上海加強基層治理體系和治理能力現代化的路徑與策略

陶希東

[摘 要]近年來，上海基層治理體系和治理能力現代化建設呈現黨建引領、服務至上、自治共治、法治為重、數治支撐等新趨勢、新特點，取得了顯著成效，但也面臨新的問題和不足。進一步推動體制變革、推動數字化轉型、提升應急治理能力是未來上海基層治理需要持續完善的基本內容。

[關鍵詞]基層治理;現代化;上海

基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，正所謂“基層不牢、地動山搖”。黨的十八大以來，中央高度重視城鄉基層治理工作，黨的十九屆三中、四中、五中全會都提出了有關基層治理創新的基本精神和要求，2021年4月印發的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），對基層治理做出了頂層設計和總體部署，為全國各地推動基層治理創新提供了根本遵循和行動指南。上海作為我國經濟最發達的超大城市，自2014年以來，按照“走出一條符合超大城市規律和特點的社會治理新路子”的目標要求，全市上下按照“人民城市”新理念，著力進行了基層治理體制機制的全方位改革創新，初步形成了黨建引領的基層治理社會化、專業化、精細化、智能化新趨勢和新格局。在歸納總結上海超大城市基層治理趨勢和經驗的基礎上，根據《意見》的最新指示精神和改革要求，尋找差距，補足短板，不斷開創基層治理體系和治理能力現代化的新局面，形成基層治理現代化的“上海典范”，是上海提高國際大都市治理水平的基本任務和根本保障。

一、上海基層治理體系和治理能力現代化建設的趨勢、成效與不足

（一）上海基層治理體系和治理能力現代化的趨勢與成效

經過七八年的不懈努力，上海不斷加大向街鎮賦權、賦能，基層治理體系和治理能力現代化建設表現出如下五大明顯趨勢，并取得了積極成效。

一是凸顯黨建引領，黨的建設貫穿于基層治理的各方面和全過程。在縱向上，構建了市、區、街鎮、居民區四級上下聯動的城市黨建工作新體制，所有街鎮普遍建立健全了1+2黨建工作新機制，為基層治理始終沿著中國特色社會主義的正確方向發展演進打下堅實的組織基礎和制度保障。在橫向上，重點打造全域化黨建、樓宇黨建（樓事會、樓委會）、社會組織黨建、行業黨建、濱江黨建、毗鄰黨建等多種形式的共建共治黨建平臺，資源整合、供需對接、整體合力顯著提升。

二是構建多元化、多層次的基層服務實體空間，打造形成15分鐘社區生活服務圈，基層公共服務能力顯著提升。近年來，全市街鎮當中，按照構筑15分鐘社區生活服務圈的目標與要求，著力打造形成了包括社區事務受理服務中心、黨群服務中心、睦鄰中心、鄰里匯、商業服務中心、為老綜合服務中心、家門口服務站、職工服務之家、新時代文明實踐中心等多元化、多形式的“公共服務實體空間”，把周到的服務送到居民的家門口，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

三是以自治為導向，搭建自治共治協商平臺，形成破解群眾急難愁問題的自治新方略。全市街鎮普遍推廣并建立健全了發源于五里橋街道的“三會三制”（即聽證會配套公示制、協調會配套責任制、評議會配套承諾制以及包括議題征詢會、民主懇談會、監督合議會在內的新“三會”制度）自治制度體系，形成了“議題征詢—聽證—公示結果、民主懇談—協調—落實責任、監督合議—評議—作出承諾”的民主協商機制，實現了基層協商的“全過程民主”;創新性培育形成了包括“社區自治金”“小區自管會”“紅色物業共治委員會”“住宅小區綜合管理聯席會議”“睦鄰議事廳”“商鋪自管會”等多元化自治共治平臺，在加裝電梯、小區治理中發揮了重要作用，實現了“居民的事情，居民說了算”，基層自治能力和水平顯著提升。

四是強化規則意識和法治意識，形成依法自治、依法治理的新局面。2015年7月，上海長寧區虹橋街道基層立法聯系點設立，成為全國人大常委會法工委首批設立的基層立法聯系點之一。普通老百姓參與到立法中去，基層民意得到了尊重。隨著《民法典》的頒布施行，上海基層治理中掀起新一輪依法自治的創新熱潮，最為典型的案例是黃浦區五里橋街道和半淞園路街道，五里橋街道在全區范圍內率先成立基層法治建設委員會，統籌各方力量扎實推進基層法治建設，探索設立“社區法官”與“社區檢察官”制度。半淞園路街道制定了小區級的《半淞園住戶守則》，對寵物飼養、房屋出租、車輛行駛與停放等8個方面的問題進行約定，形成符合小區實際的自治規約，更成為居民廣泛認可的“小區憲法”。同時，制定了包括六大規范、36條標準的“業委會法治評估體系”，讓法治評估成為社區治理建設的“度量衡”和“指揮棒”。

五是充分應用現代科學技術，全面推進智能化、智慧化治理，形成人機高效協同治理的精細化治理新氣象。結合街鎮城運中心“一網統管”“社區云”“社區通（寶山區）”“社區治理工具手冊”等數字治理平臺，全方位構筑“社區大腦”，積極開發配備“門磁系統”“煙感報警”“紅外監測”等專業應用場景，實現了疫情防控、老年人服務、公共秩序治理等方面的精細化治理，提高了服務的精準度。

（二）上海基層治理體系和治理能力現代化建設面臨的差距和不足

根據《意見》內容框架，《意見》重點提出了“兩大制度（完善黨全面領導基層治理制度、健全基層群眾自治制度）”、兩大能力（加強基層政權治理能力建設、加強基層智慧治理能力建設）、“兩大手段”（推進基層法治和德治建設）的總體框架和行動要求。上海作為全國率先推動基層治理創新的城市，其很多做法整體上與《意見》提出的建設方向保持高度一致，甚至在某些方面高于《意見》的規范性要求。因此，從貫徹落實《意見》精神的視角來看，上海基層治理既存在顯著的優勢和特長，也存在一些不足，需要有針對性地加以健全和完善。從面上來看，這些不足主要體現在以下幾個方面：

一是基層街鎮的應急管理能力存在短板。在應急管理能力建設方面，《意見》要求，“強化鄉鎮（街道）屬地責任和相應職權，構建多方參與的社會動員響應體系。健全基層應急管理組織體系，細化鄉鎮（街道）應急預案，做好風險研判、預警、應對等工作。建立統一指揮的應急管理隊伍，加強應急物資儲備保障。每年組織開展綜合應急演練”。對比而言，上海一些街鎮的應急管理能力建設存在應急管理專門機構缺失、街鎮的應急管理職責邊界不清、應急管理隊伍不健全且分布分散、應急管理數據無法共享、專業性不夠強、精準化風險動態感知及預判預警能力有限、演練制度不夠健全等問題。當街鎮轄區內發生重特大應急事件時，基層可能難以在第一時間有效調動資源、快速響應處置，與韌性安全城市建設的要求不相適應。

二是基層自治形式存在虛化傾向。受到社會管理觀念的影響，基層主要工作是完成上級布置的任務，規定工作多，自選動作少，疲于應付。且資源配置體系與基層治理要求不匹配，城市社區不具備公共財政的能力，整個社區運行所需的經費、人員薪資等各種資金都嚴重依賴政府公共財政投入。群眾參與社會治理的過程尚缺乏制度規范、參與機制不健全，群眾對社會治理的權利和義務還缺乏了解，參與社會治理的程度有限，導致群眾參與社區事務的積極性不夠高。基層自治章程、村規民約（居民公約）缺乏足夠的約束，部分村民（居民）對于自治章程、村規民約（居民公約）不夠了解，沒有形成心理認同，虛化成了形式化的文本。同時，自治章程、村規民約（居民公約）軟性約束多，硬性約束少。

三是德治方面，優秀傳統道德觀念作用弱化，而符合新時代發展要求的道德觀和價值觀又未真正形成，影響和阻礙了德治作用的發揮。鄉村精英人才流失，新鄉賢面臨后繼無人局面，導致基層德治主體缺失。基層道德評價機制急需完善，廣泛開展的道德評價活動在實際過程中存在評價規則不明確、評價機構不完善、人情因素復雜、評價程序不規范、評價結果實效性轉化困難等問題。

四是法治方面，基層政府依法行政水平有待提高，一些基層政府在行事過程中依然存在著用“人治”思維處理問題、缺乏法治思維和法治意識的問題。基層治理骨干力量（“兩委”班子和三支隊伍）法律素養較為薄弱。民眾法律意識仍較為淡薄，民眾法律知識匱乏以及自身維權意識增強，直接影響其法治思維養成以及行為方式。少數人依然懷有“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的想法，來謀取不正當的個人私利。鄉村法律服務體系不健全。普法宣傳沒有充分利用線上線下各類宣傳陣地，宣傳方式過于傳統，沒能很好地將現代媒體、大數據網絡等載體與略微晦澀難懂的法律知識、國家政策的宣傳內容結合起來。

五是共治方面，多元主體和社會組織參與社會治理的活力不夠，政府對基層社會組織的培育力度還需加強，結構性發展不平衡、服務能力孱弱、社會組織專業人員缺乏等問題依然存在。各類協商議事載體和平臺缺乏，各類社會治理主體缺少表達和實現自身訴求的機會。在網格化管理模式中，一些超出基層網格員能力的工作任務納入了網格化工作范疇，在一定程度上降低了網格化服務管理的質量。網格管理者與居民之間形成的是“管理—被管理”關系，居民參與網格“共建”的程度不足。群防群治隊伍年齡結構偏大，年輕人參與積極性不夠。農村城市群防群治力量發展不平衡，農村治保組織不斷萎縮弱化。

六是基層智慧治理方面，一些基層領導干部思想認識不夠到位，過多依賴人海戰術，對從傳統手段到信息化手段的轉變缺乏深刻理解，信息化建設布局缺乏全局考慮和整體設計，各自為戰，“信息孤島”“數字鴻溝”大量存在，影響著更大范圍內的互聯互通，制約著基層智慧治理能力的快速提升。

二、上海進一步加強基層治理體系和治理能力現代化的路徑及舉措

（一）全面加強基層應急能力體系建設

建議在街鎮組織架構中，統一采取新設“應急管理辦公室”抑或在“平安辦公室”加掛“應急管理辦公室”牌子的方法，設立專門負責街鎮應急管理工作的專設機構，街鎮主要領導兼任辦公室主任，配備專業化干部隊伍，全面負責、統籌協調街鎮轄區的應急管理工作。整合街鎮城運中心、綜治中心、公安派出所、市場監管、安全生產、司法矛盾調處、志愿者等政府和社會力量，組建一支專兼并舉的應急管理隊伍。更為重要的是，應急管理辦公室要與街鎮城運中心緊密合作，通過政府購買服務的方式，與科技公司合作，圍繞氣候變化、自然災害、消防、危化品、傳染病等重點安全領域，共同搭建覆蓋街鎮全地域、全要素、全過程、全時段的應急管理動態感知體系和綜合應急指揮平臺，架構風險數字化防控底座和算法體系，把街鎮轄區的各類不確定性風險消滅在萌芽之中，全面建設讓人民安居樂業的安全韌性社區。

（二）加快建設高效、簡約的基層街鎮管理體制

進一步完善基層街鎮層面的“條塊關系”，強化條線職能部門的主責主業，依法賦予街鎮更大、更實、更管用的綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，強化其對涉及本區域重大決策、重大規劃、重大項目的參與權和建議權，切實減輕基層負擔，切實提升街鎮統籌共治的能力和水平。上海也要積極學習借鑒北京的“街鄉吹哨、部門報到”“接訴即辦”等有效機制，增強基層社會治理合力，打造新時代升級版“楓橋經驗”，就地快速處置和化解各類社會風險與矛盾問題。繼續探索治理資源的科學配置方式，要徹底解決“特大鎮”“大型居住社區”面臨的瓶頸。

（三）著力加強基層自治的制度化、規范化建設

嚴格落實區縣、街鎮事務下沉的準入制度，依法保障居（村）委會的自治職能和權限，全面推動居委會層面的聽證會、評議會、監督會等自治制度建設，積極搭建各類自治平臺和載體，全面開展基層自治能力培訓，讓各項自治制度落地落實，有效運轉，不斷提高基層民眾參與自治的意識和能力，為基層自治提供強有力的制度和能力保障。充分發揮社區自治金的引導功能，培育社區自治類社區組織，培養社區自治達人，積極推行自治金項目，拓展市場、社會資本的參與，增強基層自治的“造血功能”和“內在活力”。進一步加強村規民約、住戶公約的執行力、約束力，讓村規民約真正成為大家共同遵守的行動準則。

（四）順應數字化治理轉型，切實提高基層的智慧化治理能力

《意見》針對基層智慧化治理能力建設，提出了“做好規劃建設、整合數據資源、拓展應用場景”的頂層要求。為此，上海要以此為契機，在全面完善街鎮城運中心平臺功能的基礎上，進一步強化現代科技在基層治理中的應用，推動“多格合一”、數據融合共享，探索形成富有地方特色、滿足當地民眾需求的多應用場景，提高治理效率，推動傳統的人海戰術治理模式向現代人機協同治理轉變。

作者系上海社會科學院社會學研究所研究員

（責任編輯 王 玉）

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