深化財稅改革 助力鄉村振興*

裴 育 李 頔

2020年我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，盡管絕對貧困問題已經得以解決，但是發展不平衡不充分問題仍然存在，實施鄉村振興戰略是解決相對貧困的重要舉措，是實現現代化的必由之路。作為政府宏觀調控工具的財稅政策，同時又與鄉村振興有著緊密的交互關系，隨著國情改變也不斷深入改革，采取了很多措施助力鄉村振興，但與黨的二十大報告提出的“全面推進鄉村振興”要求仍有一定差距。因此，有必要針對財稅改革如何支持鄉村振興問題做些探討。

一、財稅改革與鄉村振興交互性關系分析

財稅改革為鄉村振興戰略提供更加完善的資金支持與制度保障，讓鄉村振興戰略在得以有效實施的同時，不斷煥發新的活力。鄉村振興戰略不僅著力縮小城鄉差距，解決農村“空心化”問題，為實現共同富裕打下扎實基礎，而且有利于推動國家治理體系與治理能力的現代化，更有利于進一步促進加快建立現代財稅體制。財稅改革與鄉村振興同向而行，在實踐的各個環節中又相互影響，呈現出趨勢相同的交互關系。

(一)財稅改革為鄉村振興提供保障與動力

2020年我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，消除了絕對貧困，但是城鄉發展不平衡不充分的問題并沒有得到完全解決，相對貧困問題仍然存在。鄉村振興戰略就是在此基礎上，立足于不平衡不充分發展的現實，致力于解決城鄉發展差距，爭取早日實現共同富裕。因此，財稅政策不僅作為國家宏觀治理的主要手段，還是鄉村振興的核心工具，也應該隨著國家發展戰略重點的轉變及時作出調整。財稅改革是實施鄉村振興戰略的必由之路，也是縮小城鄉地區差距、實現城鄉共同發展的重要環節。財稅改革著眼于建立起一個科學的財稅體制，這不僅是我國經濟不斷發展、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是國際社會所普遍采取的改革措施。伴隨財稅改革，科學的財稅體制建立意味著：中央與地方的支出與事權得以明確、稅收制度得以完善、預算管理更加合理，一切財稅活動都有法可依、制度明確，這也為農村經濟的發展注入了新動力，帶來了新氣象。

首先，財稅改革為鄉村振興提供制度保障。由于財政具有體制性與制度性特征，這就決定了它的制度保障功能。通過建立農村基本公共服務制度，促進城市與鄉村實現公共服務的均等化；通過不斷調整整個社會的利益分配，保障惠民政策向農村傾斜，讓農民得到真正的實惠。這些專門針對鄉村振興的制度創新，都為農村經濟的發展提供了健康土壤。推進鄉村振興戰略的有效實施，就需要不斷進行體制創新，不斷完善鄉村振興的制度保障。

其次，財稅改革為鄉村振興提供內生動力。財政不僅在國家治理中，而且在鄉村振興中都發揮著政策性工具作用。通過稅收優惠、政府購買、政策補貼、轉移支付等政策性工具的運用，一方面，為農村直接提供發展所需的資金支持；另一方面，對整個社會的資源重新整合并分配，間接縮小城鄉差距。財稅改革不僅為農業農村的發展提供了最基礎的物質支持與財力保障，而且帶動相關領域不斷進行創新，提高整體農村治理共建、共治、共享的水平，為鄉村振興戰略的實施提供源源不斷的動力。

(二)鄉村振興有利于加快建立現代財稅體制

由于農村地理位置等因素，我國農業農村發展動力不足，處于經濟發展的弱勢地位，與城市相比，基礎設施與公共服務還存在較大的差距；教育均等化不足、醫療資源缺乏、就業機會較少，這些與農民日常生活相掛鉤的資源差距導致農民收入增長緩慢，這些因素都影響制約著我國經濟社會的發展。

想要解決“三農”問題，實現鄉村振興，政府發揮其職能作用的財政工具就成為依托，財稅改革因此成為實施鄉村振興、解決“三農”問題的必由之路與關鍵舉措，同時還有利于推進國家治理能力的提升，推動共同富裕。現代財稅制度發揮其作用的突破點正是通過鄉村振興促進社會經濟發展。財稅制度能發揮出農業農村的公共屬性和正外部效應，可以協調農村中個體和群體需要與公共社會需要之間的矛盾，鄉村振興的有效運行離不開財稅制度保障，建立現代財稅制度是發揮財政對鄉村振興基礎作用的重要支柱。進入新時代以來，我國全面深化改革的總目標是發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，其中最基礎、最重要的支柱就是穩定、強大的國家財政。構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系并推進農村治理能力現代化的提升，需要可持續的財稅制度予以保障。即通過財政預算、財政支出與收入以及政府間財政關系筑牢鄉村振興戰略實施的財稅基礎和財稅支柱，推進農村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，促進農業農村優先發展，加快城鄉融合發展腳步。與此同時，現代財稅制度應該與農業農村現代化建設相適應、相統一。伴隨鄉村治理體系和治理能力現代化的提升，現代財稅制度建立既要兼顧當前，又要考慮長遠，盡量控制住地方政府特別是縣級政府債務快速增長勢頭，加強地方政府財政自給自足能力，保證財稅和農村社會的可持續發展。建立現代財稅制度要同時考慮不同階段、不同地區農村的具體要求，以形成城鄉融合的現代化財稅制度。

根據國家頂層設計，鄉村振興主要是要實現產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興這五大目標，它們并不是相互獨立的，而是環環相扣、相互交叉，與鄉村治理的舉措具體結合，只有在實踐中將這些關系不斷地融合并有效運作，才能穩步推動鄉村振興戰略在國家治理現代化過程中持續地發揮作用，也只有這樣，財稅改革才能在實踐中不斷完善，促進加快建立現代財稅體制。

二、財稅改革促進鄉村振興基本成效分析

進入21世紀，我國連續以中央一號文件明確黨和國家對“三農”工作的重視和支持農業發展的決心，特別是黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來，黨和國家更是連續多年聚焦農業農村發展。2017年的中央一號文件《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出：協調推進農業現代化與新型城鎮化，以推進農業供給側結構性改革為主線，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，加強科技創新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，提高農業綜合效益和競爭力，推動社會主義新農村建設取得新的進展，力爭農村全面小康建設邁出更大步伐。2018年的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，實施鄉村振興戰略，是新時代“三農”工作的總抓手。2019年的中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》、2020年的中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》要求強化五級書記抓鄉村振興責任、加強鄉村振興統計監測工作。2021年的中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》強調民族要復興，鄉村必振興。2020年國家財政農林水事務支出達到了23948.46億元，比2012年(11973.88億元)幾乎翻了一番，其中中央財政農林水事務支出503.32億元，占比2.1%，地方財政農林水事務支出23445.14億元，占比97.9%。(1)《中國統計年鑒(2013)》及《中國統計年鑒(2021)》。

在新冠肺炎疫情全球大流行的當下，經濟復蘇乏力，氣候變化突出，正值百年未有之大變局，為推動經濟社會穩定發展，必須著眼重大發展戰略，做好“三農”工作，繼續全面推進鄉村振興戰略。2022年的中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》強調：第一，全力抓好糧食生產和重要農產品供給。穩定全年糧食播種面積和產量，大力實施大豆和油料產能提升工程，保障“菜籃子”產品供給，合理保障農民種糧收益，統籌做好重要農產品調控。第二，強化現代農業基礎支撐。落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，全面完成高標準農田建設階段性任務，大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關，提升農機裝備研發應用水平，加快發展設施農業，有效防范應對農業重大災害。第三，堅決守住不發生規模性返貧底線。完善監測幫扶機制，促進脫貧人口持續增收，加大對鄉村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區支持力度，推動脫貧地區幫扶政策落地見效。第四，聚焦產業促進鄉村發展。持續推進農村一二三產業融合發展，大力發展縣域富民產業，加強縣域商業體系建設，促進農民就地就近就業創業，推進農業農村綠色發展。第五，扎實穩妥推進鄉村建設。健全鄉村建設實施機制，接續實施農村人居環境整治提升五年行動，扎實開展重點領域農村基礎設施建設，大力推進數字鄉村建設，加強基本公共服務縣域統籌。第六，突出實效改進鄉村治理。加強農村基層組織建設，創新農村精神文明建設有效平臺載體，切實維護農村社會平安穩定。第七，加大政策保障和體制機制創新力度。擴大鄉村振興投入，強化鄉村振興金融服務，加強鄉村振興人才隊伍建設，抓好農村改革重點任務落實。第八，堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導。壓實全面推進鄉村振興責任，建強黨的農村工作機構，抓點帶面推進鄉村振興全面展開。

財政對農業農村的支持力度不斷加大，財政支持鄉村振興主要體現在以下兩個方面。

(一)財政資金投入穩步提升，為鄉村振興提供必要的財政保障

1.保障財政對農業支持力度，保障國家糧食安全和重要農產品穩產供應

一是保障糧食安全和重要農產品有效供給。通過保障種糧農民合理收益，穩定并完善農業補貼政策，調整優化補貼方式，壓實職能部門和地方政府責任，加強對農資穩價保供的調控和監管；大力支持大豆和油料產能提升，提高大豆自給率；強化對主產省和主產縣的財政獎補力度，建立健全對主產區的利益補償機制，牢牢守住保障國家糧食安全這個戰略底線，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手中。

二是提升農業生產現代化水平。加大對農機具購置補貼力度，聚焦以種業為代表的農業科技創新、以機械化為代表的農業產業裝備、以高標準農田為代表的農業基礎設施等，持續推進高標準農田建設和種業振興行動，提高農機裝備水平。

三是支持農業防災減災救災。基于大數據和北斗系統，加大農業生產和水利救災資金投入，積極應對農業生產領域各類災害預防工作；加大對小型病險水庫除險加固、中小河流治理的支持力度，保障大壩監測設施安全運行。

四是支持生豬等其他重要農產品穩產保供。統籌抓好生豬等重要農副產品生產，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時，發揮有為政府作用，加強市場調控，熨平市場周期，防止出現大幅波動，構建長效機制。

2.完善財政鞏固銜接支農資金政策，做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興戰略的有效銜接

以守住不發生規模性返貧底線和全面推進鄉村振興戰略為抓手，完善和落實好財政支持鞏固銜接各項資金政策。

一是嚴格落實過渡期內主要幫扶政策總體穩定的要求，保持財政支持政策總體穩定，通過健全防止返貧監測和幫扶機制、根據監測對象面臨的致貧返貧風險精準施策，加大對易地搬遷集中安置區配套設施、公共服務、產業培育和就業幫扶的支持，強化對鞏固脫貧攻堅成果任務重的鄉村振興重點幫扶縣的傾斜支持等措施，堅決守住不發生規模性返貧的底線。

二是統籌鞏固脫貧攻堅成果與優化鄉村全面振興資金使用，大力支持各地發展特色優勢產業，加大公共基礎設施補貼力度，支持農業產業強鎮建設，帶動群眾就業增收致富。

(二)財政支持鄉村振興的政策體系逐步建立并完善

2018年財政部出臺的《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》提出，要大力支持農業高質量發展、大力支持鄉村綠色發展、大力支持城鄉基本公共服務均等化、推動建立健全現代鄉村治理體系、全力支持打贏脫貧攻堅戰，完善了財政支持鄉村振興戰略政策體系。

2021年黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化。脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是“三農”工作重心的歷史性轉移。財政政策要提高政治站位，堅持穩中求進工作總基調，堅持農業農村優先發展，發揮財政投入“主渠道”作用，更加注重精準、可持續，有效拓寬多元投入渠道，不斷完善財政支農政策體系，持續提升政策系統集成效應，不斷提高財政資金使用績效，以更有力的舉措，匯聚更強大的力量，在新時代展現財政支持全面鄉村振興的新氣象、新作為。

例如，統籌布局新創建一批現代農業產業園、優勢特色產業集群和農業產業強鎮，突出有特色、潛力大、可持續、帶動性強，加強對產業融合項目建設的指導。聚焦農產品產地冷藏保鮮設施建設重點縣，完善田間地頭冷藏保鮮設施，增強農產品生產供給彈性和抗風險能力，加大對糧食和油料生產經營主體的支持力度。大力支持農業農村綠色發展，大力支持秸稈綜合利用，開展秸稈和蘆葦等農業廢棄物利用全產業鏈綜合示范應用，形成可推廣、可持續的產業模式和秸稈綜合利用穩定運行機制。因地制宜、穩妥有序推進農村“廁所革命”，促進形成政府引導、農戶歡迎、社會參與、農民滿意的良性推進機制。實施農村公益事業財政獎補政策，以項目建設為載體推動完善鄉村治理體系，促進農村基本生產生活條件改善。落實以財政投入為主、正常增長的村級組織運轉經費保障制度，激發調動村級組織和村級干部工作的積極性、主動性和創造性。

三、財稅改革助力鄉村振興的制約因素

(一)政府事權與支出責任劃分有待進一步明晰

想要積極推進鄉村振興戰略的實施，早日實現鄉村治理體系與治理能力的現代化，各層級政府之間的財政關系就要協調達成一致，這也就對各級政府間事權與支出責任劃分提出了更高的要求。換句話說，只有各層級之間特別是省級以下基層政府之間的事權與支出關系得以優化，才能發揮財稅政策在鄉村振興中的支撐和推動作用。

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要“適度加強中央事權和支出責任”，“逐步理順事權關系”；2016年出臺的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》也提到要“明確各承擔主體的職責”，中央與地方的政府事權與支出責任劃分已經形成了大致的結構框架。但是，由于城市與農村之間還沒有形成統一的規則約束，加之各地實際情況、發展差距、財政支出壓力的不同，都會導致中央與地方支農力度的差異，相對貧困地區反而不能得到有力的財政支持，從而影響了鄉村振興戰略實施效果。一方面，受農村地理位置的影響，處于偏遠山區的農村往往會受交通不便的制約，公共產品與服務不易流動，農村產業發展與城市有較大差距；另一方面，作為鄉村振興的主體人員流動性大，鄉村發展骨干留不住，城鎮治理人才又吸引不進來，人才振興實施面臨較大困難。

從歷史角度來看，改革開放以前，國家重視重工業的發展，實行統收統支的財政體制，集中全國財力物力用于新中國的建設，然而并沒有根據不同地區差異因地制宜設置財稅體制，尤其是當時的體制不利于農村地區發展，甚至是通過“工農業產品剪刀差”遏制了農業的發展。1994年國家開始推行分稅制財政體制，在一定程度上，這種改革有利于資源的合理配置，提高了經濟發展效率，但是由于這種體制本身并不完善、地方稅種不夠充分，再加上國家集中稅收立法權，地方政府在使用財政收入時也存在漏洞，這都導致雖然國家財政收入在不斷增加，但是卻不利于地方財政收入的增加。

從實踐角度來看，中央與地方存在事權與支出相矛盾的現象，目前我國涉及農業方面的財政支出主要由地方政府負擔。根據歷年《中國統計年鑒》的數據分析可知，對農林水事務的支出，地方財政支出在全國總支出中占比極大，且呈現出逐年遞增的趨勢；2020年，地方財政農林水事務支出占全國農林水事務總支出的比重甚至高達97.9%，由此可見，地方財政支出壓力較大，但是中央政府卻在這方面支出存在一定程度的缺位。這都說明，加強中央在鄉村振興中的引導作用、提高中央對偏遠地區的財政支出、促進中央與地方政府對事權與支出責任的進一步清晰劃分都迫在眉睫。

(二)財稅政策有待進一步提升效力與效益

根據財稅政策的收入分配作用，政府部門在脫貧攻堅的實踐工作中，合理運用稅收優惠、財政轉移性支出、財政補貼等一系列政策工具組合，有效吸引了特色產業入駐貧困地區，實現了貧困地區、貧困人口的增收。例如，通過財政負擔建檔立卡低收入人口參加城鄉居民基本醫療保險的保費，實現健康扶貧；通過“兩免一補”、“雨露計劃”等政策支持建檔立卡家庭的子女就學，實現教育扶貧；通過設置公益崗位以及發放補貼，解決本地人民工作收入問題，實現就業扶貧，等等。但是，財稅政策在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接時，其政策效力與效益有待進一步提升。

1.稅收優惠、財政政策對社會力量吸引力不足

地處山區的農村，本就是資源缺乏、人才短缺的地區，地理因素決定了山區農村對企業的吸引力不強。再加上農村的居住人口大部分是老人與兒童這種無勞動能力者，現有的勞動力也多為弱勞動力，這部分人參與勞動的積極性不高，且依賴性極強，這進一步削弱了企業參與鄉村振興戰略的熱情，抑制了農村的發展。

基于此，幾年來我國也推出了不少針對山區企業的稅收優惠政策，但是這些政策對企業的吸引力還是不夠。一方面，我國缺乏針對深度貧困地區的稅收優惠政策，現存的普惠式政策不利于農村企業發展。因為在相同的稅收優惠政策下，更加貧困地區的企業就會面臨更高的初始投入成本，這可能會遠遠高出政策帶來的優惠金額。另一方面，從事農業的企業在收購農產品時，會面臨不加工、簡單加工還是深加工后再進行銷售的選擇，由于選擇簡單加工和深加工享受的扣除率僅僅相差1%，這就會導致企業放棄成本較高的深加工，越來越多的企業選擇簡單加工后就進行出售。長期來看，企業的深加工環節缺少資金與技術的投入，不利于企業的長遠發展。

與此同時，國家還出臺了一系列推動農村經濟發展的財政政策，盡管在落實鄉村振興戰略方面起到了一定的作用，但也存在一些問題。

首先，盡管融資渠道多樣，但仍存在農業經營主體融資困難的現象。農業經營主體組織化、產業化程度的不同會對其融資需求、成本、用途產生顯著的影響。一般來說，經營主體的組織化、產業化程度越高，對融資的需求越大、用途越廣、成本越低。融資主體實力越強越愿意采用抵押貸款的方式，如農業產業化的龍頭企業，而實力越弱的農業經營主體會偏向于采用信用貸款的方式獲得融資，如農民專業合作社、家庭農場、專業大戶。對于抵押貸款，只需提供符合法律規定的有價值和使用價值的固定資產或者可以流通轉讓的財產即可，但對于信用貸款，金融機構會對農業經營主體的盈利能力、資產負債率、資金周轉率等一系列非量化指標或量化指標進行綜合的信用評估，一般還會設有最低的信用等級要求，對主體的貸款條件要求偏高，沒有考慮到他們自身的弱質性。財政貼息政策對于農業經營主體的支持也有限，一些貸款額度小的專業大戶、家庭農場得不到財政貼息的支持，仍然需要承擔較重的融資成本，貼息力度和覆蓋范圍還有待提高。

其次，財政政策目標和政策主體目標不一致，主體自覺性尚未形成。針對農業的財政政策目標具有社會效益和生態效益，充分體現了政府的公共政策特征。然而，政策主體即農民或其他農業生產主體更加關注農業經濟效益，兩者的目標存在不一致性。例如，耕地肥力補償政策是為了改善土壤質量，但是土地作為生產資料，農民需要它帶來的是產量和經濟效益。因此，如果補貼不夠補償相關政策成本時，加上政府提供的資金不可能做到面面俱到，這就很難推動政策主體按照要求積極實施對土壤的保護行為。

最后，政策之間存在內容的重疊，實施成本較高。由于不同的部門在各自的管理領域內制定不同的政策，導致政策的內容會出現不同程度的交叉重疊。例如，地力保護和有機肥代替化肥都是為了保證土壤的可持續性使用，然而政策對生產力的直接補貼并沒有以地力的要求為標準，這種補貼雖然直接提高了農民的收入，但是保護耕地的目標卻不一定能實現。此外，一些政策的目標比較單一，難以兼顧其他部門的目標。例如，針對有機化肥使用補貼的政策難以兼顧同時提高農產品質量的目標，針對秸稈還田補貼政策很難做到兼顧提升效益與產量的目標，再加上政策與政策之間實施具有相對獨立性，政策針對的對象面積較廣，導致管理和執行的成本與預期相比偏高。

2.財政支農資金投入不足、缺乏統籌、使用缺乏可持續性

首先，財政支農資金投入不足。盡管近幾年來我國的財政支農資金一直在不斷增加，但在疫情大環境下，全世界經濟都面臨下行壓力，再加上供給側結構性改革要求的政策性減收，我國財政收入增長后勁乏力，進而導致財政支農資金的穩定投入面臨挑戰。

其次，財政支農資金在發放時缺乏統籌。與其他資金不同的是，財政資金具有公共性和長期性特征，在分配下達過程中，就會面臨分散的管理部門以及交錯的支農項目，導致支農資金多頭并舉，在多個政府部門以“撒胡椒面”的形式存在，“碎片化”問題嚴重。資金很難形成合力并發揮最大的經濟效用，不利于財政資金使用效率的提高。

最后，財政支農資金在后續使用時缺乏可持續性。部分基層政府由于急于脫貧摘帽，大力發展“短平快”的產業，短時間內快速促進該地區產業發展、提高居民收入水平，但是這種做法不利于貧困地區產業經濟以及居民收入長期穩定的可持續發展，極易返貧，不利于鞏固已經取得的脫貧成果。

3.農業補貼針對性還不夠強

作為調節市場失靈工具的財政補貼，是向符合特定需求條件的企業或個人提供的一種福利。如果使用恰當確實是可以帶動農村經濟發展，但是我國財政農業補貼政策指向性還不夠強、對象缺乏精準性，再加上財政補貼本身的普惠性與平鋪性特征，導致農業補貼成為一種增加農民收入的方式，無論他是否參與農業活動都能獲得補貼。這不僅相對減少了真正從事經營農業生產活動勞動者的收入，更降低了他們從事勞動的積極性；而且使部分針對特定產業的農業補貼也難以發揮應有的杠桿作用，進而抑制了該特色產業的可持續發展。

(三)政府監管力度有待加強，群眾監督機制不夠完善

首先，政府監管力度有待加強。政府撥付的財政支農資金從中央下達到基層各級政府時，會經歷層層流轉，在此流轉過程中常常出現資金不斷減少的現象，這是由于政府對資金監管力度不夠造成的，主要體現在以下三個方面。第一，監管標準不統一。對于財政支農資金數量的監管，以及后續使用是否得當的監管，都沒有統一的、明確的操作標準和規章制度。第二，責任認定不清晰。作為財政資金管理部門，不僅應該具有支配的權利，更應該承擔起監管的義務。正是因為我國目前的財政支農資金缺乏統籌，管理多頭、項目交錯的“碎片化”、“撒胡椒面”情況嚴重，后續資金出現問題進行追責、責任認定就必然會受到影響。第三，財政專項資金撥付遲緩。由于地方政府的財政支農壓力較大，對財政專項資金作為鄉村振興有力工具的要求較高，核準撥付過程也會較為緩慢，就會導致一些地方政府為了緩解壓力而私自占有專項支農資金的情況。

其次，群眾監督機制不夠完善。自分稅制改革后，中央政府對財政支農活動進一步加強針對性、明確目標性、增加可控性，從運行機制上，這固然有利于監督政府行為，但從基層治理上，卻會因為激勵不足造成項目進村困難。財政支農項目在與農民實踐對接的過程中，缺少有效溝通的媒介渠道，交易成本高，支農效率低，存在不少矛盾和利益需要及時化解和調節。正因如此，為了提高項目實施效率，實施單位盲目追求進度而采取一些“制度外激勵”，違背了財政支農監督政策的初心，一般的監督方式發揮作用空間有待提升。這時需要發揮利益相關者、項目熟悉者、了解基層實際情況的信息者，即農民群眾的監督作用。然而實踐過程中，農民群眾的監督機制尚不完善。一是缺乏既有監督意愿又能發揮監督職能的組織。二是因信息不對稱等因素存在，農民群眾獲得充分信息的機制不健全。三是農民監督權益難以得到切實保障，村民選舉制度不夠健全、司法救濟手續復雜、信訪答復率較低等問題不容忽視。

四、助力鄉村振興的財稅改革深化措施

(一)調整中央與地方關系，明確政府事權與支出責任

農村的財稅改革深化需要中央與地方各級政府一起共同努力，這就要求建立一套權責清晰、更加科學完善的財稅體制，從而避免在實施過程中出現事權與支出責任劃分不清，甚至中央政府缺位的現象。

調整中央與地方關系，明確政府事權與支出責任，需要從以下三個方面著手。

首先，要明確劃分中央與地方政府在鄉村振興戰略實施過程中的行政管理權限。將事關全局、全國性的支農項目與政策交給國家管理和落實，區域性的則交給地方政府實施。

其次，要加強中央政府的支出責任，以平衡中央與地方的財政壓力。能讓中央與地方的支出責任得以合理分配的工具是政府轉移支付，有研究表明：由于存在門檻效益，對于一般轉移支付而言，提高垂直財政不對稱會導致收入不平等降低；對于專項轉移支付而言，收入不平等隨垂直財政不對稱的增加呈現先降低后上升的趨勢。因此，中央與地方關系改革要合理控制轉移支付規模，對于一般轉移支付，要持續穩定增加；對于專項轉移支付，要逐漸清理歸并，做到“增一般、減專項、提績效”；同時建立健全轉移支付資金的事前預算、事中監管、事后評估機制，讓事權與財權得以平衡。

最后，政策落實到基層時，應該因地制宜地給予地方政府一定的決策權。畢竟鄉村振興戰略是根據全國總體情況制定的，在每一個地方實施時效果都各不相同。為了保障鄉村振興戰略的有效施行，應該適當賦予地方政府一定的決策空間，根據所在地農村發展的實際狀況對普惠政策進行調整。因此，應劃分各級政府事權與財權，使中央與地方的事權與支出責任得以明確，力爭發揮最大的支農方式合力效應。

不僅如此，隨著鄉村振興戰略的不斷實施，城鄉一體化需求的不斷加強，各級政府更應該著手對其進行整合分析，有利于促進財稅改革措施更好落實。例如，加強對農村基礎設施的建設，解決由于交通閉塞等地理因素給經濟發展帶來的阻力；加快公共產品與服務在城鄉間的流通速度，根據具體差異建立科學的分配制度，真正實現公共產品與服務的均等化，如普及農村人口受教育程度、提高農村就醫水平、改善農村生態環境，激發農民自身積極性，在穩固脫貧成果基礎上，爭取早日實現城鄉一體化。

(二)不斷完善財政稅收政策，使農民真正得到實惠

1.完善農村農業稅收優惠政策體系

首先，對現有的涉農稅收優惠標準和原則進行梳理整合。目前，我國稅收優惠政策大多分布在不同的、種類繁多的政策文件當中，稅收部門和農民很難從中精確地提取出相關政策，所以，對這些政策進行梳理很有必要，應對內容有重疊的、相沖突的政策重新修訂，梳理清楚各政策間的關系。

其次，對于不同地區、不同企業、不同加工過程的產品制定不同的、有區別的稅收優惠政策。充分了解不同地域特點、優勢以及劣勢，因地制宜地制定稅收優惠政策，吸引企業到貧困程度不同的山區投資，激勵不同加工過程產品的生產，創造出各地的比較優勢，兼顧公平與效益。

再次，適當延長稅收優惠政策的供給周期。如果在打贏脫貧攻堅戰之后就減弱稅收優惠的力度，不僅不利于脫貧成果的鞏固，也不利于后續財政支農資金的供給。根據不同地區鄉村振興的推進情況，在不同脫貧階段靈活地對稅收優惠政策進行調整，時放時縮，不僅可以減輕政府負擔，還能延長優惠周期，推動鄉村振興戰略的可持續發展。

最后，充分考慮農民專業合作社、家庭農場、專業大戶等農業經營主體的弱質性，提高財政貼息力度，擴大覆蓋范圍，簡化金融機構對申請信用貸款農業經營主體的信用評估審核流程，切實降低融資成本，激發農民嘗試多種融資渠道的積極性。

2.重視財政支農資金的發放與使用，提高質量、增加效益

一方面，要提高財政支農資金的總量以及其在財政總支出中的占比，確保鄉村振興戰略的可持續發展；還要調整財政支農資金向特色產業傾斜，保證農村農業的可持續發展。另一方面，財政資金的功能應該是價值引領和經濟整合，因此，僅僅依賴直接的財政資金支持是不夠的，要通過稅收減免、財政補貼等政策，鼓勵金融機構、吸引社會資本一起參與到農村基礎設施和公共服務建設當中，建立健全多種融資渠道，保證鄉村振興戰略背景下政策支農資金的穩定供給。

3.改進農業補貼方式，扶持新興產業

當前我國農業補貼針對性還不夠強，既有可能抑制真正參與生產經營活動農民的積極性，激發部分農民的依賴性，又可能難以發揮財政補貼的杠桿作用。因此，我國農業補貼的方向應該從增加農民收入向能夠帶動農村經濟發展的新型產業轉變，扶持大型農業生產合作社、當地龍頭企業等，最大限度地發揮財政補貼對新型農業主體的杠桿乘數作用，鼓勵農村產業規模化的可持續發展。

(三)加強政府監管力度，健全群眾監督機制

首先，加強政府監管力度。第一，改進預算管理制度。財政支農資金應統一績效目標與社會經濟發展的需求，為了保證財政轉移支付資金科學分配，防止城鄉差距越來越大、城鄉發展無法統籌，政府應建立科學的預算分配機制，通過預算管理對財政支農資金進行分類整合，使財政資金績效目標與鄉村振興戰略的總體要求相吻合。第二，創新績效評價體系。為了保證支農資金的恰當使用，要將資金使用的事前、事中、事后三個階段有機結合起來進行評價；為了保證財政資金的規范、高效使用，要創新績效評價指標，根據使用地域不同、財政項目不同、進展階段不同，對財政支農資金的使用情況科學而合理地進行考量。第三，強化財政監管效果。不僅要對財政支農資金的使用量及使用情況進行監管，而且要對財政支農項目進行監管，適當地摒棄收益效率低下、不利于帶動經濟發展的項目。

其次，健全群眾監督機制。黨的二十大報告指出，積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系。據此，第一，提高農村監督組織化程度，在充分考慮農民意見的基礎上，建立以小農經濟為特色的專業合作組織，為財政支農活動提供正式的群眾監督平臺 。第二，豐富農民群眾監督方式，大力發展社會調查、協商等多種社會監督方式。第三，拓寬農民獲取信息的渠道，多聽取民眾的聲音，了解農民的意見，群策群力，及時對政策執行情況進行反饋，以便于群眾了解、監督、支持政府的財政工作。