如何促進(jìn)共同富?！白∮兴印崩硐氲膶?shí)現(xiàn)？
——住房保障梯度模型研究

上海同濟(jì)咨詢有限公司 熊志杰，方奇，胡怡彰

一、共同富裕背景下的住房問題

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，從收入支出的視角，即通過收入分配改革提高收入端，降低支出端，全面壓降民生領(lǐng)域的生活成本，尤其是住房、教育、醫(yī)療等“剛性”支出，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，兩端發(fā)力增強(qiáng)居民共同富裕獲得感。

在支出端，住房作為影響居民生活最主要的消費(fèi)品，極大地影響居民生活幸福感以及外來務(wù)工人員和青年人的定居意愿和城市融入感，是滿足人民日益增長的美好生活需要的關(guān)鍵要素。但是，2020年我國平均房價(jià)收入比達(dá)13.2，高房價(jià)收入比造成住房困難的局面，極大地弱化了居民生活幸福感。張來明（2021）指出人口流入多、房價(jià)高的大城市青年人以及以農(nóng)民工為主體的外來務(wù)工人員是突出的住房困難群體。此外，我國現(xiàn)行住房保障體系準(zhǔn)入門檻高、覆蓋面不全、供給不足，未能很好地疏解住房困境。作為城市的建設(shè)者與共同富裕建設(shè)的中堅(jiān)力量，青年與外來務(wù)工人員的住房困難對(duì)促進(jìn)共同富裕發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

住房困難與不完善的住房保障弱化了共同富裕獲得感，加劇新型城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)，不利于共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成。因此，必須要更重視住房在保障社會(huì)民生、調(diào)節(jié)居民收入差距上的關(guān)鍵作用，完善住房供應(yīng)和保障體系，重點(diǎn)解決人口流入量大、房價(jià)高的地區(qū)的住房保障難題，實(shí)現(xiàn)面向共同富裕的“住有所居”。

二、我國住房保障制度發(fā)展

從全球來看，住房保障存在直接支持和間接支持兩種主要模式。在間接支持模式下，政府不直接參與投資建設(shè)。而我國采用的是直接支持模式，政府作為建設(shè)主體投資建設(shè)保障房。

我國的保障房建設(shè)呈現(xiàn)“N”型走勢(shì)。1998年房改23號(hào)文提出“建設(shè)以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入住房保障制度階段。2003年18號(hào)文提出“大多數(shù)家庭購買或租賃商品房”后，保障房建設(shè)進(jìn)入停滯期。2008年，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，“建設(shè)保障性安居工程”被列為“四萬億”計(jì)劃首項(xiàng)。2016年提出加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。2017年，十九大提出“房住不炒”定位，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。2021年7月，提出擴(kuò)大保障性租賃住房供給。

二十多年的住房保障制度建設(shè)過程中，我國始終突出住房的民生屬性，開設(shè)住房公積金賬戶，建設(shè)多種類型的保障住房，如廉租房、公租房、保障性租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房和各省市結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r提供的限制性商品房等，不斷推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居，見表1。

表1 我國現(xiàn)有保障住房類型

三、新加坡住房保障體系分析

采用直接支持模式構(gòu)建住房保障體系的還有新加坡。新加坡是全球住房自有率最高的國家，21世紀(jì)初自有率便超過90%，“居者有其屋”的目標(biāo)基本達(dá)成。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)得益于新加坡獨(dú)特住房保障體系—土地國有制為基礎(chǔ)、中央公積金制度為資金保障、交易保有并重的稅收制度為調(diào)節(jié)和住宅梯度供應(yīng)機(jī)制，見圖1。

圖1 新加坡住房運(yùn)營模式

（一）土地國有制度

國家所有的土地產(chǎn)權(quán)制度是組屋建設(shè)成功的基礎(chǔ)。新加坡87%的土地是國家所有，其中59%是國有土地，由土地管理局（以下簡稱SLA）管理；29%是公有土地，由建屋發(fā)展局（以下簡稱HDB）、市區(qū)重建局等半官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。政府想要在土地規(guī)劃、利用與經(jīng)營上保有控制權(quán)，土地國有是一項(xiàng)重要保障措施。

其次，新加坡1965年獨(dú)立之初就頒布了《土地征收法》，規(guī)定當(dāng)某塊土地符合公共利益需求、需要用作不同功能用地時(shí)，SLA可強(qiáng)制低成本征地。同時(shí)，作為公共利益需要建設(shè)的征地賠償額低。因此，新加坡政府可以實(shí)現(xiàn)土地資源的集約化運(yùn)作與低成本拿地。

最后，SLA將該地塊低價(jià)轉(zhuǎn)讓給HDB，不僅可以降低組屋建造的成本，也能保證組屋建設(shè)用地充足，最終降低組屋的出售價(jià)格。同時(shí)，由于新加坡國土面積小、賣地不可持續(xù)，當(dāng)屆政府無權(quán)支配土地出讓金，大量土地是以低價(jià)轉(zhuǎn)讓給HDB賣地收入少，再加上新加坡財(cái)政收支平衡，資金缺口小，所以沒有形成土地財(cái)政，這也是組屋快速建設(shè)、價(jià)格低廉的前提之一。

（二）中央公積金制度

首先，通過公積金制度實(shí)現(xiàn)“建得起”。新加坡實(shí)行高強(qiáng)制、高繳存比例、廣覆蓋、全保障的中央公積金制度，有著充足的公積金資金。其次，保證公積金專款專用，采用存貸分離、高存低貸、封閉管理的運(yùn)行機(jī)制，從而提高公積金利用率。公積金的繳存和管理等職能工作由中央公積金局（以下簡稱CPF）主導(dǎo)，但后續(xù)CPF不直接發(fā)放公積金貸款，而是借助政府債券的形式注資給新加坡政府投資公司，再由其將積累的公積金投資于國內(nèi)組屋及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后，讓居民通過公積金制度“買得起”。一是由CPF通過HDB向新加坡公民家庭提供優(yōu)惠貸款。二是直接用于購房，CPF提供公共住宅計(jì)劃支持會(huì)員購買組屋。三是CPF為首次購房者、家庭購買者等推出額外和特殊住房補(bǔ)助，再輔以低門檻、低利率的商業(yè)貸款，讓購房者買得起。

（三）交易保有并重的稅收制度

新加坡政府行政層級(jí)少，不區(qū)分中央稅和地方稅，實(shí)行單一稅制。首先，新加坡政府實(shí)行階梯式稅率，對(duì)居民購買首套住房執(zhí)行減免優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)居民擁有自己的住宅所有權(quán)。其次，在交易環(huán)節(jié)收稅打擊房屋投機(jī)行為，涉及到房屋出售和租賃，通過稅收調(diào)控政策等市場(chǎng)手段來規(guī)范房屋交易。涉及到租賃行為，由出租人承擔(dān)稅費(fèi)；而出售行為的稅費(fèi)征收是只針對(duì)投資炒作房產(chǎn)的群體，非投資炒作的房屋買賣產(chǎn)生的收益部分無需繳納稅費(fèi)，作為屋主的資本收益，見表2。

表2 新加坡住房稅收體系的三大稅種

（四）住宅梯度供應(yīng)機(jī)制

新加坡政府成功構(gòu)造了以組屋為主、私宅為輔的住宅梯度供應(yīng)市場(chǎng)，以HDB組屋供給為主。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局2020年公布的房產(chǎn)類型數(shù)據(jù)，其中近80%為組屋，90%以上的家庭持有組屋的產(chǎn)權(quán)。

組屋的梯度供給滿足多層次需求，且分配管理制度嚴(yán)格。從戶型來看，主要有5種滿足各種家庭結(jié)構(gòu)住房需求；從覆蓋人群來看，依照收入層次并綜合考慮家庭規(guī)模進(jìn)行分類供給；從生活配套來看，不同戶型的組屋均配備較完善的分級(jí)配套設(shè)施與其對(duì)應(yīng)，有效滿足了各級(jí)收入人群的公共服務(wù)均等化需求；從退出機(jī)制來看，屋主持有并實(shí)際居住組屋5年及以上，方能進(jìn)入市場(chǎng)參與買賣，同時(shí)承擔(dān)10到15個(gè)點(diǎn)的附加費(fèi)。5年以后屋主獲得組屋的完整產(chǎn)權(quán)，可以自由交易，見圖2。

圖2 新加坡組屋供應(yīng)制度

隨著公民對(duì)生活品質(zhì)需求的提高和老齡化問題的加重，HDB有序推進(jìn)近、中、遠(yuǎn)期組屋更新計(jì)劃，新建高質(zhì)量的高層住宅、加快對(duì)智能化住宅的研究與開發(fā)、推動(dòng)私人住宅的建造，以滿足公民對(duì)美好生活的需要。

四、住房保障梯度模型構(gòu)建

通過對(duì)照分析新加坡住房保障體系，我國已建成較為完善的住房公積金賬戶，雖然存在著“土地財(cái)政”的負(fù)面影響以及重交易輕保有的稅收制度，但隨著“房住不炒”理念的貫徹和房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的探索，我國土地供給、稅收調(diào)節(jié)向著健康方向發(fā)展，投機(jī)行為被不斷規(guī)范。

在住房供給方面，我國已有類型多樣的保障房，但要切實(shí)解決不同人群的住房困難，實(shí)現(xiàn)“共同富裕”，要進(jìn)一步建立一套有梯度的住房供給體系。劉麗榮（2008）以住房過濾與梯度消費(fèi)理論為指導(dǎo),構(gòu)建了住房梯度消費(fèi)模型，解釋了住房保障合理供給的運(yùn)行構(gòu)架。于是，本文從住房需求層次與收入兩維度，旨在構(gòu)建適合我國住房保障現(xiàn)狀的梯度保障模型。

根據(jù)需求層次理論，崔玉影（2013）將住房需求層次劃分為三個(gè)等級(jí)：基本居住保障、適宜居住保障、享受居住保障。對(duì)應(yīng)于收入維度，第一個(gè)層次的基本居住保障，指滿足居住生存所匹配的基本要求，需求者一般為住房極困難的低收入或剛就業(yè)的青年群體。適宜居住保障，指在滿足基本居住保障要求的基礎(chǔ)之上，追求更好的住房環(huán)境與配套設(shè)施，需求者一般為中等收入群體。其中，適宜居住保障也可再分為：低層次宜居、中等層次宜居、高層次宜居，分別對(duì)應(yīng)中低收入、中等收入和中高收入群體。享受居住保障，指住房的定位變成高價(jià)值享受品，一般需求者為高收入人群，見圖3。

圖3 住房保障梯度模型

本文從住房需求層次梯度和收入梯度角度出發(fā)，分析我國住房保障制度發(fā)展?fàn)顩r，提出以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障梯度模型：其一，保證低收入者“住其屋”，滿足居民最為基本的生活保障需求，配備合適比例的公租房或保障性租賃住房；其二，考慮到外來務(wù)工人員和剛就業(yè)的青年群體，收入中等但仍存在買房困難，且對(duì)住房需要層次不高，完善保障性租賃住房需求；其三，滿足中等收入者“有其屋”，針對(duì)收入中等但仍買不起商品房的，可以為其配置共有產(chǎn)權(quán)房，其中，城市戶籍人口還可以配置經(jīng)濟(jì)適用房。當(dāng)收入進(jìn)一步提高且對(duì)住房需求隨之提高的，可以選擇限制性商品房。

作為保障性住房建設(shè)的主體，建議政府在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中，建立合理的“梯度住房”機(jī)制，滿足不同收入群體的住房需求?？紤]到住房梯度是以“過濾”理論為基礎(chǔ)的，住房消費(fèi)會(huì)隨著不同梯度進(jìn)行轉(zhuǎn)移。必須通過建立完備的轉(zhuǎn)移機(jī)制，住房消費(fèi)才能有序地實(shí)現(xiàn)縱向升級(jí)。因此，在構(gòu)建好“梯度”的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)梯度消費(fèi)理念宣傳，引入合適的升級(jí)和退出機(jī)制，建立完善的住房保障監(jiān)管體系，完善退出激勵(lì)機(jī)制，在配備合理梯度住房的基礎(chǔ)上，提高住房保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率與保障性住房能使用率。

本文旨在通過構(gòu)建住房保障梯度模型，宣揚(yáng)住房梯度理念，旨在為城市建設(shè)者開展“保障性住宅”規(guī)模配置與建設(shè)提供有益參考，確保低收入者“住其屋”、中等收入者“有其屋”，提升外來務(wù)工人員和青年人城市融入感，提高各收入層次人員共同富裕的獲得感，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，助力共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。