大運河遺產區域化保護規劃探討
——以揚州為例

劉雨平

引言

中國大運河全長近3 200 km，27段河道與58個遺產點列入世界遺產名錄，這些遺產根據地理分布情況，又分別位于31個遺產區內，遺產和緩沖區的總面積達73 566 hm，如果加上各地相關的運河遺產，數量規模更加巨大。這么大的時空跨度、種類繁多的遺產如何保護對于我國既有的歷史文化名城保護和文物保護體制和方法形成了前所未有的挑戰。

早在大運河申遺之前就有學者對大運河遺產類型展開過討論。阮儀三等對大運河的價值和內涵進行了比較和闡述，認為大運河遺產不僅包括河工遺產、相關設施和建筑，而且包括因河而興的歷史城鎮、街區，以及非物質文化遺產，同時也認識到，“作為一種線路文化遺產，大運河具有跨區域、跨管理單位、歷史信息疊加程度高、流動性強、邊界模糊的特點，作為一種新型的遺產類型受到國際社會的強烈關注。由于缺乏成熟的保護經驗，更需要各方力量一起去探索實踐”。綜合考慮遺產保存狀況和特點，最終申報的世界遺產主要包括河道、水工遺產，以及與河道空間相鄰的一些文保單位、街區等。大運河遺產保護不能簡單延續文物保護的做法，僅僅保護一個個孤立的文保單位，而是需要更加整體的保護思路。自然資源部、國家文物局在《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》中提出“針對歷史文化資源富集、空間分布集中的地域，以及非物質文化遺產高度依存的自然環境和歷史文化空間，明確區域整體保護和活化利用的空間管控要求”。在世界遺產和文物保護對象基礎上，將遺產的歷史環境、相關要素納入統一的管理范圍，顯然更加有利于大運河遺產的完整性保護。但是如何具體劃定大運河遺產的整體保護范圍、確定怎樣的規劃目標、制定怎樣的規劃策略需要各地結合其地域特征、遺產類型和空間分布特點等針對性地進行探討。

1 遺產區域化保護研究與實踐

所謂的遺產區域化保護，簡言之，是指跳出原有的以遺產個體為中心、隔離式的保護轉而將文化遺產（或者一系列遺產）及其歷史環境、相關要素等涉及的空間區域作為一個整體進行綜合管理的一種做法。在過去一個多世紀時間里，文化遺產保護的范圍已從文物建筑擴展到歷史街區、歷史城鎮，保護的對象、內涵都在發生變化，自然景觀與文化遺產的相互遺存關系得到廣泛認知，同時以文化線路和運河遺產為代表的大尺度文化遺產在國際遺產保護界也受到越來越多的重視。在我國，就最近公布的幾批全國重點文物保護單位而言，群體性、跨區域的文保單位數量不斷增加，新的遺產類型的出現以及國際文化遺產領域對文化遺產認識的變化，對我國傳統的文物保護單位的保護、管理產生了深刻的影響。 與此同時，文化遺產保護與城鄉土地、自然環境和人工環境的關系越來越密切，城鄉規劃的實施與管理，對文化遺產、歷史文化名城的保護和城鄉傳統風貌的維持影響巨大，需要在實踐工作中對既有文物保護和名城保護規劃體系進一步進行完善，增加區域層面的遺產保護內容。

國內關于遺產區域化保護的相關理論研究文獻近幾年逐漸增多。王志芳等最早發文介紹了美國遺產廊道的保護方法，提及了美國遺產保護向區域化發展的趨勢。隨后李偉等借鑒美國遺產廊道方法探討了大運河整體保護的理論框架和戰略對策。2007年，張松等介紹了法國的“建筑、城市和風景遺產保護區”、美國的遺產廊道以及日本“全國綜合開發計劃”等遺產保護的區域化策略，提出應劃定大運河遺產區域，制定針對性強的專項保護條例，確保區域性保護規劃的有效實施。閆寶林認為遺產區域化保護是遺產保護從技術性向戰略性保護的重大轉變，認為基于整體的人地關系而非單純文物保護，是區域化保護的核心思想。張兵基于文化遺產區域整體保護的思路，提出了“城鄉歷史文化聚落”的建議，試圖將跨越行政邊界，但有著豐富多樣的、具有復合性和整體性價值的歷史文化遺產要素納入一個空間單元進行整體保護。武廷海等提出在國土空間規劃體系中建構包含文態空間和文化保護控制線的“四區四線”重點管控體系，張婕等也探討了如何在國土空間規劃的體系下，構建文化遺產空間保護利用的新格局的議題，建議根據文化遺產的重要性以及規模尺度等因素，單獨劃定歷史文化保護空間和歷史要素保護線，并提出文化遺產與生態、城鎮、農業等其他類別專項規劃相銜接的管控要求。

就具體的實踐工作而言，全國各地陸續開展了一些嘗試，試圖突破既有的文保單位“兩線”劃定和歷史文化名城保護規劃中3個保護層次體系的不足，將大尺度的遺產納入一定的區域范圍實施管理。在拉薩歷史文化名城保護規劃中，探討了文化遺產空間體系在國土空間規劃中的建構。在洛陽歷史文化名城保護規劃中，針對城市歷史文化遺存的特點，在一般名城保護規劃層次的基礎上增加了區域和洛孟偃兩個層次，分別對應國家層面的黃河文化戰略和空間城址及大遺址整體保護。在咸陽歷史文化名城保護規劃中，試圖將線性文化遺產的保護與利用從保護單個的遺產點，轉變為建立連續完整的線性遺產保護空間格局，強調對空間的整合與跨區域合作，從單體保護向整體保護，從靜態保護向活態保護轉變。規劃從核心保護區、彈性緩沖區、文化輻射區、展示服務區4個層次構建線性文化遺產保護的普適性空間格局。在《蘇州歷史文化名城保護專項規劃（2035）》中，在涉及市域文化遺產保護內容上，提出了“文化生態廊帶”（如大運河文化帶、江南水鄉文化帶等），以及“文化景觀區”（如環太湖文化景觀區）、“江南水鄉文化聚落”等新的概念，對文化遺產區域化保護進行了有益的探討。

2 遺產區域化保護規劃的關鍵技術問題

雖然最近幾年相關理論研究和實踐案例不斷增加，但遺產區域化保護畢竟是一個相對較新的概念，它與我國文物保護和歷史文化名城保護無論在技術上還是管理體制上均存在較大差異，由此帶來了諸多技術問題，比如文化遺產區域化保護的適用對象有哪些，不同尺度遺產區域范圍劃定原則、技術難點是什么，遺產區域的特征分析與一般意義上的文物、建成遺產價值分析有哪些方面的差異，對遺產區域進行有效管理有哪些技術障礙，特別是與現有的土地用途管控、城市規劃管理、文物保護制度等存在的沖突是什么，既有的政府治理結構對于文化遺產區域化保護的跨區域、跨部門的管理產生哪些矛盾，等等。這些均需要通過理論研究和具體實踐進行探索和總結。

2.1 關于遺產區邊界

遺產區域化保護首先要回答是否需要對遺產區域確定具體的邊界。就國外的案例而言，一般會有一個相對確定的范圍，而且可以覆蓋很大的地域。比如美國伊利國家遺產廊道覆蓋了運河沿線的 234 個市鎮，法國盧瓦爾河谷保護與價值重現規劃涉及2個大區、4個省、160多個市鎮。就遺產區邊界的劃定標準而言，美國國家公園局建議的遺產區設立標準主要包括兩部分，一是遺產的價值認定，主要體現在區域景觀是否是歷史、文化和自然資源的集合，這些資源組合在一起，是否可以講述一個具有國家重要意義的故事，同時還要考慮是否有延續至今的傳統、習俗和生活方式；第二是管理標準，比如是否有具備能力的協調機構，公眾是否支持遺產區的設立以及有沒有合作伙伴參與遺產區的各項活動。由此可見，遺產區范圍的確定除了充分考慮遺產價值的完整性之外，同時還要充分考慮保護的可行性，便于行政管理和遺產區各項經濟社會政策的協同推進。

2.2 遺產區的基本分析框架

遺產區域化保護是一種從要素到整體環境的保護方法，其關鍵在于保護一個地區的整體文化價值而非僅僅個別重要的遺產。因此實施遺產區域化保護的前提是理解和分析區域多樣化的文化景觀特征，并進行價值判斷，為遺產區域化保護利用策略的形成和規劃措施的制定奠定基礎。首先，應根據不同尺度和類型的遺產區域，確定需要分析的對象和內容，綜合自然、文化、人文價值提煉區域的文化特征。值得注意的是，在關注歷史演變和遺產本體價值分析的同時，應該更加關注當下，也就是說全面了解和分析遺產及其歷史環境的現實狀態是至關重要的。與此同時，應深入研究和識別文化遺產保護的壓力，比如經濟社會發展、城市化進程、氣候變遷對遺產的影響，以及潛在的發展機遇，針對性地提出應對策略。

2.3 遺產區規劃管理的協同

既有的管理體制對應于文化遺產區域化管理涉及的部門、手段類型繁多，包括文物部門的“兩線劃定”，自規部門的土地用途管制，原有規劃管理部門的歷史文化街區、歷史建筑的“紫線”管理、控制性詳細規劃，以及環保部門的生態紅線，水利部門也在逐步推行“藍線”管理制度，這些管理手段的共同點都突出表現在“單向維度”上，即強調“排他性”的功能。雖然新的國土空間管控體系試圖建立“一張圖”式管理制度，但這一制度仍然建立在功能管控的基礎上，而遺產區的管理應該采取一種更加包容和綜合的技術手段，在嚴格保護各類文化遺產的同時，側重對遺產區域的整體文化景觀特征進行管控，在管控的要素、方法上有別于傳統的空間管控方法。

2.4 關于遺產區域化保護的再認識

分析國際經驗特別是美國的遺產保護政策，有兩個明顯的特點，一是遺產保護由注重遺產本體的真實性保護轉向涵蓋、整合更多相關聯的文化遺產以及歷史環境的完整性的保護；二是遺產保護由技術性保護向戰略性保護轉變，即由單一的技術性保護逐漸轉向遺產保護、區域振興、居民休閑等多贏的戰略性保護。將具有共同文化特質的文化遺產（包括文保單位、歷史文化街區甚至歷史城區等）及其關聯的自然環境納入一個相對完整的管理區中，設定統一的保護目標、發展愿景以及相應的管理措施，并非取代或拋棄既有的對遺產劃定保護線的技術性管理模式，而是建立遺產之間的相互關系，有助于通過一系列相互關聯的遺產講述“文化故事”，提升地區的認同感，同時也有利于遺產利用以及與地區發展、城市建設的有機結合。可以說，遺產的區域化保護較好解決了遺產保護“真實性”和“完整性”之間的沖突，更加有利于大尺度、多樣化的遺產管理。

3 大運河揚州段遺產區域化保護規劃實踐

3.1 大運河揚州段遺產保護面臨的挑戰

大運河揚州段溝通長江與淮河兩大水系，是淮揚運河的重要組成部分。大運河揚州段自邗溝開鑿，歷經2 500余年的動態變遷，不僅為國家政治統一、經濟發展、文化交流做出了重要貢獻，而且孕育了以揚州為中心的城鎮體系，并且至今仍在貨物運輸、防洪和農田灌溉中發揮重要作用，是一個活態遺產。

在中國大運河世界遺產中，淮揚運河揚州段遺產區共有6段河道和10個遺產點列入（圖1）。淮揚運河揚州段是延續使用時間最長的河段之一，見證了大運河沿線的河湖水系變遷以及運河初期借湖行運，后期與自然水系逐漸脫離的過程。在大運河揚州段遺產區，自北至南，由寶應湖、高郵湖、邵伯湖等一系列天然湖泊連綴在一起，早期大運河正是充分利用了天然湖泊水域，通過人工挖掘，將這些天然湖泊連綴成一條暢通的水路。作為國家漕糧運輸的重要水上通道，大運河揚州段不斷完善河道的渠化，形成了河湖并行的獨特景觀。在沿江地區，隨著長江北岸的不斷南移，在淮揚運河南端逐漸開鑿了瓜洲運河等段運河，將淮揚運河南端逐漸南延至瓜洲渡口。在揚州城區附近，隨著城區的發展，淮揚運河不斷擴建，通航能力不斷提高，運河主線逐漸繞開揚州城市最早發展的區域，逐漸形成了今天的淮揚運河“揚州古運河”段。除了6段河道和10個遺產點之外，揚州古城內仍有大量與運河存在密切關系的歷史文化遺存。同時大運河揚州段遺產還包含了不同歷史時期，從城—鎮—村不同層次、不同類型的運河聚落遺產，如高郵古城、寶應老城、邵伯古鎮、界首古鎮、灣頭古閘區、瓜洲、儀征大碼頭等運河重要聚落或歷史地段，這些運河聚落見證了其與運河一體共生共榮的關系。更為重要的是，大運河揚州段沿線地區景觀資源非常豐富，江、湖、河、濕地類型交錯， 其自然、文化景觀資源和復雜多樣的水系為大運河沿線地區之最，構成了運河遺產不可或缺的組成部分。

圖1 大運河揚州段世界遺產分布

面對如此多類型豐富多樣、空間上分散的文化遺產，目前的保護方法基本沿襲了文保單位的做法，即以“線+點”要素為對象、以隔離式保護為導向的管理模式。國務院分別兩次將運河遺產列入了第六批和第七批全國重點文物保護單位，涵蓋了所有列入遺產名錄的河道和遺產點。在保護規劃中，按照世界遺產管理相關要求劃定保護區劃（圖2），一般河道外側5 m范圍內為遺產區，再外擴40-1 000 m 作為緩沖區。在實際管理工作中，則按照從嚴管理的原則，執行我國的文保單位管理要求。在揚州城區，一般按照河道兩側各30 m作為保護范圍，再向外50 m左右作為建控地帶。這種保護方法優點很明顯，保護對象和范圍明確，易于行政管理。但是為了保證運河遺產作為完整的文保單位，一些與之相關聯的文化遺產因為空間上與遺產河道不連續未被列入遺產名錄。在文化部頒布的《大運河遺產保護管理辦法》第二條中，指出大運河遺產包括水工遺存，以及“各類伴生歷史遺存、歷史文化街區村鎮，以及相關聯的環境景觀等”，但在具體的操作中，保護的對象和范圍遠遠難以全面覆蓋相關聯的遺產。這恰恰反映出當前我國在管理大尺度遺產時所面臨的尷尬局面：為了傳統管理的有效性限制了更多相關聯的遺產列入遺產名錄，削弱了遺產的完整性。而如果為了遺產的完整性將更多的對象、更大的區域納入保護范圍，又會給既有的管理體制帶來巨大的挑戰。

圖2 大運河揚州段保護區劃（局部）

3.2 大運河沿線區域環境與文化特征分析

大運河不僅在國家層面上存在時空跨度大，沿線經濟社會和城鄉發展水平差異明顯，沿線每個地區同樣體現出豐富多樣的特點。就大運河揚州段而言，大運河揚州段長度約138 km，呈南北向穿越整個市域，沿線的區域環境同樣存在文化特征、經濟社會發展水平、自然與生態環境等的巨大差異，這就要求我們在制定保護規劃時充分考慮到這些特點，因地制宜確定合理的保護范圍和保護策略。

3.2.1 里運河段

里運河段北起寶應里排河與大運河連接處，南至廣陵區茱萸灣，長度約110 km。東岸有寶應、高郵、邵伯等城鎮，在歷史上由于運河的功能變遷以及形態變化，對沿線城鎮的興衰產生直接而深遠的影響，這種影響甚至延續到今天。以高郵城為例，高郵位于揚州和淮安之間，地處運河關鍵節點，舟車交會，歷代均為運河樞紐、漕運重鎮。高郵城池始筑于北宋開寶四年（971年），此后位置始終未變，高郵不僅現有的古城物質遺存與運河密切關聯，其周邊環境的變遷體現得更加突出，高郵湖、大運河、保存良好的明清大運河故道、新老運河大堤以及新民灘這些周邊環境要素生動見證了千年以來城、河、湖關系的動態變遷。不僅如此，高郵地區的生產生活方式也體現了運河的深刻影響。以高郵等地為代表的里下河地區濕地農業的產生與明清時期治淮保運密不可分，是一種非常罕見、獨特的遺產類型，高郵人的生活方式也體現了濃郁的水鄉特色。可以說，高郵由城、河、湖、灘構成的獨特區域文化景觀（圖3），以及延續至今的生產生活方式生動體現了運河遺產的完整性。沿線的寶應、界首、邵伯等城鎮同樣具有一定的城鎮聚落遺產、環境特征以及非物質文化遺存，成為運河遺產保護不可分割的一個整體。

圖3 高郵“城、河、湖、灘”景觀

同樣應該看到的是，運河與沿線地區經濟社會發展的關系也隨著時代不斷發生著變化。自清末以來，隨著漕運的消失和鐵路的興起，大運河沿線地區（主要是長江以北段）一直處于經濟發展的低谷，城鎮發展普遍滯后，大運河的經濟拉動作用大大弱化，甚至消失。當今，揚州段大運河不僅承擔著淮河行洪通道的重擔，而且是國家南水北調東線工程的主要通道，因此對運河沿岸地區生態環境保護有著諸多要求，產業門檻選擇要求較高，這些都對沿河城鎮的產業發展形成了一定程度的制約，但農業和養殖業面源污染以及鄉村生活污水等問題沒有得到徹底改觀，沿河土地利用存在的問題還比較突出。就河道與城鎮發展的關系而言，在水運交通功能削弱以后，沿河城鎮基本上采用背向河道、向東部扇形擴張的策略，運河因此成為沿河諸多城鎮雜亂的“后院”，與歷史上城鎮最繁華、靚麗的一面都是朝向大運河、形成城鎮“前庭”的格局形成了明顯的對比。

因此，大運河里運河段不僅有著眾多的城鎮聚落遺產，廣闊的自然環境特征也是長期以來河、湖關系變遷的產物，成為大運河遺產不可分割的組成部分。同時，該區域也是發展與保護矛盾較為突出的區域，如何妥善處理遺產保護利用與城鄉經濟社會發展、水環境治理、城鄉風貌保護之間的矛盾是做好大運河遺產保護和利用的關鍵所在，在制定大運河保護與利用的整體策略時必須考慮到這些復雜的因素。

3.2.2 古運河段

大運河自灣頭流向西南，經黃金壩后向南進入揚州城區，直至高旻寺，全長約20 km。因1958年自灣頭瓦窯鋪向南開挖大運河新河道，直通長江，因此原自灣頭經茱萸灣曲折繞城而過，通過瓜洲運河至長江的這段河道，現在被揚州人稱為“古運河”。古運河對揚州城的影響，不僅表現在政治、經濟、文化等層面，在歷代城池、歷史城區、傳統街區等物質遺產的形成與演變上也打上了深刻的烙印（圖4）。吳國邗城本身即因運河而新建，隋煬帝復開邗溝則意義更為重大，對唐代揚州的繁榮尤為重要。中唐王播開城外新河，是揚州大運河發展史上的重要轉折點，直接影響了其后1 000多年揚州城市的發展。隋唐以后，古運河的主要功能由軍事向經濟轉變，城市逐漸向古運河邊發展，古運河沿岸濱水城市空間發展越來越迅速。隨著商業的發展，古運河還承擔了南北漕運、淮鹽集散中心的功能，大量鹽商靠近新城東、南開展商業和民間活動，拉動了舊城向新城擴張，同時也形成了南河下一片鹽商大宅。而鹽商集聚區的形成對于隨后相關的服務業、娛樂業、各類會所的形成和布局產生了直接的影響。直至今日，新舊城街巷體系、功能以及文保單位的分布在一定程度上仍然延續了明清時期的格局。瘦西湖則是揚州城不斷演變的副產品，隨著城市向古運河所在的東、南向擴展，西北則不斷湮廢，其廢棄或新建的護城河成為瘦西湖的湖體。

圖4 古運河與揚州城河

從歷史上來看，大運河與揚州城的關系不僅在空間上，而且在功能上也一直存在密切的關聯，就大運河世界遺產名錄而言，揚州大運河遺產除了河道本身之外，10個遺產點均位于大遺址范圍內，這也表明了揚州城與大運河的密切關系。其中瘦西湖是由隋唐大運河水系和隋、唐、宋、元、明清等不同時代的城濠連綴而成的帶狀景觀，反映了大運河沿線經濟的繁榮和由此而生的文化發展情況，是與大運河帶來的思想、文化、技藝的交流和匯集密不可分的運河文化景觀。天寧寺與清代揚州文化的繁榮具有密切的關聯，見證了揚州的繁華與自身的興盛。而個園、汪魯門宅、盧紹緒宅、鹽宗廟這些揚州鹽業歷史遺跡，見證了清代前期大運河沿線發達的鹽業經濟所帶來的高度發達的商業文明和鹽商資本集團的財富集聚對社會文化振興和城市建設發展產生的影響。正如前所述，為了管理的有效性，上述列入遺產名錄的主要依據是它們與運河在空間上有直接聯系。事實上，在揚州古城范圍內，類似的遺產如4個歷史文化街區、眾多的文物保護單位，其實與大運河也存在不同程度的文化關聯。

到了近代，隨著城市的衰敗，揚州城與大運河的關系日漸疏遠。中華人民共和國初期，在“大躍進”的指導思想下，揚州城市向東部大運河方向拓展，同時沿大運河分別建設了西南工業區和東北工業區，一直到改革開放初期的20多年，大運河與城市的發展形成了唇齒相依的關系。20世紀90年代以后，隨著“西進南下”戰略的提出，跳出老城向西建設新區成為主導，城與河的關系再次疏遠。后來隨著城市的擴大，雖然大運河沿線通過“退二進三”等逐漸實施了再開發，但大多以房地產項目為主，具有極高價值的濱水開放空間淪為住宅區的“后花園”，大運河與古城在空間上和功能上的聯系更加薄弱。因此，重建大運河與古城之間的聯系，將大運河文化資源與古城文化資源進行有效整合，可以更好地展示大運河文化內涵。同時對于展示城河相依的城市特色、滿足人們不斷增長的休閑娛樂需求、優化城市旅游產品空間結構都會發揮積極作用。

3.2.3 瓜洲運河段

大運河穿過揚州市區至高旻寺，形成了一個三叉形的河口。至此后，大運河一路往南，至瓜洲長江口匯入長江，形成了12 km長的瓜洲運河。它處于大運河揚州段的南端，始于唐代開元二十六年（738年）開鑿的伊婁河。沿線還有一些運河文化遺存，位于揚子津的高旻寺曾經為清代揚州八大名剎之一、康熙皇帝行宮，是大運河上重要的文化遺產，目前高旻寺周邊的視覺環境保護較好。位于大運河南端、長江口的瓜洲由長江積沙而成，始于漢代，唐代由于伊婁河的開挖，瓜洲作為運河與長江的交匯點，迅速發展為江邊巨鎮。歷史上的瓜洲雖然在清末坍塌于江中，但江河交匯的歷史環境仍在，對于大運河遺產的完整性保護仍具有一定的意義。

目前瓜洲運河沿線主要為農田，有少量居住用地和高校用地。就揚州整個沿江地區而言，100 km的城市建設空間長期以來作為揚州市經濟技術開發區和邗江高新技術產業區的產業發展空間，目前仍處于半開發狀態，城鎮布局零散，用地破碎化嚴重。隨著南部地區開發建設的進一步推進，位于沿江地區中部的大運河沿線用地是南部地區重要的機會空間。一方面，沿大運河兩側有大量可開發土地，具備濱水區良好的空間品質，有條件進行整體開發。同時，大運河文化也是地區發展的重要資源。因此，沿江地區盡管在大運河遺產保護與濱水地區開發中會出現一定的矛盾，但如果妥善處理好兩者之間的關系，大運河遺產的合理利用將為沿江地區的發展帶來新的契機。可以瓜洲、揚子津等文化遺產點作為引擎，通過點軸聯動方式實施濱水區開發，形成南部地區公共服務與居住生活帶，服務整個地區產業發展，促進傳統產業轉型，逐步實現沿江地區的空間優化。

3.3 以區域化思路破解保護難題

綜上所述，大運河揚州段與大運河相關的遺產不僅類型十分豐富，而且市域范圍內也表現出明顯的區域性差異（表1）。里運河段顯著的特點是以多樣化的沿河城鎮、獨特的“河湖并行”歷史環境、延續至今的生產生活方法構成了一個“全景式”的大運河文化景觀；古運河段顯著的特點是獨特的城河關系，揚州歷史城區與大運河構成了不可分割的遺產整體；瓜洲運河段則面臨著從現有的鄉村環境向城市化地區的轉變，遺產保護與城市建設的矛盾突出。面對如此復雜的情形，僅僅以水工遺產及空間相鄰的一部分文保單位作為保護對象、以隔離式保護為主導的遺產保護模式不但難以體現大運河遺產的完整性，遺產自身的保護也會面臨很大的壓力，最終可能會將保護和發展導向相互對立的局面。結合筆者承擔的揚州市軟科學研究項目，借鑒國內外關于遺產保護區域化的理念和實踐，提出大運河揚州段遺產區域化保護的思路，通過劃定大運河遺產區來實施遺產綜合管理，并將遺產保護納入經濟社會和城市發展政策中。具體包括以下幾個關鍵問題。

表1 大運河揚州段各區段特征

3.3.1 遺產區邊界確定原則

保證遺產的完整性和管理的有效性是確定遺產廊道邊界的基本原則。遺產區的邊界劃定一方面要考慮到將具有文化關聯的一系列遺產以及歷史環境納入其中，同時也要考慮與城鎮規劃建設的關系，確保在制定經濟社會和城鎮發展政策時具有較強的針對性和可操作性。一般而言，在鄉村地區盡可能以完整的鄉鎮行政轄區為邊界，或者以明顯的自然地形或道路等為邊界。在中心城區以道路為邊界，便于與規劃管理相銜接。

3.3.2 遺產區的劃定

考慮到大運河遺產除了納入世界遺產名錄的水工遺存等，同時還包括各類伴生歷史遺存、歷史文化街區村鎮，以及相關聯的環境景觀，里運河段遺產區邊界除了沿河歷史城鎮外，周邊歷史環境（主要是湖泊）應納入管理范圍內，古運河段應將運河和歷史城區作為一個整體進行保護，瓜洲運河段除了既有的文化遺產外，與未來城市建設空間的關系應作為重點考慮的問題。基于以上原則，提出初步的遺產區邊界建議（圖5），總面積約1 400 km。遺產區不僅涵蓋了申遺文本中確定的遺產區和緩沖區，同時還涵蓋了更多的大運河相關遺產和歷史環境，不僅有利于大運河遺產的整體性保護，同時將大運河遺產保護與沿線歷史城鎮保護、舊城（鎮）區更新、揚州歷史城區整體保護及利用、運河濱水地區再開發等在空間上和功能上進行統籌安排，可以形成一個更加有利于遺產保護的空間環境和政策環境。

圖5 大運河揚州段遺產區總圖

3.3.3 主要規劃思路

一是設定總體保護目標。包括：（1）遺產區內的文化遺產真實性和完整性得到有效保護，在保護世界遺產、各級文保單位和歷史文化名城、歷史文化街區的同時，注重修復歷史環境，加強城鎮風貌控制，為文化遺產保護創造良好的視覺環境；（2）大運河沿線歷史和獨特的地方感得到廣泛地表達，強化由河、湖、城以及獨特的地方生產生活方式構成的里運河沿線文化景觀和以“水、綠、古、文、秀”構成的揚州歷史城市意象；（3）遺產區內的自然資源實施高標準的管理，加強區域環境治理，打造水清岸綠景美的沿線城鄉空間；（4）大運河沿線游憩機遇和多樣性實現最大化，與文化遺產資源的保護相協調，并成為本國及外國旅游者必經的旅游目的地；（5）大運河沿線的經濟增長實現可持續的良性發展，塑造揚州大運河區域品牌，吸引各類投資，推進寶應、高郵縣域經濟發展，減少南北經濟差距。

二是分區段制定差異化策略。里運河段規劃重點在于妥善處理大運河遺產保護與城鄉發展、湖泊環境修復、既有的生產生活方式延續等之間的關系；古運河段重點考慮揚州古城的整體保護，以及古城文化遺產與大運河遺產的整合。在利用方面，可以通過城、河關系的重構，優化古城旅游空間格局，展示古城歷史演變；瓜洲運河段重點考慮城市濱水地區再開發與大運河遺產保護之間的關系，在保護好遺產本體、視覺環境的同時，發揮濱水區對城市發展的積極效應，促進城市空間結構的優化完善。

三是實施分層次保護。將遺產區分為核心保護區、歷史環境保護區以及風貌與功能協調區3個層次，分別提出相應保護與建設要求。其中核心保護區為文保單位及建控地帶（大運河世界遺產中的遺產區及緩沖區），嚴格按照大運河保護以及文物保護法相關規定執行。歷史環境保護區包括建成環境和自然環境兩類，建成環境包括揚州歷史城區、高郵歷史城區，邵伯歷史鎮區、界首歷史鎮區，以及寶應古城、灣頭歷史地段、瓜洲歷史地段等；自然環境包括里運河區段的高郵湖、邵伯湖、運河東岸除城鎮建設用地之外的生態與農業空間等。風貌與功能協調區為遺產區內除核心保護區、歷史環境保護區之外的用地，主要為城鎮建成區以及規劃建設用地范圍。對以上兩個區域提出相應的保護要求。

3.4 規劃管理思路

與中國大運河申遺文本中提出的遺產區和緩沖區不同的是，本研究中所提出的遺產區更準確的表達可稱為“大運河遺產綜合管理區”，也就是說，在此范圍內不僅有需要保護的文保單位或歷史文化街區（其保護方式和執行主體按照文保單位、歷史文化街區保護要求執行），還有許多不屬于文保單位、歷史文化街區、歷史建筑等，但與其存在空間與功能聯系的城鎮建成區、再開發區域以及城鄉環境空間等，它們的管理應該既需要跳出文保單位的管理模式，但同時又要兼顧文保單位的管理和利用。同時應該看到的是，僅僅依靠國土空間管控來解決地方經濟社會發展與文化遺產保護之間的矛盾也不現實，需要改變各部門各自為政、以行政審批為核心的管理思路，樹立跨部門和跨區域協同管理的新模式，以適應大尺度文化遺產保護的新要求，因此設立一個專門的保護機構或者由多部門代表組成的委員會，統籌遺產區建設與管理非常有必要。在此前提下，可以編制遺產區管理規劃，統籌建設項目與資金安排，針對各個遺產區的特點形成自身的管理制度，從而實施遺產區的有效管理。

4 結語

習近平總書記多次就文化遺產保護發表重要指示，大運河遺產這樣的大尺度文化遺產，既關乎遺產自身的保護，同時通過遺產講述“中國故事”、提升民族自信，并通過遺產傳承利用促進地區經濟社會發展是未來更加重要的議題。就目前大運河遺產保護和大運河文化帶建設、大運河國家文化公園建設的情況而言，發改、住建、水利、文化、自規等各個系統均在編制相關的保護與建設規劃，不僅各自劃定的保護線極易產生沖突，而且很容易導致管理建設的“碎片化”。遺產的區域化保護不失為一種可行的方法，可以在深入研究的基礎上，結合各地實際劃定遺產區界線，在此基礎上，由各部門通力合作編制綜合的遺產區管理規劃，并制定具體的操作指南，這樣不僅有利于文化遺產管理，而且可以更好地統籌各方面資源，發揮文化遺產對地方經濟社會發展的促進作用。基于我國目前以行政區和各個行政機構為主體的條塊分割式管理模式，遺產區的管理更需要跨行政區、跨部門的協同和更具彈性的決策。除了國家層面需要針對新的文化遺產的管理形成針對性的政策和技術指南，地方政府需要改變固定思維和管理模式，借鑒國外跨行政區、跨部門管理的經驗，如美國遺產區管理、都市區規劃機構（MP0s）等成功的做法，大膽創新，加強協同，積極探索適合中國遺產區管理的有效途徑。