立足“三個緊扣”謀劃立法藍圖

顧曉卿

科? 學合理編制立法計劃是提高立法工作質量的源頭和基礎。根據市人大常委會黨組要“緊扣中央和市委重點工作、緊扣民生保障亟需的法治保障需求、緊扣國家法律行政法規頒布實施后本市需要配套制定或者修改的立法項目”的要求和部署，市人大常委會法工委通過與各專門委員會及其他各有關方面通力合作，廣泛征集需求，深入開展論證，多方聽取意見，積極推進計劃編制工作。2022年2月18日，市十五屆人大常委會第三十九次會議審議通過今年立法工作計劃。

完善工作流程 提高立法計劃編制水平

為科學編制立法計劃，更好引領、服務和保障本市改革開放和創新服務大局，根據《上海市制定地方性法規條例》的規定和市人大常委會黨組要求，進一步完善了編制工作流程，主要體現以下特點。

一是堅持黨的領導。市人大常委會黨組兩次聽取計劃編制工作專題報告，多次專題研究并指導編制工作，分管領導多次召開協調會、座談會布局重點領域立法項目;根據中央和市委決策部署，主動協調、積極推進、優先安排相關項目進入計劃，并按照立法工作重大事項向市委請示報告的規定，向市委報告立法計劃草案。

二是堅持民主立法。在向本市有關單位和社會團體征集建議項目的同時，就五年立法規劃中尚未完成的正式項目和預備項目是否列入立法計劃，分別通過網絡媒體和書面方式向全體市人大代表、社會公眾和各區人大常委會、各基層立法聯系點征求意見。市人大常委會主要領導還召開座談會，就立法計劃草案專題聽取市人大常委會立法專家顧問、浦東新區人大、市法學會、市律協以及部分基層立法聯系點的意見建議。

三是發揮主導作用。市人大常委會從落實好中央和市委的戰略部署出發，落實中央人大工作會議精神，有計劃、有重點地推進重點領域立法，加強組織協調，主動在立法計劃草案中充實有關推動人工智能產業促進、進博會服務保障、推進國際金融中心建設、長江船舶污染防治、長三角區域居民服務“一卡通”、促進和保障“一網統管”建設等方面的立法項目。

四是加強各方協同。在遴選過程中充分尊重和認真吸納各方面的意見，相關專門委員會、法工委會同市司法局分別圍繞監察司法、農業農村、社會建設、城建環保、教科文衛、財政經濟以及浦東新區法規等領域召開了8場立項聯合論證會，部分市人大代表、立法專家及8家市人大常委會基層立法聯系點參加了論證會。

合理安排計劃項目

提高立法工作質量

在立法計劃建議項目征集過程中，共有34家單位申報了63件項目，其中，申報一般地方性法規40件，浦東新區法規23件。分析以上項目，主要有以下特點：一是從項目數量來看，申報正式項目達59件（一般地方性法規36件，浦東新區法規23件），各部門立法需求仍比較旺盛;二是從項目分布來看，財政經濟、教科文衛和城建環保領域申報項目較多，社會建設領域申報項目較去年也有明顯增加;三是從項目內容來看，大多數項目都能夠圍繞中心和大局，聚焦重點領域，突出問題導向。

按照成熟優先、急需先上的原則對立法建議項目進行遴選，形成2022年立法計劃，共65件，分為四類：第一類是繼續審議的法規案6件（其中浦東新區法規1件）;第二類是正式項目29件（其中浦東新區法規8件）;第三類是預備項目10件（其中浦東新區法規3件）;第四類是重點調研項目20件（其中浦東新區法規6件）。

經論證，有29件項目能夠圍繞中心服務大局，體現“三個緊扣”，立法必要性較強;立法前期準備較為充分，成熟度較高;相關專門委員會、法工委以及市司法局的論證意見比較一致，共識度較高，被列為正式項目。具體包括：一是圍繞落實黨中央交給上海的“三大任務、一大平臺”、強化“四大功能”等任務以及市委決策部署，抓好高質量發展方面的立法。如人工智能產業發展條例（暫定名）、推進國際金融中心建設條例（修改）、中國國際進口博覽會服務保障條例（暫定名）、推進長三角區域居民服務“一卡通”若干規定（暫定名）、促進虹橋國際中央商務區發展條例（暫定名）。二是為落實“人民城市建設”重要理念，聚焦“老小舊遠”，抓好惠民方面的立法。如鄉村振興促進條例（暫定名）、學前教育與托育服務條例（暫定名）、無障礙環境建設條例（暫定名）、婦女權益保障條例（立新廢舊）、促進就業若干規定（修改）、消費者權益保護條例（修改）。三是圍繞超大型城市運行與發展，加強和創新城市治理，抓好治理現代化方面的立法。如關于進一步促進和保障“一網統管”建設的決定（暫定名）、住房租賃管理條例（立新廢舊）、公安機關警務輔助人員管理條例（暫定名）、出租汽車管理條例（修改）、環境保護條例（修改）、市容環境衛生管理條例（修改）、動物防疫條例（修改）。四是圍繞維護國家法制統一，貫徹實施國家法律法規，抓好銜接配套方面的立法。如紅十字會條例（修改）、為貫徹落實中央文件精神制定關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決定（暫定名）以及修改工會條例等打包修改項目。五是圍繞建立支持浦東“大膽試、大膽闖、自主改”相適應的法治保障體系，抓好體現先行先試要求的浦東新區法規相關立法。如仲裁若干規定（暫定名）、綠色金融若干規定（暫定名）、促進智能網聯汽車發展若干規定（暫定名）、專業領域境外人才從業若干規定（暫定名）、市場準營承諾即入制若干規定（暫定名）、住宅小區綜合管理若干規定（暫定名）、促進文物藝術品產業發展若干規定（暫定名）、“五票統籌”建設機制若干規定（暫定名）。

2022年度立法計劃草案中，有10件為預備項目。其中，制定項目7件：長江船舶污染防治條例（暫定名）、野生動物保護條例（暫定名）、機關運行保障條例（暫定名）、校外實踐教育促進條例（暫定名）、浦東新區支持新型研發機構發展若干規定（暫定名）、浦東新區促進化妝品創新和貿易便利若干規定（暫定名）、浦東新區建筑師負責制若干規定（暫定名）;修改項目3件：任免國家機關工作人員條例（修改）、終身教育促進條例（修改）、民用機場地區管理條例（修改）。

以上10件項目的立法條件雖然相對成熟，但需要進一步加強調研論證，待條件成熟后可以適時提交市人大常委會會議初審。其中，制定野生動物保護條例、修改任免國家機關工作人員條例是為維護國家法制統一，及時跟進國家法律的立法進程。制定長江船舶污染防治條例，是為了通過區域立法協同的方式進一步貫徹落實長江保護法相關要求。制定校外實踐教育促進條例，修改終身教育條例是為推進本市教育綜合改革，構建全民終身教育體系。修改民用機場地區管理條例是為了提升機場地區治理體系和治理能力。制定機關運行保障條例有利于運用法治方式將機關運行保障納入法治軌道。制定浦東新區支持新型研發機構發展若干規定有利于優化科研力量布局，推動科技創新和經濟社會發展深度融合。制定浦東新區促進化妝品創新和貿易便利若干規定、浦東新區建筑師負責制若干規定有利于發揮浦東創新策源優勢，激發產業創新力和市場活力。

此外，制定長三角生態綠色一體化發展示范區飲用水水源地保護條例、加強人大監督工作若干規定、城市數字化轉型促進條例，修改土地管理法實施辦法、商品交易市場管理條例等20個項目雖然在很多方面有一定的積極意義，但各方意見尚未完全統一，立法條件還不夠成熟，須在今后工作中予以重點推進，被列入重點調研項目。

立法計劃是在科學預判基礎上對市人大年度立法工作的統籌安排，需要根據經濟和社會發展的實際狀況，通過滾動推進的工作機制作出適當的位序調整和必要的項目增補，需要持續加強對全局大勢的跟蹤研究，加強組織協調，發揮主導作用，適時推進相關立法進程，為提升上海城市能級和核心競爭力提供堅強可靠的法治保障。