義務教育階段“公民同招”政策的價值意蘊芻議

馮換兵

（河南科技大學發展規劃處，河南 洛陽 471023）

2019 年6 月，中共中央、國務院在《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，“民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生。”“公民同招”政策應運而生。“公民同招”是教育秩序中的重要措施之一，是真正提高教育福祉，實現教育均衡和教育公平的路徑選擇。[1]

1 負外部性：義務教育階段“公民同招”政策的邏輯起點

一般認為，外部性理論是由馬歇爾在1890 年出版的《經濟學原理》中提出的，他的“外部經濟”概念為經濟學的繼承者提供了無限的想象空間。外部性泛指一方承受由另一方所導致的后果。如果一方的活動使另一方蒙受損失而前者未補償后者，就稱為負外部性。

由于我國經濟發展的不均衡和教育資源供給不足，義務教育領域的辦學思路和路徑選擇出現了新的景象。從鼓勵社會資本、民營資本投資辦學到形成以政府為主體、社會力量共同辦學的局面，從《社會力量辦學條例》的頒布到《民辦教育促進法》的實施，無不標志著我國民辦教育進入了有法可依、依法管理的新階段，[2]改革開放40 年來民辦學校在分擔優質教育供給不足、填補了公辦教育的特色不明顯等方面發揮了重要作用。但是，民辦教育在發展過程中慢慢地丟棄了自身的辦學特色，走上了一條與公立學校同質發展和惡性的生源、師資競爭的道路，導致“家長擇校恐懼癥”“民強公弱”的教育亂象，并有演變成社會問題的趨勢。[3]義務教育階段的負外部性日益凸顯。主要表現為：

第一，民辦義務學校掐尖招生影響招生秩序。人類的發展史表明，人類的發展進程是人類一個不斷追求自由的過程。但是自由和秩序和諧相生，沒有秩序的自由比沒有自由的秩序更可怕。在踐行治理現代化的歷程中，必須限定自由的邊際，理解自由與秩序的關系，承認“他人自由”就是“自我自由”的邊界，不斷完善秩序。對于民辦學校來說，生源質量決定學校的教育質量。所以，民辦學校采取“掐尖”等非常規手段招生就成了民辦義務學校的招生“潛規則”。一旦形成了這樣的氛圍，民辦學校的發展就會擠兌公辦教育的發展空間，這就違背了《民辦教育促進法》的初衷，也就破壞了義務教育正常的招生秩序。

第二，民辦義務學校無序發展影響教育均衡。教育均衡在義務教育階段表現為同目標、同辦學層次的教育主體處于相對平衡的狀態之中。主要表現為義務教育階段公辦學校和民辦學校“在獲取教育資源、提供教育機會、促進教育發展等方面實現較高質量、高層次的相對均衡。”[4]無序意味著混亂，最終將會破壞義務教育系統的良好秩序和教育均衡。在應試教育的指引和導向下，義務教育階段民辦教育的創新性和多樣性日漸式微，呈現出民辦學校與公辦學校同質競爭并惡性爭奪優質生源和師資的不良局面。掐尖招生終會帶來招生的無序狀態和結果。在招生政策上，公辦學校嚴格執行就近入學和義務教育免試入學政策，民辦學校卻不受生源地和免試政策的束縛，通常采用提前招生考試或面談等方式挑選優質生源。這種“掐尖”的招生方式無疑會對公辦學校辦學積極性和生源質量造成傷害，其結果自然是拉大了兩者之間的差距，造成兩類學校發展的不均衡。從教育均衡發展的視角來看，義務教育階段實行“公民同招”能遏制“掐尖招生”，減弱“馬太效應”，促進義務教育優質均衡發展。[5]

第三，民辦義務學校的無序招生影響教育公平。教育公平是指各教育主體在基礎教育系統內獲得的教育平等權利和均等機會，包含起點公平、過程公平和結果公平。教育公平已經成為教育政策的基本價值。民辦義務學校的無序和掐尖招生必然會聚攏優質生源，累加民辦學校的名校效應。名校效應會疊加，會使得有經濟實力的家庭“用腳投票”，紛紛邁入民辦學校，接受相對優質的教育質量。隨著民辦義務學校的發展和壯大，慢慢會出現教育“虹吸效應”。一方面，同一區域內的好生源，甚至是好教師都匯聚到民辦學校，致使公立義務學校在辦學起點上就輸給了民辦義務學校，另一方面，無經濟實力的家庭止步于高收費的但是相對優質的民辦義務學校。從而滋生了一種教育不公平的結果。

2 教育秩序：義務教育階段“公民同招”政策的價值本意

人類社會在向現代轉型過程中，必然會出現秩序的重構，從而實現社會新秩序。對“自由”和“秩序”的關系研究構成了百余年來社會科學的敘事基調。愛德華·羅斯在《社會控制》（1901 年）中敘述到，“秩序是社會的基本需要，社會秩序意味著確定共同體成員行動的邊界以調節沖突，”[6]沒有秩序存在，社會就不會有“自由生活存在”，秩序是自由的前提和保障。在實現秩序的過程中，界定自由的界限是必需的選擇，并以“不能破壞社會自由得以存在的框架性秩序”成為處理秩序與自由關系的理論指引。

“民辦義務教育學校與公辦學校同步招生”[7]顯示出了一種新的政策導向，意味著要對掐尖招生行為說“不”，是義務教育階段招生秩序的重構。這是針對義務教育階段的“招生失序”而出臺的具體政策。我國義務教育的政策導向經歷了“效率優先”與“公平”兩個歷史階段。在“效率優先”政策導向下，義務教育集中有限的教育資源，完成了義務教育質量的提升和基本實現了普及九年義務教育的目標；[8]堅持義務教育的有序發展，促進學生全面發展是新時代義務教育的初心。促進教育公平，優化教育環境，營造有序的教育秩序是新時代義務教育的使命。

3 教育均衡：義務教育階段“公民同招”政策的價值指引

教育均衡是指在教育體系中，一定時間界限內的各種力量處于相對平衡，表現為教育機會、教育資源、教育成就等方面不同區域、學校之間呈現社會學意義上的平衡狀態，其指向教育動態發展過程中的理想狀態。2011 年“普九”任務的順利完成，我國完成了“全面普及了城鄉免費義務教育”的艱巨任務，成就來之不易。[9]

但是，基礎教育高質量和均衡發展是義務教育政策的永恒主題。人民群眾“有學上”的教育需求已經達到滿足，“上好學”便成了新的教育需求。但是，我國義務教育就學人口基礎大和區域經濟發展不均衡襯托出基礎教育優質資源供給的不足。盡管如此，“均衡發展一直是我國義務教育發展追求的目標。”[10]《意見》的下發，確定了民辦學校的招生方式和范圍，實現了“公民同招”和“電腦派位”，將民辦學校招生納入審批地統一管理，實現了公辦學校和民辦學校在起點上公平競爭，在一定程度上扭轉了人們心目中“義務教育階段的公辦學校是低質量教育”的觀念，并能將優質生源拉回公辦學校，避免義務教育階段“拉美化”現象，緩解“公退民進”的態勢，推動義務教育高質量發展。

義務教育階段，公辦學校和民辦學校的發展都是為了提高教育質量做貢獻，民辦學校的發展不應該成為擠兌公辦學校教育質量的絆腳石。民辦學校應該摒棄掐尖招生和挖墻腳式的高薪聘請公辦學校優秀教師來破壞公辦學校的發展，民辦學校應該在彌補公辦學校的特色不足上下功夫，走出一條特色發展道路，形成與公辦學校優勢互補。因此，落實素質教育的國家戰略，積極推進義務教育學校均衡化發展，就是要促使公辦學校高質量發展和民辦學校的特色辦學水平同步施策，總體規劃，分類指導，從政策層面切實縮小公辦學校和民辦學校之間的差距，辦好每一所學校，促進每一個學生健康成長。[11]

4 教育公平：義務教育階段“公民同招”政策的價值歸宿

“教育公平是社會公平基礎。義務教育在阻斷貧困的代際傳遞、實現每個孩子受到公平的教育上發揮應有的功能和作用。”[12]教育是國家和民族、也是每個家庭的希望所在。“教育公平事關公平和正義，而教育公平最主要的部分就是機會公平。機會公平了，教育公平才有基礎和實現的力量”。[13]

要實現教育公平的目標，必須生成教育公平理念。[14]由于精英教育觀和傳統教育觀長期占據主導地位，因此在我國教育發展過程中，強調“少數精英人才”的培養也就順理成章地成了教育的慣性，并在評價體系中形成了“以培養精英人才的多寡評價教育質量水平高低”。這樣的教育慣性和評價標準自然會忽視大多數學生的主體地位和價值、漠視個體公平教育的權利和發展要求。公平理念的缺失，決策過程缺乏法制化、民主化的機制不完善成為常態。如此，人民群眾的公平意愿無法得到體現和尊重。

要實現教育公平的目標，必須完善教育公平政策。教育中的不公平現象歸根到底都可以還原為相關制度的缺失和教育政策的不公正。政府是政策制定的主體，在教育資源配置中發揮著主要作用，應發揮政府職能，維護教育政策的公平目標，通過立法、監督、評估等手段確保教育政策在保證教育公平中運行，使全體公民依法享受公平的教育。[15]

要實現教育公平的目標，必須形成教育公平環境。[16]公平教育環境的形成有一個從內到外的行進路線，為了實現推動教育公平的目標，教育政策公平環境的形成是基礎，教育政策決策的參與度和透明度是關鍵，教育選擇權的擴大是要旨，教育綜合治理的多方參與是實現路徑。提高教育決策的水平和質量，就必須保證社會各階層、各級組織、各成員等的利益相關主體能將關涉到自身教育利益的表達及時、全面地反映到教育決策的全過程中。因此，程序公正、過程參與、結果透明的教育公平環境的建構就成了義務教育階段公平發展的要旨。

5 結語

在黨的領導下，為人民辦教育，辦好人民滿意的教育。中國教育的每一步前行，都帶給人民對更好更公平教育更為真切的獲得感。“公民同招”政策的落地，政策價值的發揮，還需要樹立協同觀和整體觀。義務教育關涉千家萬戶，政府在相關配套政策的制定和執行上要考量利益相關主體的權利和權益。政策關鍵在于執行，而政策執行的效果取決于政策本身是否完美。豪格伍德與葛恩的研究表明，“外在限制、時間資源、政策目標、溝通與協調、權力與服從”是政策完美執行的關鍵要素。當下，義務教育階段“公民同招”政策在實踐路線上依然存在困境。地方政府和教育行政部門、公民辦學校、家長與社會等不同利益相關群體應持續分析政策實施所帶來的利益調整，通過宣傳溝通、配套補償、過程監管、研制細則、深化改革等加以統籌政策執行，有針對性地提出防范對策，提高政策執行水平、減少失誤偏差，使地方的政策執行達到預期目標，使“公民同招”從制度設計走向綜合治理。[17]