我國居住區標準的回顧與展望

山東建筑大學 張翼

一、前言

城鄉規劃標準是城鄉規劃法律法規體系的有力支撐和技術依據，標準的制定和完善在各類規劃的實施編制和監督管理中發揮著越來越重要的作用。[1]雖然它本身并不具有強制約束力，但是因其為依據批準生效城鄉規劃成果，使標準也具有重要的法律地位。作為我國最早批準實施的城鄉規劃領域的標準之一—《城市居住區規劃設計標準（規范）》（GB50180）為居住區的建設提供了技術依據和管理準則，并且在全國對居住區的規劃內容、術語代號和指標控制等進行了統一。居住區標準自1993年第一版頒布以來，先后經歷了2002年和2016年的2次局部修訂和2018年的全面修訂，共形成了1993、2002、2016、2018共4個版本，名稱也由1993年的“規范”變為2018年“標準”，如表1為歷版居住區標準。

表1 歷版居住區標準

二、居住區標準的歷史回顧

我國居住區的實踐始于1950年后期，居住區標準的探索也由此開始，但直到改革開放前仍然沒有頒布城市規劃領域的標準，主要通過不斷地發布行政文件對居住區的規劃內容進行調控。1980年，原國家建委首次頒布了《城市規劃定額指標暫行規定》（以下簡稱《定額指標》），《定額指標》首次以部門規章的立法文件形式對綜合的技術內容、定額指標進行規定，這是居住區標準的早期形式。從1987年開始編制的《城市居住區規劃設計規范》（GB50180—93）于 1994年正式實施，是在城鄉規劃領域僅次于土地標準的第二部標準。隨著居住區規劃建設中不斷累積的經驗和社會對高水平居住環境的訴求，《規范》在2002年和2016年兩次進行局部修訂后，在2018年頒布實施《城市居住區規劃設計標準（GB50180-2018）》，這是居住區標準的最新成果。根據我國居住區標準的發展歷史脈絡，以1993年第一版《規范》和2018年新一版《標準》的頒布為劃分依據，將我國居住區標準的發展脈絡分為起步期（1993年前）、形成期（1993—2018）、深化期（2018年后）。

（一）起步期

建國后直至改革開放，沒有出臺過專門的居住區標準，以國務院、國家建委等部門的行政文件對居住區建設進行直接控制。居住區建設的指標主要表現為變化快，內容少，標準低，這是當年落后的社會發展水平所導致的。期間從前蘇聯引進以人均居住面積定額為核心的控制指標體系，其主要管控的內容為每人或每戶的居住面積。但因為經濟發展變化引發的居住區建設的日新月異，以人均居住面積定額為核心的居住區控制指標體系也不斷調整。控制指標體系的內容雖然不斷變化，人均居住面積定額的內容也早已刪除，但主要基礎框架依然沿用至今。

1980年12月，國家建委頒布的部門規章《城市規劃定額指標暫行規定》首次以立法文件形式對城市規劃領域的各項規劃內容、定額指標等進行規定，是綜合性強、強制性的標準。其中的第三章詳細規劃定額指標章節對居住區及小區的用地指標、公共建筑定額、建筑技術指標和建筑密度指標等控制指標進行了規定，并通過附表對各類居住區級公共建筑指標進行控制，以此作為居住區規劃的控制性指標依據。

在1993年第一版居住區標準誕生前，對居住區的標準已經開始了探索，由剛開始時的各種政策文件的繁雜冗余走向有序，1980年的《定額指標》形成初步成果。《定額指標》的問世，使得居住區的規劃建設從混亂的行政文件管控走向基本穩定的部門規章指標管控，居住區規劃建設進入標準化管控的早期階段。

（二）形成期

1987年，我國在城市規劃兩個關鍵的領域—城市用地和居住區規劃著手制定統一的國家標準，即《城市用地分類與規劃建設用地標準》與《城市居住區規劃設計規范》。[2]1992年4月，建設部城市規劃司在安陽主持召開《城市居住區規劃設計規范》（送審稿）審查會。1993年7月，建設部正式批準《城市居住區規劃設計規范》（GB50180—93）為強制國家標準。1993版《規范》自1987年開始編制歷時5年終于完成，是繼《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137—90）之后的第二部城鄉規劃領域的國家標準，為居住區的規劃建設提供了標準依據和管理準則，居住區的規劃建設正式邁入全面標準化的新時代。1993版《規范》全篇共分為11章，在組織結構、規劃布局、住宅、公共服務設施、綠地、道路、豎向、管線等方面提出設計控制要求，力圖在居住區內為居民提供舒適的居住環境。

2002年3月，建設部對1993版《規范》進行首次局部修訂，根據社會發展的新形勢，增補老年人設施和停車場的內容，對分級控制規模、指標體系和公共服務設施的部分內容進行了調整，完善住宅日照間距的相關規定，并加強與相關規范標準的對接。[3]2002版《規范》相較于1993版《規范》已經過去近10年，通過研究90年代以最新的70余個居住區的調查資料進行修訂。這些強化和新增的內容是對1993版《規范》的進一步深化和反思，也是應對社會發展出現的新需求和新形勢所做的適應性調整。另外，2002版《規范》首次提出了必須嚴格執行的“強制性條款”的概念。

2013年，為配合海綿城市建設，住建部對2002版《規范》進行再次修訂，形成了2016版《規范》。但2015年針對規范的全面修訂工作已經展開，加上主要是從居住區層面對海綿城市的建設作出了響應，進一步擴充居住區設計控制在城市排水防澇方面的標準和要求，這也導致了它相對2002版《規范》修訂的條文內容較少，主要控制指標和強制條文幾乎沒有變化，大部分內容仍然延續2002版《規范》。

1993年頒布實施的第一部正式的居住區標準，即《城市居住區規劃設計規范（GB50180-93）》，先后于2002年和2016年進行兩次修訂。《規范》明確了居住區分為“居住區、小區、組團”三級，并分別按照人口規模配建相應的公共設施、綠地以及道路，保障居民的生活訴求。但伴隨著社會發展、居住水平提高等新形勢，《規范》即使進行了兩次的局部修訂，仍存在較多不適應性。

（三）深化期

住建部在2013年對《規范》的復審結論為“在開展前期研究的基礎上全面修訂”，于是在2015年立項啟動《規范》全面修訂工作，同時根據2016年《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出了“街區制”“窄馬路、密路網”“公共服務設施共享發展”等新理念，考慮到《規范》自1993年發布以來，其主體框架內容在城市化進程的新形勢下展現的不適應性，遂對其進行第三次修訂。根據2017年《住房城鄉建設部標準定額司關于統一變更工程建設標準特征名的通知》要求，為從名稱上區分標準文件的“強制”與“推薦”屬性，特將全文強制的稱為“規范”，其他均為“標準”。[4]據此，《城市居住區規劃設計規范》更名為《城市居住區規劃設計標準》。

《標準》貫徹黨和國家新時代的發展理念和發展要求，對于《規范》進行了重大調整。首先，將適用范圍增加到“城市規劃的編制”。其次，在內容上進行了大幅刪減整合，刪除了《規范》中“豎向”和“管線綜合”兩章，最終整合成“總則、術語、基本規定、用地與建筑、配套設施、道路、居住環境”共7章內容作為主體框架。最后，為突出《標準》的“推薦”屬性，將強制條款由14條刪減為6條。

（四）小結

1993年前的起步期對居住區的標準已經開始了探索，由剛開始時的各種行政文件的繁雜冗余走向專業有序。1980年《定額指標》的問世，使得居住區的規劃建設走向穩定的部門規章的定額指標管控，居住區的設計邁入有標準可依的新階段。

1993—2018年的形成期以1993版《規范》的出臺為標志，居住區標準開始專業化，最終確立居住區標準的通行框架。《規范》的先后兩次修訂是對標準的充實補充，使得標準不僅在原有結構性、底線性內容上進行了更具地方適應性的細化，還增添富有彈性和引導性的控制選項。

2018年后的深化期以《標準》的更名為標志，意味著居住區標準的發展邁入新階段。第三次修訂并更名的《標準》融入了“開放街區”和“生活圈”等最新的居住區發展理念，并刪除了豎向和管線綜合等內容，借此對居住區的設計框架和控制內容進行了更加專業化的調整。

三、《標準》的新特點展望

（一）以社區為治理單元的組織管理體系

改革開放后，單位制居住區具有經濟、政治與社會三位一體的功能作用。《規范》中為了與當時的行政管理體制相協調，采取了組團對應居委會，居住區對應街道的模式，將小區作為居住區基本單元。伴隨社區被賦予越來越多的公共職能，于是《標準》中將尺度更適宜的居住街坊成為新的居住基本單元，滿足居民最基本的生活需求，在基層中不斷接收人力、財力、物力，并配建相應的生活服務設施的社區成為社會治理的基本單元。同時，以單位時間人步行可達為核心的生活圈概念引入《標準》中，取代“居住區—小區—組團”的分級模式，來校核居住區的各種設施覆蓋的情況并逐步完善（見表2）。調整后的不同層級的生活圈對接城市的管理部門和社會治理機構。5分鐘生活圈居住區更是被要求與社區居委會所對應，成為城市居民提供優質社區服務的公共平臺。

表2 居住區層級與基層單位對應表

（二）高水平和均衡化的配建設施配置

以配套設施、道路和綠地為基礎的居住區配建設施的水平實際上反映了社會的發展水平和居民的支付能力。1990年以來，掌握權力的城市政府與掌握資源的市場企業聯合成“政商同盟”，推行以土地開發為主尤其以居住區建設為代表的“城市增長戰略”。城市土地被用作居住區建設被大片分割拍賣，原本應由城市政府承擔的城市支路建設、公共設施配置、綠地公園開發也一并被打包給開發商，最終由購置房產的居民承擔。在此期間，以社區為代表的公共群體在城市發展中遭到忽視，居住區的開發注重“量”增長而非“質”的提高。但隨著城市土地開發的放緩和公眾權利意識的覺醒，以社區為代表的公共力量開始作為“政商”之間的第三方力量參與城市管理。城市也由單純的追求經濟利益重新轉向滿足居民的基本生活訴求。從《定額指標》到3版《規范》再到現在的《標準》，隨著居民的生活方式和消費水平都有了多樣化的發展，這反映在公共設施的配套種類不斷豐富、配套指標不斷提高上。在“基本公共服務均等化”成為社會共識的現在，《標準》以人的步行可達為核心的配建設施配置原則，盡可能實現均等化的設施配置。居住區標準的不斷修改，控制指標的內容不斷與時俱進和水平要求的不斷提高就是為了滿足居民對高水平均等化的生活水平的訴求。把“以人為本”的發展理念融入到居住區標準的骨髓中。

四、居住區標準演變特征

（一）從混亂到有序

早期的部門規章可以作為標準的雛形。改革開放前，我國長期以部門規章的形式管理居住區的規劃建設，到1980年的《定額指標》形成階段性成果。在標準發展的早期，居住區建設活動受到經濟的制約，以不斷地調整技術指標來適應當時的發展。改革開放后，居住區建設迎來了大發展，《定額指標》首次以立法文件的形式對居住區的各項內容和定額指標進行了規定。依據《定額指標》拆分出來的1993版《規范》首次以標準的形式指導居住區的規劃建設。由混亂的部門規章到綜合的定額標準再到專業的標準，居住區標準在混亂中走向有序。

（二）從綜合到專項

《定額指標》是綜合性很強的標準，居住區的內容只是其中的一部分，1993版《規范》對《定額指標》進行了拆分細化，形成了“總則、術語代號、用地與建筑、規劃布局與空間環境、住宅、公共服務設施、綠地、道路、豎向、管線綜合、綜合經濟技術指標”共11章為主題框架的結構，為此后兩版《規范》所繼承。在相關標準完善后，2018版《標準》刪除了專業性強的“豎向”和“管線綜合”兩章，使標準更加專注于居住區的本身。

五、結語

任何規范（標準）都是一定時期的社會發展的客觀產物，無法脫離當時的社會發展水平而獨立存在。1993年頒布實施的《規范》客觀上符合當時的較低社會發展水平。隨著城市居民對居住水平提出了更多更高的要求，居住區標準也隨之修改，面對更高的發展階段的《標準》也由此應運而生。居住區標準的不斷修訂客觀上是為了滿足社會的更高的發展水平和居民舒適的居住環境。