高校監察工作實踐探索

章文麗

[摘 要]《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）作為國家監委制定的第一部監察法規，是紀檢監察機關深入踐行習近平法治思想，推進監察法規制度建設系統集成、協同高效的重大成果，是落實黨中央關于深化國家監察體制改革的重大舉措。高校被納入國家監察范圍應屬必要，文章在《條例》適用的環境下對高校監察現狀進行分析，并對高校適用《條例》存在的問題提出建議。

[關鍵詞]高校;法律適用;監察

一、高校監察工作的現狀分析

（一）高校監察機構的性質及功能

高校監察機構是高校的內部執紀部門，其性質可以從兩個方面加以理解。其一，高校的監察機構設置主要依據學校章程和有關內部規章制度，屬于“高校自主設置的內部行政監督管理機構”。其二，在高校內部監督體系中，有審計監察、學術懲戒、廉政監察、人事監管等多種監督形式。監察機構行使廉政監察、執法監察和效能監察等職責，實現政紀自察，維持學術自律。

（二）高校多元監督格局下監察職能交叉

長期以來，高校監察監督工作主要有內部監督、黨內監督、行政監督和司法監督等。隨著高校監察委員會的設立，高校監察監督由原本的行政監察和高校監察改為國家監察和高校監察，非行政機關任命的高校工作人員也被納入國家監察對象。另外，隨著反貪腐職能劃歸到監察委員會，監察委員會在很大程度上取代了原屬于檢察機關的貪腐監督職能。高校監察工作更加注重內部監督和專業監督，除行使廉政、執法和效能等監察職能之外，也與高校人事監管、學術懲戒等緊密相關，同時兼顧國家監察的行使公權力的主體、公權力的實施行為、違紀違法犯罪及違反內部規則等具體內容。國家監察和高校監察的職能存在一定的交叉范圍，該交叉部分不限于廉政監察層面，也會涉及科研學術懲戒職能。

二、高校適用 《條例》存在的問題

（一） 《條例》未能明確高校監察機構與行政監察工作部門之間的職責權限

將高校納入國家監察范圍應屬必要。20世紀80年代，我國高校建立監察業務機構并開展工作。高校是教育類事業單位，不屬于行政機關。因此，高校監察業務機構的設置、組織關系及體制機制，都具有不同于行政機關的特點。

高校一般不單獨設置監察部門，而是將監察業務劃分到相關現有部門行使監察權。另一方面，高校監察業務部門一般由內部設立，并非是來自外部行政監察部門的派駐。 ①《條例》第十二條明確各級監察委員會依法向事業單位派駐或者派出監察機構、監察專員的權能。 ②派駐機構把高校內部監察模式變更為行政派駐監察模式。“雙重領導、一個為主”的原則是我國高校監察機構普遍遵循的基本原則。該原則強調校內監察機構接受學校黨委、行政領導并對學校黨委、行政領導負責。究其原因在于高校監察機構人財物事項由所在高校予以落實。 ③高校監察機構與上級紀委監察部門在廉政監察層面，即在辦理腐敗案件或相關領導的人事決策等特殊事項存在職能交叉。

高校監察具有實現政紀自察和維持學術自律之現實功能。 ④從高校領導機制設置情況來看，部分高校設置教職工紀律處分委員會作為紀律處分專門機構。高校監察機構與教職工紀律處分委員會實行“一套人馬，兩塊牌子”，形成共治關系。高校作為科研組織機構，設立學術委員會執行學術紀律。高校監察機構作為校內負責行政監察工作的職能部門，主要執行內部紀律規則。這是監察工作融入高校學術傳統和尊重學術紀律的體現。高校紀律處分辦事機構大部分設在學校人事部門，學術委員會則分散于高校各學院行政部門。大部分高校院級行政機構既承擔行政管理職能又承擔紀律處分職能，也有不少高校由于將行政管理權和學術管理權歸并一起行使，導致監察、行政管理部門和人事部門之間的職責權限模糊不清。

（二）《條例》未能明確將高校科研人員列入監察對象人員范圍

《條例》第三十七條在監察對象上明確建立起“公權力標準”，廓清了公權力中“公務”“公職”“公權”三者之間的模糊邊界。 ⑤無論是行為法意義上的“公務”抑或是組織法意義上的“公職”，如果行使的主體沒有行使實質意義上的公權力，行為主體都不屬于監察對象。 ⑥與《刑法》規定的“國家工作人員包括事業單位中從事公務的人員”較為抽象相比，《中華人民共和國監察法》及 《條例》最大的進步在于明確了高校工作人員身份認定規則是立法合憲性要求的體現。 ⑦《中華人民共和國監察法》第十五條第四項及 《條例》明確規定只有特定身份的高校人員才具有職務違法與犯罪的可能。 ⑧根據《事業單位崗位設置管理試行辦法》第八條規定，事業單位崗位分為管理崗位、工勤技能崗位和專業技術崗位三種類別。 ⑨按照崗位類別，科研人員一般屬于專業技術崗，科研人員若只從事科研項目則不被列為監察對象，但科研人員若利用職務或因職能形成的便利條件從事管理工作就會成為監察對象。

（三）《條例》未明確套取高校科研經費的治理責任

黨紀責罰、行政處分是刑事犯罪之外的責任承擔方式。在實踐處理中，對行政處分與職務違法的區分并不明晰。職務違法犯罪的本質是對公權力的侵犯。 ⑩對高校中享有公權力的主體套取科研經費行為如何認定，需要界定套取科研經費的高校人員范圍，應當區分運用公權力套用科研經費或沒有運用公權力套用科研經費兩種情形，區分適用刑事責任的構成要件與不適用刑事責任的構成要件，合理劃分不同行為適用不同的責任類型，建立更加具體的判定標準，保持刑法的謙抑性。合理歸責并且抑制職務犯罪，是《中華人民共和國監察法》及《條例》立法目的之一。

從高校自身來講，高校科研人員套取科研經費，如果行使依據不是法律創設的公權力，那么是對科研學術相關權利的濫用，應該按照科研紀律對其加以監督。 ！1科研項目委托機構有權對經費使用是否符合科研目的進行監督，公眾有權對公開項目的全過程進行監督，可以引入包括但不限于學術共同體在內的政府機構、專門評價機構等，有效問責，建立失信科研人員清單。 《條例》作為更具有操作性的實施細則，應進一步明確套取高校科研經費治理責任。

三、《條例》在高校適用之建議

（一）將適當“例外性”嵌入監察派駐制度

首先，明確需監察派駐的情形。一是面對監察對象或者涉案人員眾多、級別較高的高校，如果單靠高校內設監察機構可能造成辦案力量不足的情況;二是發生“塌方式腐敗”的高校，亟須借外部派駐監察恢復高校廉政生態;三是對于地處偏遠的高校，由于地理上的種種原因導致上級監察無法及時監督、履職。

其次，明確監察派駐的授權形式。監察派駐授權形式可以是一次性授權也可以是一事一議的逐個授權形式，對于何種情形選擇何種派駐授權形式，《條例》并沒有明確說明。依據因時制宜、因地制宜的授權原則考慮，臨時性派駐授權更符合高校的實際需要。因此，可以針對差異化授權的情形，出臺法律解釋細則，將授權依據、授權標準和授權限度通過成文形式加以明確。

再次，落實高校監察“派駐統管”原則。一是厘清派駐監察機構與高校主體之間的監督與被監督關系。派駐監察機構履行監督責任，不承擔高校日常的黨風廉政建設工作。二是明確派駐機構與高校監察機構之間的平行關系，雙方之間沒有組織機構上的直接隸屬關系。三是確立派駐機構與高校機關紀委及其下屬單位之間紀檢監察工作業務上的指導關系，派駐機構只對高校機關紀委及其下屬單位進行業務指導和監督檢查。 ！2

（二）明確將高校科研人員列為監察對象

將高校科研人員納入國家監察范圍應屬必要，《條例》的出臺，明確了高校從事管理的人員為各級監察委員會監督調查處置的對象，一定程度上改變了原先主要通過啟動刑事程序來追究套取高校科研經費違法行為的情況，客觀上規制了以貪污罪定罪量刑的刑法擴張，體現了監察法的謙抑性。 ！3但是，高校科研人員是否為“國家工作人員”、高校科研人員使用科研經費是否為“使用公款”等問題尚無定論，這導致套取科研經費性質的認定仍處在一個特殊的法律活動環境中。筆者認為，應當將高校科研人員明確為監察對象，這將在很大程度上，回應上述爭論的問題，為“尊重科研規律與科研人員智力創新價值”提供更好的法律環境。

高校科研人員以高校教師為代表，一方面在權利義務上強調高校教師與高校之間的勞動關系，其行為受到《中華人民共和國高等教育法》的約束;另一方面高校教師在職責上不僅從事教學工作，還在學術科研領域開展教研工作。因此，高校教師不可避免地兼具教學和科研兩個方面工作，也就享有公權力定義下的管理權。 ！4類似的管理權，可以理解為“強制性的管理權”，即項目負責人享有在其管理項目中的權力或地位。那么，可以推理，以高校教師為代表的高校科研人員列入監察對象更便于對權力行使的監管。

（三）健全高校科研經費使用配套監管機制

從國家近年來對高校科研發展政策來看，發展科研事業與尊重科研人員智力創新價值成為國家改革發展趨勢。但套取科研經費的違法違規行為仍是一個重要隱患。規范高校科研人員使用科研經費，監管其使用科研經費時可能存在的套取經費行為，更好地平衡對高校科研經費“放”與“管”的職能，更大地發揮保障作用和激勵作用，是一個重要的課題。《條例》的出臺，更是為解決規范高校健全完善科研經費使用配套監管機制提供了法律依據。

一是構建“權責明確”的高校科研經費監管組織體系。明確高校監察、行政監察和派駐監察合作的“三級監督體系”，實現覆蓋預算申報、預算安排、過程管理、結題審計和綜合績效評價在內的“全周期監督、權責明確、運行高效”的監管機制。

二是健全覆蓋全流程的高校科研經費監管信息平臺。建立經費監督信息報送制度、監督數據匯交共享平臺，提高數據質量，實現監督數據在線匯交、共享，并實現對違規使用科研經費的行為的聯合懲戒。

三是制定以“防范為主”的高校科研經費監管服務體系。對違規使用科研經費的行為進行分類梳理，在有條件的科研項目中實行經費支出負面清單管理，統一經費監管準則。匯總科研違規案例，制定科研經費使用標準和編制防止科研違規行為發生的“百問百答”手冊。

四、結語

《條例》的出臺是對我國監察體制改革的進一步深化，對于其在高校的適用上，我們仍發現有需要進一步闡釋和完善的地方：如需要進一步明確高校監察與行政監察、派駐監察的關系，進一步明確高校科研人員這一特殊群體的監察對象身份，進一步明確套取科研經費這一特殊情形的治理手段等。諸多有待商榷的話題需要我們嚴格按照監察法體系的目的和原則來作合理化探討，建立起高校科研活動全周期監督機制。

注釋：

①③④⑨！1秦前紅、石澤華：《我國高校監察制度的性質、功能與改革愿景》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期。

②姜明安：《論監察法的立法目的與基本原則》，《行政法學研究》2018年第4期。

⑤ 《監察法實施條例》第三十七條：“監察機關依法對所有行使公權力的公職人員進行監察，實現國家監察全面覆蓋。”

⑥ 江利紅：《行政監察職能在監察體制改革中的整合》，《法學》2018年第3期。

⑦王旭：《論套取高校科研經費治理的〈國家監察法〉適用》，《法學雜志》2020年第7期。

⑧《國家監察法》第十五條第四項及《監察法實施條例》規定：“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等事業單位中，從事組織、領導、管理、監督等工作的人員。”

⑩《國家監察法》及《監察法實施條例》明確了職務違法和職務犯罪的二元結構。《國家監察法》第十一條規定了“浪費國家資財”行為屬于監察對象。

！2秦前紅、石澤華：《〈監察法〉派駐條款之合理解釋》，《法學》 2018年第12期。

！3肖中華：《科研人員不當套取國家科研經費不應認定為貪污罪》，《法治研究》2014年第9期，第53-57頁。

！4湛中樂、黃宇驍：《國家科研經費制度的憲法學釋義》，《政治與法律》2019年第9期。

作者單位：上海交通大學

（責任編輯 熊易芳）

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