俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的經(jīng)驗和啟示

涂 舒 王宗斌 尹 慧 梁志生 王陳昊志 鄭志杰

1.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院全球衛(wèi)生學(xué)系 北京 100191 2.北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院 北京 100091

衛(wèi)生安全問題超越國界，治理必須依靠全球各行為體的通力合作。俄羅斯是全球衛(wèi)生領(lǐng)域的重要力量，從受援國到謀求全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)型的過程中，俄羅斯積累了一定的歷史經(jīng)驗。[1]這些經(jīng)驗對于作為全球衛(wèi)生治理新興參與者的國家，具有重要的借鑒意義。本文基于俄羅斯相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、國際組織官網(wǎng)資料以及中、英、俄文研究文獻(xiàn)，通過敘述性整合和案例分析，研究俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的戰(zhàn)略政策、衛(wèi)生安全國際合作的雙邊和多邊行動，探索相關(guān)經(jīng)驗及其啟示。

1 俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的管理機(jī)制

1.1 俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的戰(zhàn)略政策

俄羅斯高度重視衛(wèi)生安全問題，將其上升至國家安全層面，并以結(jié)核病、艾滋病和跨境傳播疾病等傳染病為核心。俄羅斯將衛(wèi)生安全融入國家安全體系始于2009年出臺的《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，其在第四章“保障國家安全”中規(guī)定，俄羅斯在衛(wèi)生保健方面的國家政策旨在預(yù)防和防止社會危險性疾病的升級；隨后，《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》(2015)進(jìn)一步明確了發(fā)展衛(wèi)生保健和加強(qiáng)俄羅斯聯(lián)邦人口健康是確保國家安全的重要領(lǐng)域，并指出公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)野踩耐{包括流行病和大流行病的流行、HIV感染、結(jié)核病等疾病的廣泛傳播。

俄羅斯的衛(wèi)生安全國際合作是衛(wèi)生、外交、發(fā)展合作和國家安全之間的綜合考量。一方面，2006年八國集團(tuán)(G8)圣彼得堡峰會后，俄羅斯開始致力于恢復(fù)大國形象，通過在傳染病等領(lǐng)域的援助行動，增強(qiáng)在國際事務(wù)上的影響力。另一方面，在衛(wèi)生領(lǐng)域，俄羅斯既需與國際社會交流最佳實踐，借鑒國際經(jīng)驗和技術(shù)去治理本國艾滋病、結(jié)核病等負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的疾病，也需要更加主動與相關(guān)國家溝通協(xié)調(diào)，妥善管控不斷加大的衛(wèi)生安全輸入風(fēng)險。因此，盡管俄羅斯并未制定專門衛(wèi)生安全國際合作的戰(zhàn)略政策，但其在《俄羅斯聯(lián)邦外交政策概念》(2008、2013、2016)、《俄羅斯聯(lián)邦國際發(fā)展援助構(gòu)想》(2007、2014)、《俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》(2015、2021)、《俄羅斯聯(lián)邦國家衛(wèi)生保健發(fā)展計劃》(2012、2014、2017)等國家戰(zhàn)略計劃中均意識到衛(wèi)生安全特別是以傳染病為核心的衛(wèi)生安全在國際合作中的重要性，將衛(wèi)生安全作為國家外交、國際發(fā)展合作和維護(hù)國家安全的優(yōu)先事項之一。

這些政策相繼明確了俄羅斯國際衛(wèi)生安全雙邊和多邊合作的優(yōu)先領(lǐng)域和合作對象，即在優(yōu)先領(lǐng)域上著重抗擊傳染病的傳播；在優(yōu)先合作對象上聚焦獨聯(lián)體國家以及其他友好國家；在多邊框架內(nèi)，積極支持和參與以世界衛(wèi)生組織為主導(dǎo)的衛(wèi)生國際合作，向聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、全球基金等繳納會費，并積極承擔(dān)在其他多邊機(jī)制和框架內(nèi)的履約責(zé)任。

1.2 俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的組織機(jī)構(gòu)

俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作根據(jù)核心工作不同可分為衛(wèi)生安全外交和衛(wèi)生安全發(fā)展援助兩大部分，其參與主體也不盡相同。

衛(wèi)生安全外交方面，主要涉及衛(wèi)生部和衛(wèi)生監(jiān)督管理局兩個部門。其中，衛(wèi)生部主要負(fù)責(zé)制定衛(wèi)生領(lǐng)域國際關(guān)系發(fā)展的計劃，以及與區(qū)域和全球多邊衛(wèi)生組織建立衛(wèi)生外交聯(lián)系，具體的主管機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生部下設(shè)的國際合作司；衛(wèi)生監(jiān)督管理局則在協(xié)助衛(wèi)生部落實衛(wèi)生國際合作計劃的同時，主要負(fù)責(zé)與相關(guān)國家建立衛(wèi)生安全領(lǐng)域的雙邊合作，以及在俄羅斯周邊區(qū)域機(jī)制下推動區(qū)域衛(wèi)生安全機(jī)制的成立和運(yùn)行，如上合組織衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人會議。兩部門在進(jìn)行衛(wèi)生外交的同時，會與俄羅斯外交部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部保持密切的聯(lián)系，以使衛(wèi)生外交工作同國家外交大局保持一致。

衛(wèi)生安全發(fā)展援助方面，外交部、財政部以及衛(wèi)生部負(fù)責(zé)發(fā)展援助的管理和協(xié)調(diào)，衛(wèi)生監(jiān)督管理局、國防部、緊急狀態(tài)部等部門主要承擔(dān)實施工作。其中，外交部負(fù)責(zé)與相關(guān)國家和國際組織進(jìn)行政策對接和協(xié)調(diào)，其駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)實地援助項目的協(xié)調(diào)、移交、監(jiān)督和管理等工作；財政部主要負(fù)責(zé)編制援助預(yù)算、撥付資金和統(tǒng)計援助相關(guān)數(shù)據(jù)等工作；衛(wèi)生部則主要參與衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)展援助國家政策的制定。衛(wèi)生監(jiān)督管理局基本承擔(dān)了衛(wèi)生安全領(lǐng)域大部分國際發(fā)展援助項目的實施工作，未來將有可能對標(biāo)美國疾病預(yù)防控制中心，成為俄羅斯國際發(fā)展援助體系下衛(wèi)生發(fā)展援助的重要執(zhí)行力量。其他如國防部、緊急狀態(tài)部等一般在受援國發(fā)生緊急情況時，向其提供衛(wèi)生領(lǐng)域的人道主義應(yīng)急援助，也是衛(wèi)生安全發(fā)展援助的重要實施機(jī)構(gòu)。此外，2020年俄羅斯進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，之前隸屬于外交部的國際人道主義合作署獨立，成為總統(tǒng)直屬的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理對外援助的項目和資金；并成立國際發(fā)展援助跨部門委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部委的對外援助行動。這兩個機(jī)構(gòu)將有潛力成為協(xié)調(diào)和實施衛(wèi)生安全對外援助的新力量。

2 衛(wèi)生安全雙邊合作現(xiàn)狀

截至2020年，俄羅斯至少與41個國家簽署了衛(wèi)生安全領(lǐng)域的合作協(xié)議或備忘錄。俄羅斯衛(wèi)生安全雙邊合作的國家分布、重點領(lǐng)域以及合作方式(表1)，主要包括以下三個特點：

表1 俄羅斯在不同區(qū)域進(jìn)行衛(wèi)生安全合作的重點國家、合作領(lǐng)域和合作方式

2.1 合作對象主要聚焦在歐亞地區(qū)、東亞、東南亞和非洲，衛(wèi)生安全合作作為加強(qiáng)雙邊關(guān)系的重要軟實力工具

歐亞地區(qū)特別是獨聯(lián)體國家是俄羅斯衛(wèi)生安全合作的最優(yōu)先國家，除該地區(qū)國家是俄羅斯外交的最優(yōu)先發(fā)展方向外[2]，在衛(wèi)生安全領(lǐng)域也存在一些原因：一是俄羅斯與該地區(qū)國家都面臨艾滋病、結(jié)核病、病毒性肝炎等類似的傳染病負(fù)擔(dān)；二是俄羅斯長期以來就是該地區(qū)國家藥物、疫苗等衛(wèi)生安全公共產(chǎn)品的最主要提供者[3]；三是俄羅斯是該地區(qū)勞動力遷移的主要目的地，是該地區(qū)傳染病輸入的最主要國家[4]。

中國與俄羅斯擁有重要外交共識，長久以來便是俄羅斯地緣政治發(fā)展的重要內(nèi)容，并在多邊組織中互為支撐。中俄兩國在國家政府、衛(wèi)生部門、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)以及民間組織等多層次建立了全面的雙邊衛(wèi)生安全合作，包括中俄人文合作委員會衛(wèi)生合作分委會、中俄友好醫(yī)院、上合組織醫(yī)院合作聯(lián)盟、中俄醫(yī)科大學(xué)協(xié)會等多種形式；同時，中俄兩國同為金磚國家、上合組織等重要區(qū)域合作機(jī)制的成員國，在國際舞臺上就核心利益問題互為堅強(qiáng)后盾，共同發(fā)揮重要影響力，例如在上合組織青島峰會上通過共同推動關(guān)于應(yīng)對流行病威脅的聲明。

東南亞國家是俄羅斯外交“向東看”政策的重要抓手，同時也是全球衛(wèi)生安全關(guān)注的重點區(qū)域之一。俄羅斯以越南、泰國兩個東南亞地區(qū)大國為突破點，與其建立并深化衛(wèi)生安全合作關(guān)系，以點帶面，不斷增加在東盟國家的影響力。

同時，俄羅斯因?qū)_西方的遏制外交而不斷重視發(fā)展對非關(guān)系[5]，以2014—2016年西非埃博拉疫情為契機(jī)，在疫情期間提供援助的基礎(chǔ)上與幾內(nèi)亞建立了長期傳染病防控合作。基于幾內(nèi)亞的成功經(jīng)驗，俄羅斯進(jìn)一步與烏干達(dá)和剛果民主共和國建立衛(wèi)生安全合作，拓展了俄羅斯與非洲國家的務(wù)實合作。

2.2 合作領(lǐng)域具有區(qū)域針對性，兼顧俄羅斯國內(nèi)政策考慮和合作國家的衛(wèi)生安全重點問題和特點

首先，俄羅斯與歐亞地區(qū)衛(wèi)生安全合作起步早，涵蓋領(lǐng)域廣，合作涉及環(huán)節(jié)多。俄羅斯與歐亞地區(qū)國家的合作領(lǐng)域從艾滋病防控不斷拓展，逐步增加脊髓灰質(zhì)炎、利什曼病、病毒性肝炎等地區(qū)國家重點流行和具有潛在重大風(fēng)險的傳染病，但依舊重視艾滋病防控合作。合作內(nèi)容也從傳染病監(jiān)測、預(yù)警、實驗室能力，不斷擴(kuò)展到實施《國際衛(wèi)生條例》(International Health Regulation, IHR)規(guī)定的核心能力，以及相關(guān)治療藥物和疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)等。

其次，在東南亞，俄羅斯最具代表性的衛(wèi)生安全合作伙伴是越南，自2013年雙方圍繞俄羅斯—越南熱帶病聯(lián)合研究與技術(shù)中心連續(xù)滾動實施了多個合作計劃和路線圖，在被忽視的熱帶病研究、傳染病監(jiān)測、加強(qiáng)實驗室能力、計劃免疫以及食品安全等多個領(lǐng)域開展了多個合作項目。[6]

最后，在非洲，俄羅斯的衛(wèi)生安全合作具有明顯的階段性。2006—2014年，俄羅斯以履行2006年G8圣彼得堡峰會的承諾為主，分別向全球疫苗免疫聯(lián)盟和世界銀行注資支持16個非洲國家獲得肺炎球菌疫苗和加強(qiáng)贊比亞、莫桑比克等國的瘧疾防控活動。[7]2014年以來，俄羅斯主動幫助幾內(nèi)亞防控埃博拉疫情，后通過建立俄羅斯—幾內(nèi)亞傳染病流行病學(xué)預(yù)防研究中心，在包括埃博拉、霍亂、瘧疾以及其他傳染病的病原體監(jiān)測、研究以及檢測試劑和疫苗研發(fā)等方面展開了深入合作。[8]

2.3 合作方式方法多樣，并特別注重合作中的科技賦能

俄羅斯作為新興捐助國，發(fā)展援助投入較其他傳統(tǒng)捐助國低，故其衛(wèi)生安全雙邊合作不依靠對外援助，而是在援助基礎(chǔ)上的技術(shù)指導(dǎo)、聯(lián)合研究、人員培訓(xùn)等更加軟性的合作方式。

首先，俄羅斯對外衛(wèi)生安全援助的核心是加強(qiáng)受援國的實驗室能力，包括援建歐亞地區(qū)國家緊急情況監(jiān)測和快速反應(yīng)中心、俄越熱帶病聯(lián)合研究與技術(shù)中心、俄幾傳染病流行病學(xué)預(yù)防研究中心，向多國捐助用于流行病學(xué)監(jiān)測、病原體快速診斷以及疫情綜合應(yīng)對的移動實驗室。

其次，俄羅斯為相關(guān)援助國提供相應(yīng)的技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。人員培訓(xùn)作為一種重要的合作方式被俄羅斯用于各種場合。2013年來，俄羅斯對獨聯(lián)體國家近1 800名衛(wèi)生工作者進(jìn)行艾滋病或?qū)嵤㊣HR的培訓(xùn)，對東盟國家100名醫(yī)務(wù)人員提供流行病學(xué)和病毒學(xué)培訓(xùn)，對幾內(nèi)亞800多名醫(yī)務(wù)人員和研究者提供突發(fā)傳染病應(yīng)對培訓(xùn)。[9]

最后，俄羅斯與援助國開展了許多聯(lián)合研究，包括2017—2018年衛(wèi)生監(jiān)督管理局與塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦聯(lián)合開展的艾滋病毒感染傳播特征模式、臨床特征研究；2014—2019年俄羅斯依托傳染病流行病學(xué)預(yù)防研究中心開展了15個以上的科研項目，成功研發(fā)一些新的傳染病檢測試劑和診斷產(chǎn)品，特別是成功地研制出了一款新的埃博拉疫苗——EpiVacEbola。[10]

3 衛(wèi)生安全多邊合作情況

3.1 在世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)的全球衛(wèi)生治理框架下積極發(fā)聲，通過主場外交及其成果增加在相關(guān)衛(wèi)生安全議題的全球影響力

俄羅斯堅定支持世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)的全球衛(wèi)生安全治理體系，并將其作為謀求全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)力的重要途徑。根據(jù)世界衛(wèi)生大會(World Health Assembly, WHA)官方記錄[11]，在第63—72屆世界衛(wèi)生大會上，俄羅斯就“實施國際衛(wèi)生條例”“突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范和應(yīng)對”“大流行性流感防范框架”以及“疫苗和免疫”等全球衛(wèi)生安全相關(guān)議題累計發(fā)言71次，并參與根除脊髓灰質(zhì)炎、銷毀天花病毒儲備、全球多部門合作防控結(jié)核病以及提高藥物和疫苗市場透明度等議題的決議草案的提案和修訂工作(表2)。這些議題均與俄羅斯本國具有重要利害關(guān)系，如聯(lián)合外部評估機(jī)制可能成為歐美國家對俄羅斯進(jìn)行攻擊的又一政治工具，疫苗和藥物市場透明度是俄羅斯醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)對外出口的重要保障。

表2 俄羅斯在63—72屆世界衛(wèi)生大會主要關(guān)注的衛(wèi)生安全議題及其發(fā)言情況

除此之外，俄羅斯還與世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署等多邊機(jī)構(gòu)在結(jié)核病、艾滋病防控以及突發(fā)傳染病監(jiān)測領(lǐng)域深度合作，通過牽頭高級別工作組、主辦部長級及以上國際會議等主場外交方式，提高俄羅斯在該領(lǐng)域的國際影響力(表3)。其中，結(jié)核病被俄羅斯作為參與全球衛(wèi)生安全治理最重要的抓手，不斷推動全球結(jié)核病治理的政治進(jìn)程。早在1999年，俄羅斯與世界衛(wèi)生組織合作成立結(jié)核病問題高級別工作組并一直運(yùn)行至今，通過制定與世界衛(wèi)生組織推薦標(biāo)準(zhǔn)一致的國家政策、指南和相關(guān)規(guī)范[12]，為全球合作提供成功經(jīng)驗[13]；2017年，俄羅斯成功舉辦第一屆結(jié)核病防治全球部長級會議促成全球多部門合作消除結(jié)核病[14]；2018年，俄羅斯又倡導(dǎo)并推動召開聯(lián)合國結(jié)核病問題高級別會議，促成聯(lián)合國大會通過《關(guān)于防治結(jié)核病的政治宣言》，成為全球抗擊結(jié)核病歷史的重要里程碑。以結(jié)核病領(lǐng)域的成功模式為基礎(chǔ)，俄羅斯在艾滋病和突發(fā)傳染病監(jiān)測領(lǐng)域以類似模式逐步擴(kuò)大國際影響力，但現(xiàn)階段影響范圍以歐洲和中亞地區(qū)為主。

表3 俄羅斯在主要衛(wèi)生安全治理領(lǐng)域的多邊合作伙伴和主要行動

3.2 積極推動在區(qū)域多邊機(jī)制下建立相應(yīng)的衛(wèi)生安全合作機(jī)制，通過主辦相關(guān)會議和起草主要文件的方式主導(dǎo)區(qū)域衛(wèi)生安全合作進(jìn)程

與俄羅斯外交政策的優(yōu)先地區(qū)相一致，俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的優(yōu)先區(qū)域也是歐亞區(qū)域、東亞和東南亞地區(qū)，該地區(qū)存在的獨聯(lián)體、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、上海合作組織、東盟等區(qū)域組織成為俄羅斯進(jìn)行區(qū)域衛(wèi)生安全合作的重要依靠(表4)。

表4 俄羅斯在主要區(qū)域機(jī)制下進(jìn)行衛(wèi)生安全合作的情況

首先，在獨聯(lián)體框架內(nèi)，俄羅斯主導(dǎo)設(shè)立了防止傳染病輸入和傳播衛(wèi)生安全協(xié)調(diào)委員會，由俄羅斯衛(wèi)生監(jiān)督管理局下屬的鼠疫防控研究所所長擔(dān)任協(xié)調(diào)委員會主席，研究所承擔(dān)委員會秘書處職責(zé)。該委員會至今已舉辦14次委員會會議，主導(dǎo)編寫18份文件草案，其中9份獲得通過，形成了獨聯(lián)體傳染病監(jiān)測、預(yù)警和聯(lián)合響應(yīng)的行動框架。

其次，在上合組織框架內(nèi)，俄羅斯擔(dān)任主席國期間主辦第二次(2015年)、第三次(2020年)衛(wèi)生部長會議，并持續(xù)主持召開七次(2008—2020)衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人會議，起草相關(guān)聲明并獲得通過。2018年在上合組織成員國元首青島會議上批準(zhǔn)的《上海合作組織成員國元首關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對流行病威脅的聲明》就是由俄羅斯負(fù)責(zé)起草，現(xiàn)在已成為上海合作組織衛(wèi)生安全合作最重要的指導(dǎo)文件，對上海合作組織的衛(wèi)生安全合作產(chǎn)生系統(tǒng)性的影響。

最后，俄羅斯自2014年開始將注意力轉(zhuǎn)向金磚國家，著力推動金磚國家成為全球衛(wèi)生治理的新中心。在其擔(dān)任2015年金磚峰會主席國時，首次將衛(wèi)生安全作為重點議題納入峰會議程，開始更加廣泛地關(guān)注抗微生物耐藥性、新發(fā)傳染病、重點傳染病對全球特別是發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的重要影響，達(dá)成系列政策共識[15]，促進(jìn)金磚國家的衛(wèi)生議程從區(qū)域走向全球，增加了金磚國家在全球衛(wèi)生治理中的影響力[16]。俄羅斯也致力于通過東亞峰會、俄羅斯—東盟峰會等機(jī)制擴(kuò)大與東盟的全面合作，主導(dǎo)建立了相應(yīng)的衛(wèi)生合作機(jī)制以及俄羅斯—東盟實驗室網(wǎng)絡(luò)，積極推動與東盟在傳染病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測等領(lǐng)域的合作。

3.3 積極通過多邊渠道提供衛(wèi)生發(fā)展援助，在提高援助有效性的同時，增加在相關(guān)衛(wèi)生多邊機(jī)構(gòu)的影響力

俄羅斯對全球衛(wèi)生安全的援助投入主要以多邊渠道為主。其在G8峰會承諾的5.7億美元全部通過世界銀行、全球基金、世界衛(wèi)生組織、全球疫苗免疫聯(lián)盟等組織用于特定傳染病的防范和應(yīng)對。之后的許多援助也多通過多邊渠道進(jìn)行提供，據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《發(fā)展援助概況(2021)》，俄羅斯2010—2019年對多邊機(jī)構(gòu)的官方發(fā)展援助比例整體呈上升趨勢，10年間通過對多邊機(jī)構(gòu)提供的官方發(fā)展援助約占官方發(fā)展援助總額的37%，2019年達(dá)到了42.9%，主要捐助對象包括世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、世界銀行、區(qū)域發(fā)展銀行等。[17]

世界衛(wèi)生組織是俄羅斯第二大多邊捐助對象。[18]基于世界衛(wèi)生組織和俄羅斯的國家合作戰(zhàn)略，俄羅斯與世界衛(wèi)生組織達(dá)成技術(shù)合作，共同致力于促進(jìn)獨聯(lián)體成員國實施IHR以及消滅該地區(qū)一度流行的風(fēng)疹和麻疹等傳染病。[19]俄羅斯也為世界衛(wèi)生組織提供1 480萬美元的資金用于結(jié)核病多部門防控項目。聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署也是俄羅斯在東歐和中亞地區(qū)開展衛(wèi)生安全合作的重要合作伙伴，雙方自2013年起，共同在當(dāng)?shù)貙嵤┝税滩〖捌渌麄魅静☆A(yù)防和監(jiān)測援助項目，按計劃投入約1 840萬美元，用以改善當(dāng)?shù)氐膫魅静》揽叵到y(tǒng)，提高相應(yīng)傳染病的應(yīng)對能力。此外，世界銀行、全球基金、全球疫苗免疫聯(lián)盟等也是全球重要的衛(wèi)生安全多邊機(jī)構(gòu)，俄羅斯也對他們提供大額捐贈，用以解決特定地區(qū)或特定領(lǐng)域的衛(wèi)生問題(表5)。

表5 俄羅斯與相關(guān)全球衛(wèi)生安全多邊機(jī)構(gòu)建立合作和提供援助的情況

俄羅斯通過主要全球多邊機(jī)制提供衛(wèi)生安全發(fā)展援助，既有增加在全球多邊系統(tǒng)影響力的考慮，但也不乏現(xiàn)實因素的制約。一方面，世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署、全球基金、全球疫苗免疫聯(lián)盟是全球衛(wèi)生安全治理領(lǐng)域的重要行為體，在該領(lǐng)域具有豐富治理經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)，對相關(guān)全球衛(wèi)生議程具有強(qiáng)大的話語權(quán)，俄羅斯要謀求在這些領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)，首先要對這些機(jī)構(gòu)產(chǎn)生較大的影響力，通過這些全球機(jī)構(gòu)去宣示它的大國形象和影響力；另一方面，俄羅斯的發(fā)展援助剛剛起步，在衛(wèi)生安全這個高度專業(yè)性的援助領(lǐng)域還缺乏具備成熟經(jīng)驗和深厚技術(shù)的執(zhí)行團(tuán)隊，而這些機(jī)構(gòu)在許多發(fā)展中國家都設(shè)有代表處，具有許多在當(dāng)?shù)亻L期工作、熟悉當(dāng)?shù)厍闆r和規(guī)則的衛(wèi)生安全項目實施團(tuán)隊，由他們執(zhí)行全球衛(wèi)生安全相關(guān)項目，可在現(xiàn)階段補(bǔ)充俄羅斯單獨進(jìn)行衛(wèi)生發(fā)展援助能力不足的缺陷，從而提升俄羅斯衛(wèi)生安全援助的有效性，俄羅斯在其幫助下也可提升全球衛(wèi)生安全項目的執(zhí)行能力。

4 結(jié)論和啟示

4.1 衛(wèi)生安全國際合作作為重要的軟實力工具可以促進(jìn)外交關(guān)系和國際影響力，但也反受外交關(guān)系和外部形勢的限制

俄羅斯近年來將衛(wèi)生安全作為一種重要的軟實力工具用于加強(qiáng)與相關(guān)國家和組織的外交關(guān)系，衛(wèi)生安全國際合作的政策是衛(wèi)生、外交、發(fā)展合作以及國家安全的綜合、協(xié)調(diào)的考量。一方面，衛(wèi)生包括衛(wèi)生安全國際合作可以用來增強(qiáng)俄羅斯與周邊鄰國與外交優(yōu)先國家的友好關(guān)系，增加其在相關(guān)國際和區(qū)域多邊組織機(jī)制的影響力，以及重塑它的大國形象，并取得良好的效果。但另一方面，衛(wèi)生安全國際合作特別是多邊合作也受俄羅斯外交、國際關(guān)系和外部安全形勢的影響，共同塑造了俄羅斯衛(wèi)生安全多邊合作的范圍和內(nèi)容。在與西方國家外交關(guān)系惡化、外部安全風(fēng)險嚴(yán)峻的情況下，俄羅斯在多邊機(jī)制的合作范圍和內(nèi)容也必然大幅收縮，進(jìn)而限制了其在這些機(jī)制平臺的國際話語表達(dá)。

4.2 衛(wèi)生安全雙邊合作具有合適的重點區(qū)域、重點國家、重點領(lǐng)域，合作方式注重科技賦能

俄羅斯衛(wèi)生安全雙邊合作對象選擇總體遵從其外交戰(zhàn)略的優(yōu)先發(fā)展方向，以歐亞地區(qū)、東南亞和撒哈拉以南非洲為先，合作整體上采取以點帶面，逐步擴(kuò)散的策略，先與區(qū)域內(nèi)的一個或少數(shù)幾個國家建立并加深合作關(guān)系，先期探索與區(qū)域內(nèi)國家合作的成功經(jīng)驗，然后再將其推廣到其他國家，并逐步輻射整個區(qū)域。合作領(lǐng)域在全面合作的基礎(chǔ)上又依據(jù)本國政策考慮和各區(qū)域國家衛(wèi)生安全重點風(fēng)險而有所側(cè)重；合作方式上特別注重科技賦能，以加強(qiáng)合作國家的衛(wèi)生安全實驗室基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)為基礎(chǔ)，聯(lián)合開展許多科技合作項目，通過科技成果助力合作伙伴的衛(wèi)生安全建設(shè)。近年來，俄羅斯進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)生安全雙邊合作的力度和廣度，既是其在多邊衛(wèi)生合作進(jìn)步困難重重的無奈轉(zhuǎn)向，也是因為其在衛(wèi)生安全合作領(lǐng)域經(jīng)驗和能力的不斷積累和發(fā)展為其提供了更多的可能。

4.3 充分認(rèn)識全球和區(qū)域多邊機(jī)制的優(yōu)勢和作用，利用主場外交等優(yōu)勢推動自身利益訴求和核心優(yōu)勢成為區(qū)域和全球公共產(chǎn)品

全球和區(qū)域多邊組織、機(jī)制都是俄羅斯既往衛(wèi)生安全合作的重要對象，是俄羅斯提升其國際影響力和話語權(quán)的重要平臺。在參與多邊衛(wèi)生安全合作機(jī)制方面，俄羅斯首先明確定位自身利益訴求和核心優(yōu)勢，形成其所關(guān)注的重點議題，然后尋求在既有多邊平臺積極發(fā)聲和闡述其核心主張，并通過主動召集有關(guān)該議題的高級別會議，起草相關(guān)提案、宣言等會議文件的機(jī)會將自身利益訴求轉(zhuǎn)變成全球公共意識。在區(qū)域多邊機(jī)制中，俄羅斯積極利用其主席國、常設(shè)機(jī)構(gòu)所在國的身份謀求在區(qū)域多邊衛(wèi)生議程上的主動權(quán)，通過主場優(yōu)勢將其自身關(guān)注的區(qū)域衛(wèi)生議題列為相關(guān)會議和機(jī)構(gòu)的優(yōu)先事項，并通過會議聲明、機(jī)制戰(zhàn)略、合作計劃和行動等文件將其以該區(qū)域機(jī)制下的制度內(nèi)容固定下來，從而形成其在區(qū)域衛(wèi)生安全機(jī)制中的主導(dǎo)權(quán)。值得一提的是，不同國家對不同衛(wèi)生安全議題的優(yōu)勢和利益優(yōu)先級認(rèn)知可能不同，對于某些自身不具優(yōu)勢的議題，如何在多邊機(jī)制中維護(hù)本國利益訴求，對俄羅斯也是一個艱難的挑戰(zhàn)。

4.4 對外援助水平符合自身國情和承受能力，通過有效的三方合作培育衛(wèi)生發(fā)展援助的實施能力

俄羅斯的國家發(fā)展援助雖然增長較快，但總體仍維持在較低的水平，這是根據(jù)自身國情在自己能力承受范圍內(nèi)做出的選擇。俄羅斯的衛(wèi)生安全國際合作并不依賴衛(wèi)生發(fā)展援助，已有的衛(wèi)生安全發(fā)展援助也多通過多邊渠道進(jìn)行，通過俄羅斯—多邊機(jī)構(gòu)—受援國之間的三方合作，整合資金、技術(shù)、人力等各方優(yōu)勢提高援助的有效性，在此過程中也提升俄羅斯自身援助執(zhí)行團(tuán)隊的技術(shù)和能力。這對新興捐助國是一個理想的選擇，可以彌補(bǔ)現(xiàn)階段在援助項目的建立、規(guī)劃和執(zhí)行等方面的技術(shù)和能力差距。

4.5 衛(wèi)生安全國際合作特別是衛(wèi)生發(fā)展援助還受國內(nèi)整體發(fā)展合作管理體系的影響

俄羅斯的衛(wèi)生安全國際合作是在其當(dāng)前實力有限，面臨國際環(huán)境復(fù)雜的形勢下采取的適應(yīng)性措施，與美、英等國的衛(wèi)生安全國際合作特別是衛(wèi)生安全發(fā)展援助方面還存在較大的差距。一方面，俄羅斯衛(wèi)生安全國際合作的資金投入和人才儲備仍然相對較低。衛(wèi)生發(fā)展援助額盡管由2016年的2 572萬美元逐漸增長到2019年的4 446萬美元，但仍比傳統(tǒng)捐助國低的多；當(dāng)前在世界衛(wèi)生組織任職的國際職員只有20余人，也與美國、英國、印度等相差很大。另一方面，俄羅斯的衛(wèi)生發(fā)展援助還受俄羅斯整體發(fā)展援助管理體系的改革以及外交部、財政部對發(fā)展援助主導(dǎo)權(quán)競爭等因素的限制，其在2012年提出的要計劃動員當(dāng)局加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的國際關(guān)系，完善主管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)形成國家國際發(fā)展援助體系的監(jiān)管、方法和物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)的計劃最終擱淺，而這一目標(biāo)也在之后的幾版衛(wèi)生保健發(fā)展國家計劃中沒有再出現(xiàn)。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。