫保支付、商場超市、機場車站等多個場景。另一方面，政府與企業合作共建平臺，會在技術力量的“倒逼”之下，主動對組織結構與治理結構作出調整。就組織結構而言，如在此前的“健康碼”開發過程中，幾十個來自政府部門和企業的工作人員組成了“專班”在浙江創投中心進行通力合作，為的就是將技術和政府治理需求有效對接。這個行動過程既是地方政府借力互聯網企業的平臺和技術提升自身的應急管理與社會治理能力的過程，也是治理結構調適的過程。政府和企業合作的最初目標是為了充分、準確地獲取居民的個人健康信息，在治理實踐中，信息賦能是對治理主體最直接有效的手段，海量數據的匯集在改變“信息孤島”和“應用煙囪”、打破部門墻和實現“橫向融通”等方面起到了積極的推動作用。在“統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作”[1]《習近平談治國理政》第四卷，外文出版社2022年版，第93頁。這一中央工作部署的高位推動下，國務院辦公廳電子政務辦、地方政府以及平臺企業三者圍繞著個人信息的獲取展開合作，建構合作治理生態體系，并由此引致治理結構的漸進式調整。

從理論上講，如果國家層面的電子政務辦建立了能夠全面收集個人信息的“信息平臺”，地方政府就可以基于這個“信息平臺”開發出相應的“微治理”應用以管控疫情。然而，由于突發公共衛生事件的突發性和不確定性，國家層面的電子政務辦難以預測“黑天鵝事件”的發生并預先建立有效的“信息平臺”。退一步說，即使政府能夠預測危機并著手建立全面的“信息平臺”，但由于其建立、運營、維護的成本巨大，再加上其所需的數字技術更新迭代呈現加速趨勢，在經濟與技術上也不具備可行性。在這種情況下，政府需要借力市場與社會來建立治理共同體。如此次浙江省的數字抗疫就是由國家層面的電子政務辦、浙江省市地方政府、大型互聯網平臺企業共同參與建設數字抗疫信息平臺，并在這個信息平臺上進行了有效的合作治理。

對地方政府而言，這種借助互聯網平臺企業進行的合作治理成本低、見效快，能夠在經濟上產生重要的成本優勢。因此，借助互聯網平臺企業成為地方政府治理創新的重要選項。此外，杭州市政府作為一個在數字經濟與互聯網產業發展中深度“置身事內”的地方政府，在面對突發公共衛生事件時之所以能夠采用這種迅速“見效”的辦法，與其本身所具備的良好的政企合作關系是分不開的。正是基于與杭州市政府良好的政企合作關系，“阿里巴巴給政府提供了大量的數據信息，因為支付寶或者說是釘釘，這種后臺都有大量的數據”[2]陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術治理——基于“精密智控”實踐的數字治理與行政層級差異研究》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2021年第5期。。這樣地方政府就比較容易借用互聯網平臺企業的技術力量與數據資源來幫助自己提升應急管理管控能力。

對互聯網企業來說，“互聯網大廠”不僅推動了中國數字經濟的發展，而且，當這些互聯網巨頭完成了對虛擬社會的布局后，由于其對社會的巨大影響，開始邁向了“虛擬政府”的階段。對互聯網平臺企業來說，當它們成功地完成了虛擬商業、虛擬社會和“虛擬政府”的布局之后，不知不覺中具備了一定程度上的數字政府治理能力。再加上2018年以來，“消費互聯網時代紅利見頂，互聯網行業發展進入產業互聯網階段，各大互聯網企業開始比拼將自己的技術與業務能力形成完整的數字化解決方案對外輸出”[1]《張建鋒：重新定義阿里云的1300天》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1737383912870151792&wfr=spider &for=pc，2022年8月9日。，包括對政府治理的輸出?！笆奈濉币巹澮裁鞔_提出以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革[2]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，人民出版社2021年版。，在這種背景下，互聯網企業選擇與政府進行治理合作，是其布局產業互聯網的一個不錯選擇。

無論是政府借力互聯網企業提升治理能力，還是企業通過輸出數字化方案布局互聯網產業，雙方的良性合作都需要一個良好的生態體系。此次“數字抗疫”的重要啟示在于，這個合作治理生態體系的建構既要通過企業與政府在“智慧城市”“城市大腦”等項目建設中長期合作建立起的良好政企關系，還要通過政府與企業等多主體圍繞基層治理的應用場景需求進行緊密高效的合作，在一個“非集中化的分散系統”中去尋找解決之道[3]威廉·伊斯特利：《威權政治》，馮宇、鄧敏譯，中信出版集團2016年版，第273頁。。在這個分散系統中，政府的角色由自上而下的管理者，轉變為通過自下而上的應用場景驅動把企業等主體納入一個“制序”和開放互動生態體系中的引領者。未來，需要把平臺型治理所形成的“制序”和“體系”以政策法規的形式進一步鞏固和完善，以實現政府治理體系的數字化轉型。

四、結語

技術與組織的耦合使得技術系統與政府的管理機制得以同構，再加上多元主體需要基于信息化平臺進行合作治理，由此創造出一種新型的政府治理模式——平臺型治理。平臺型治理既有科層制組織基于壓力型體制激發出的強大動員能力，又具有互聯網平臺企業的平臺特性。平臺擁有的強大信息能力與科層制政府的壓力型體制疊加，構成政府強大社會治理與管控能力的重要支柱。

然而，技術是一個強大的治理工具，當互聯網平臺企業掌握比政府更強大的技術工具時，是互聯網平臺企業向政府讓渡平臺技術，還是政府向互聯網平臺企業讓渡社會治理權力，二者之間存在復雜的合作博弈關系。如何解決這個問題，不僅是完善平臺型治理所必需，同時也在目前的國家與社會的政社良性互動治理的框架之外提出了一個新問題，即政企互動的治理框架如何建設?；诩夹g要求產生的政企合作治理模式，會使得平臺企業基于技術優勢承擔越來越大的社會責任與治理功能，同時，也使政府的治理模式越來越平臺化。政府之所以要借用互聯網企業的平臺，是因為互聯網平臺企業擁有專業化的強大技術能力與技術創新能力，而這恰恰是政府的短板。從這個角度來看，政府如何有效地學習與掌握技術、提升數字素養、妥善處理與平臺企業的關系，從而在此基礎之上建立良好的平臺生態，是互聯網時代的社會治理創新需要面對的根本問題。

此外，這種技術組織耦合型治理創新的成功經驗及其合法性建立在非常態的緊急狀態基礎之上，“此次新冠疫情讓我國在實質上進入緊急狀態，并采取大量應激式的、非常規的數字疫情防控措施”[4]沈偉偉：《論數字緊急狀態的恢復機制——以新冠疫情防控為例》，《清華法學》2021年第2期。。當一個社會從突發公共衛生事件緊急狀態恢復到常態化運行之中，當數字化平臺滲透到我們的生活以及經濟、社會、公共組織等方方面面時，如何來治理這個強大的平臺，這是我們需要進一步深思的問題。