我國0-3歲嬰幼兒托育服務政策的演進邏輯與未來展望
——基于歷史制度主義的視角

李雨姝，鄢超云

（1.四川師范大學教育科學學院，四川成都 610066；2.西華師范大學學前與初等教育學院，四川南充 637000）

一、問題提出

“全面二孩”政策實施以來，全國出生人數持續下降，由于生育孩子的養育成本高、照料孩子壓力大等原因，人民群眾“不敢生”的現象普遍存在［1］。2019年，國務院辦公廳出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出“規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”［2］。為貫徹落實《意見》精神，《托育機構設置標準（試行）》《托育機構保育指導大綱（試行）》等系列政策法規陸續頒布。托育服務政策是指政府對3歲以下嬰幼兒照看和教育方面的舉措［3］，包括所頒布的法規、標準、制度以及具體的政策措施，從而保障服務的合法性、規范性和科學性［4］。自建國以來，我國托育服務政策一直存續，在不同歷史時期政策內容各有側重，回顧70年來托育服務政策的變遷歷程、梳理其演化邏輯，對于豐富托育服務相關理論，構建托育服務體系、提升托育服務質量、強化政策效力具有重要的理論和現實意義。

20 世紀80 年代以來，政治學領域中逐漸興起新制度主義，其中的一大流派是歷史制度主義。在社會政策研究領域，歷史制度主義逐漸成為最具影響力的分析范式之一［5］，適合對較長時間內教育政策變遷開展制度和歷史相結合的分析［6］。其分析框架主要包括結構觀和歷史觀，傾向于將政策制度作為研究對象，以歷史時間為分析視角來闡釋政策制度的變遷歷程［7］。結構觀分析范式主要體現為：1）國家宏觀政治背景、政治制度與具體制度安排、政策體系之間的結構關系；2）政治變量所組成的序列結構關系，如經濟發展水平、國家意識形態、各方利益關系等影響政治制度的各種變量與制度間的組合形式［8］。歷史觀的分析范式主要體現為：1）路徑依賴，當某種制度被選擇和制定后，制度會進行自我強化，使原有制度退出和新增制度出現隨時間遷移而變得日益困難［9］126；2）關鍵節點，歷史進程中某一個特殊時間節點是制度設計和重大決策的關鍵時期［10］。歷史制度主義的視角對于分析我國0-3歲嬰幼兒托育服務政策具有較強的適切性，根據歷史制度主義的理論基礎和分析范式，本研究將托育服務政策的分析框架確立為“結構觀—歷史觀”下的演進邏輯。

本研究透過歷史制度主義的視角，在回顧建國七十余年以來托育服務政策的基礎上試圖回答以下問題：我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策是如何發端、發展與變遷的？變遷歷程的演進邏輯是什么？政策演進和變遷的內在規律能夠給予未來托育服務政策制定哪些經驗和啟示？

二、我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策的變遷歷程

歷史的序列性由時間的穩定性和連續性構成，因此對于歷史進程的分析，首先要將歷史放入時間的維度中進行考察［11］151。解釋制度變遷，需要從歷史中尋找推動變遷的因素、從時間角度分析制度演變過程［12］。從宏觀層面看，我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策的發展經歷了從社會主義建設初期，到社會主義市場經濟體制時期，再到中國特色社會主義新時代。根據歷史制度主義的理論分析范式，結合各個時期社會背景、經濟發展狀況、托育服務的性質和價值取向，將我國的托育服務政策劃分為三個階段。

（一）發端與斷裂：解放婦女勞動力、提供社會公共福利（1949—1977年）

建國初期，黨和國家需要大量的婦女勞動力投入到社會發展和經濟建設中。為了將婦女從家庭勞動中解放出來為社會提供充足的勞動力，促使我國托育服務政策發端。建國以來的托育服務政策重視黨和國家的領導、重視與政治生活、生產勞動相結合。

1956 年，教育部等部門聯合發布《關于托兒所、幼兒園幾個問題聯合通知》，其中對托育機構的發展方向、管理制度、干部培訓等問題作了規定［13］。提出根據社會需要與現實條件興辦托兒所，堅持“全面系統規劃、加強組織領導”和“多、快、好、省”的原則。《通知》明確由衛生行政部門領導托兒所，應有計劃地培訓保教人員［14］。同年3 月，教育部等部門聯合發布《關于中小學、師范學校的托兒所工作的指示》，提出“在教育工作委員會的協同幫助下，依靠廣大人民群眾舉辦不同類型的托兒所”，要求“積極改進其工作，使之鞏固、發展”，《指示》中國家對于托兒所的數量、種類、舉辦方式、師資和管理都提出了明確要求。1958年，針對教育在一定時期內犯過未能與生產勞動緊密結合等錯誤，中共中央國務院在頒布的《關于教育工作的指示》中提出了改進教育工作的任務［15］，其中指出“全國應在三年到五年的時間內使學前兒童多數都能入托兒所、幼兒園”。同年12 月，在八屆六中全會通過《關于人民公社若干問題的決議》，提出“努力使每位嬰幼兒在托兒所獲得比在家庭更好的生活和教育”。這一時期黨和國家高度重視托兒所的數量和質量，力求使每個家庭都能享有嬰幼兒照護服務，帶有明顯的社會公共福利性質。1966年—1976年期間，受到“文化大革命”的影響，各項社會事業處于停滯狀態，教育政策法規的研制、頒布和實施受阻，托育服務政策走向斷裂。

（二）重構與轉向：多元主體供給、家庭承擔經費（1978—2009年）

1978 年，我國決定實行對內改革、對外開放政策，發展中國特色社會主義市場經濟，此后各項事業進入飛速發展時期。在經濟體制改革的社會背景下，嬰幼兒托育服務也進行著相應的改革，供給主體由單一走向多元，由國家承擔逐漸轉變為由其它社會組織承擔［16］，市場競爭機制的引入使托育服務事業開始重構。

1979 年，全國托幼工作會議決定設立“托幼工作領導小組”，第一次確立學前教育管理體制為政府牽頭主導、各部門協同管理［17］。1980 年，衛生部頒布《城市托兒所工作條例（試行草案）》，其中規定“托兒所是3 歲以前嬰幼兒集體保教機構，承擔教養3 歲以下嬰幼兒和解放婦女勞動力的雙重任務；嬰幼兒應該按年齡分班；托兒所的首要任務是保障嬰幼兒健康，并合理教養嬰幼兒”，明確了托兒所的性質和任務，并對托兒所的班級管理作出了詳細規定。1981 年，衛生部、婦幼衛生局頒發《三歲前小兒教養大綱（草案）》。其中提出了對3 歲前嬰幼兒開展集體教養的原則，闡明了小兒神經心理發育的主要標志，提出促進小兒發展的具體措施和方法。《大綱》是新中國成立后首次明確規定0-3歲小兒教養的具體任務、原則和實施方法的文件。

從20 世紀80 年代中后期開始，全國范圍內單位復利制度逐步瓦解，隨著國企改革的推進，政府大大縮減了對嬰幼兒托育的投入，國有企業開始大規模分離托兒所等社會化職能。托育公共服務體系的規模急劇萎縮，嬰幼兒的教養責任從由國家承擔轉變為由家庭承擔。1988年，國家教委頒發《關于加強幼兒教育工作的意見》。該文件將我國幼教事業發展方針定為：發展幼兒教育事業應通過多種途徑、多樣形式。明確指出“按照法律規定的應盡社會義務，兒童家長承擔養育子女的責任”“家長送孩子進入幼兒園應當承擔一定的保教費用”。至此，托育服務的性質開始轉向，辦學主體由政府開始向其它社會組織轉變，托育服務的責任由國家向家庭轉變。2001年，國務院印發《關于基礎教育改革與發展的決定》。其中提出“以社區為依托，大力發展公辦與民辦相結合、多種形式共同發展的早期教育”［18］。同年，教育部在發布的《中國兒童發展綱要（2001-2010 年）》中指出“積極發展0-3 歲嬰幼兒早期教育”［19］。

（三）發展與深化：構建嬰幼兒照護體系、支持普惠性托育服務（2010—2022年）

進入新世紀以來，我國學前教育事業取得長足發展，但同時面臨著資源短缺、區域發展不平衡、收費不規范等問題。自2010 年起，“入園難”“入園貴”成為學前兒童家庭面臨的突出問題。國務院在發布的《關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）中提出了十項意見，要求“努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前公共服務體系，保障適齡兒童接受基本而有質量的學前教育”［20］。

2011 年，國務院印發《中國兒童發展綱要（2011-2020 年）》。其中指出“大力發展0-3 歲嬰幼兒早期教育；積極發展公益性普惠性的兒童綜合發展指導機構；為0-3 歲嬰幼兒及其家庭提供早期保育和教育指導”［21］。2012 年頒布的《國家教育事業發展第十二個五年計劃》中提出基本建立“廣覆蓋、保基本、多形式、有質量的學前教育體系”“加強對早教指導機構的保教指導和服務監管”，其中蘊含著托育服務公益性和普惠性發展方向［22］。

近年來，針對生育率較低、托育服務需求強烈、托育機構服務質量參差不齊的狀況，2019年國家出臺了一系列專門針對0-3 歲嬰幼兒托育服務的專項政策文件，為托育機構的設立、管理和保育設置“國家標準”。2019 年5 月，《意見》的頒發明確了托育服務發展目標：“到2025年，基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系。”［2］同年10 月，國家出臺《托育機構設置標準（試行）》設置托育服務標準、出臺《托育機構管理規范（試行）》明確托育服務管理規范。2021 年1 月，國家衛健委印發《托育機構保育指導大綱（試行）》規定托育機構中保育服務的規范；印發《托育機構嬰幼兒傷害預防指南（試行）》規定嬰幼兒傷害預防措施的具體內容。2022 年1 月，國家衛健委發布《托育機構喂養與營養指南（試行）》《托育綜合服務中心建設指南（試行）》，進一步明確托育機構保育規范中的喂養與營養要求，并為托育機構設置標準中的建設規模、選址與規劃布局、建筑與建設設備設置具體指標。

三、我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策變遷的演進邏輯

（一）結構觀下我國托育服務政策的變遷邏輯

1.政策背景：國家宏觀制度情境主導托育服務政策的設計

歷史制度主義強調國家宏觀制度情境的重要性，認為國家在選擇某項具體政策時會受到本國制度情境或時代背景等深層結構的制約，包括“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎的規則”［23］126。建國初期，社會百廢待興，黨和國家的主要任務是解決人民的溫飽問題，將恢復生產、發展經濟和完善制度作為中心工作。各項政策方針的制定以解放勞動力、促進社會生產、重振經濟為主要目標。在教育制度的設計和選擇上，全面參照蘇聯模式對教育進行公有化改造。計劃經濟時代教育政策的制定，緊扣國民經濟和社會發展總體目標，高度依賴國家的行政指令，因此這一階段托育服務政策的制定由政府主導實施。黨和國家將托育服務作為保障社會生產的公共福利，體現出“教育與生產勞動”相結合的特征。“文化大革命”時期，全國各項事業遭受重創，教育淪為政治的附庸，成為“語錄式”“標簽化”的口號，托育服務政策的發展和變遷相應地受到阻礙。

改革開放以后，黨和國家將重點工作放在經濟建設上，并重新建構各項社會制度。在經濟運行上實行市場配置社會資源、國家對經濟進行宏觀調控的方式［24］，經濟體制的變革催生和誘發了教育事業的變革，尤其是非義務教育階段，不再由國家承擔主要責任，而是通過市場化的自由競爭配置資源。這一階段托育服務的性質開始轉向，相關政策法規中也明確提出辦學主體由政府開始向其它社會組織轉變，責任由政府轉向家庭承擔。

中國特色社會主義進入新時代以來，區域、城鄉、學校發展的不平衡引發了教育領域公平問題的討論。這一階段的托育服務出現公共托育資源不足、托育服務質量參差不齊的突出問題。近年來，“全面二孩”政策實施后并未取得預期的效果，人們生育意愿依然較低，社會老齡化困境即將來臨，同時廣大家庭強烈的入托需求和匱乏的托育服務資源出現嚴重的供需矛盾，“入托難、入托貴、入托差”成為困擾國計民生的難題，由此推動了托育服務政策的發展與深化。國家提出覆蓋城鄉的0-3 歲嬰幼兒照護體系的目標，并對托育機構的設置、管理、保育等提出具體規范，基本滿足廣大家庭的入托需求，規范和調節托育市場的亂象，努力解決人民“不敢生”的后顧之憂。

2.相關變量：序列結構變動影響托育服務政策的變遷

歷史制度主義的結構觀認為某一制度的產生與最終形態是與社會結構內各變量互動的結果，結構觀傾向于將制度和社會經濟的發展程度、觀念的分布狀況等其他因素一起置于因果鏈中［25］。經濟發展、利益格局、意識形態、思想基礎等政治變量所組成的序列結構的變動也影響著托育服務政策的發端和變遷。

序列結構的變動影響托育服務政策變遷具體體現在：第一階段：建國初期，國家的主要任務是恢復和發展生產、完善各項政治制度，經濟發展、意識形態、利益格局共同作用主導著托育服務政策。由于經濟發展的需要，迫切需要將婦女作為社會生產的勞動力，直接決定了國家需要總體規劃制定托育服務政策來解決嬰幼兒照護問題。在社會制度和意識形態上，全面學習蘇聯經驗，對托育服務實行集中化管理體制，使得這一時期的政府明顯帶有社會公共福利性質；第二階段：改革開放以來，國家以經濟建設為中心，積極開展對外交流，加入國際世貿組織，借鑒西方的先進技術和經驗。經濟發展、利益格局、科學技術等政治變量在序列結構中的權重上升。在托育服務資源的配置中政府職能開始由國家行政主導轉變為宏觀調控［24］。家庭、托育機構、政府等利益相關方所組成的利益格局發生變化，全國托育服務的福利制度逐步瓦解，轉由社會其它組織提供托育服務。家庭承擔嬰幼兒的教養經費，在利益格局中所占權重逐漸上升；第三階段：進入新時代后，人們對高質量美好生活的向往日益強烈，社會主要矛盾發生變化。隨著“不能讓孩子輸在起跑線上”的教育觀念深入人心，廣大家庭越漸重視0-3 歲嬰幼兒的養育和教育。在子女的養育問題上，不僅僅重視孩子的生存需求，也重視孩子的發展需求，對于獲得高質量托育服務的需求強烈，文化觀念在序列結構中的權重上升。同時，全國生育率降低，出現“生了孩子無人帶”的困境，人口結構發展不均衡，“老齡化”問題逐漸凸顯，促成了0-3 歲嬰幼兒轉向托育服務政策法規發端。文化觀念、人口結構、利益格局主導著托育服務的走向，因此這一時期托育服務政策的主要目標是著手構建覆蓋城鄉的嬰幼兒照護體系，滿足廣大嬰幼兒家庭的入托需求，為提高生育率、緩解老齡化提供保障。

（二）歷史觀下托育服務政策的變遷邏輯

1.關鍵節點：重大歷史事件促進托育服務政策的調整

依據歷史制度主義的觀點，“關鍵節點”發生會對新政策形成的力量產生重要影響。我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策第一階段的關鍵節點主要包括：1）1949 年底，新中國第一次全國教育工作會議的召開，決定在老革命解放區教育經驗的基礎上，借鑒蘇聯先進的教育經驗，推動新民主主義教育建設。此次會議專門對各類型教育工作進行部署，影響著我國托育服務政策的發端；2）1956 年頒發的《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》明確了兒童進入托兒所和幼兒園的不同年齡標準［26］，即托兒所招收3 周歲以下兒童，同時還明確了教育部分管幼兒園、衛生部分管托兒所，領導歸屬和主體責任的明確，加快了托育服務政策調整的動力，此后我國托育服務事業出現一個小高峰；3）1966 年，“文化大革命”的爆發使托育服務事業的發展受阻，托育服務政策的變遷進入斷裂時期。

第二階段的關鍵節點主要包括：1）1979 年，全國托幼工作會議設立“托幼工作領導小組”，首次確立了由政府牽頭、各部門共同管理的學前教育管理體制，規定了托育服務的領導機構和管理體制；2）20 世紀80 年代初期，由于計劃生育政策局部調整，出生人口數出現一個小反彈。同時，改革開放帶來的經濟活力對正規就業的勞動力提出更大規模需求，為了配合支持婦女就業，托育服務政策鼓勵全國各級政府、企事業單位和街道社區大力舉辦托育機構［27］。受到人口環境和政策的雙重影響，托育服務出現一個小高峰時期，托育服務政策的內容也更為豐富和詳實；3）1988 年，全國范圍內單位福利制度逐步瓦解，國有企事業單位逐漸分化托兒所的社會職能，托育機構規模大幅萎縮。托育服務政策提倡社會組織以多種形式舉辦托育機構，并將托育服務主體責任轉移給家長，從此托育服務進入由市場配置資源、由家庭承擔教養經費的階段。

第三階段的關鍵節點主要包括：1）“國十條”中所提出構建學前教育公共服務體系，成為黨和國家高度重視學前教育發展的重要標志［20］。學前教育中“公益性”和“普惠性”的思想向下延伸到0-3 歲嬰幼兒托育服務中，成為后期托育服務政策中嬰幼兒照護服務體系的發展方向；2）自2013 年開始，為發展公益性嬰幼兒早期教育服務，由教育部組織的嬰幼兒早期教育試點在我國十四個地區率先開展，在實施過程中要求“明確管理體制、培養培訓師資、合理分擔成本、促進內涵發展”［28］，積極探索0-3 歲嬰幼兒早期教育的經驗和模式，為后續國家層面托育服務政策的研制提供了實踐基礎和理論依據；3）2019 年，《意見》的出臺對我國托育服務政策的發展起到了巨大的推動和引領作用。《意見》頒布后，國家和地方紛紛出臺系列托育服務專項政策。此后《托育機構保育指導大綱（試行）》《托育機構嬰幼兒喂養與營養指南（試行）》等專項政策法規出臺，使托育機構的設置、管理和保育有了國家層面的政策依據和標準規范。

2.路徑依賴：自我強化機制維系托育服務政策的平衡

歷史制度主義中的“路徑依賴”是指一項制度或政策一旦沿著某條路徑實施，通常會在以后的發展中沿襲原有路徑，從而逐步自我強化［9］125-134。新的制度或政策從確定和實施起，就會出現“學習效應、協同效應、適應性預期、退出成本增大”等情況［29］。其中，學習效應指在復雜系統內更多人重復、模仿先前的學習行為會產生新的創新活動，進而產生收益遞增；協同效應指當系統內個體獲得特定活動帶來收益時，會促進更多人采用相同的策略；適應性預期指當某種傾向不被廣泛接受時，個體會選擇尋找新的預期；當某種新傾向逐漸普遍時，個體會傾向于采取增加預期實現的行動［30］。上述效應綜合作用會使制度或政策越來越難以改變。

第一，退出成本。退出成本是指托育服務政策的制定和維系過程中所產生的成本。退出成本的存在會使行動者采取積極行動以避免退出，當退出成本增加時，行動者的努力水平也會提高［31］，特定制度在建立之初會有大量的原始成本投入，這些投入造成該制度退出的成本高昂［32］。我國托育服務政策在發端伊始，就帶有濃厚的社會公共福利性質，國家為此投入了大量的人力、物力和財力。經過20 世紀50 年代的發展，到70 年代廣大城鄉地區基本上都建立起了相對完善的托育服務體系。為構建托育服務體系，國家在托育機構的設立、運行管理、師資聘用、托育經費分擔等方面都投入了高昂的成本，建立和形成了一套系統的政策體制，如果要退出這種制度或撤銷這些政策，國家將會付出巨額的代價。高昂的退出成本，使托育服務政策呈現穩定和延續的狀態。

第二，學習效應。自托育服務政策發端以來，政府、托育機構、嬰幼兒家庭等利益相關方參與其中，各方在探索如何完善托育服務的過程中形成了一套固定的模式、經驗和程式，并能都從中獲得利益。對于國家而言，托育服務是解放婦女勞動力、促進人口均衡發展、保障社會民生的重要工程；對于托育機構而言，托育服務是其保持生存、實現營利、保障利潤的重要手段；對于嬰幼兒家庭而言，托育服務能有效緩解家庭成員參與社會工作嬰幼兒無人照料的困境。這種互利互惠、合作共贏且收益遞增的“學習效應”有利于托育服務政策的穩固和維系。

第三，協調效應。托育服務政策自形成以來，就與我國的政治體制、經濟水平、文化觀念、科技發展等要素密切相關。發端時期旨在解放婦女，為社會生產服務；轉向時期旨在充分調動市場的積極性，為經濟發展服務；深化時期旨在緩解廣大家庭對托育服務的需求，為促進人口均衡發展服務。托育服務政策作為教育政策的重要組成部分，鑲嵌于社會、經濟、文化、科技發展的背景之下，并非孤立的存在，而是與緩解社會矛盾、促進教育公平、促進人口均衡等社會重大問題息息相關。“協調效應”使經濟、文化、科技等要素與托育相勾連，形成一個相對穩固的政策體系，托育服務政策在一段時期內難以發生實質性變化。

第四，適應性預期。托育服務政策作為一項保障國計民生的重要工程，從誕生之初就產生了巨大的社會效益。無論是新民主主義建設時期將婦女從家庭勞動中解放出來，還是在中國特色社會主義建設時期盤活市場活力、合理配置資源、提高生產效率，還是在中國特色社會主義新時代解決人民對托育服務的需求和托育服務市場發展不平衡不充分的矛盾，都具有重要的經濟效益和教育效益。政府、托育機構、嬰幼兒家庭等利益方都能從托育服務穩固的運行模式中獲益，對政策的存續已形成適應性預期，使得托育服務政策不斷穩固和發展。

四、我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策的未來展望

（一）堅持“普惠性”發展方向，立足國情探索“托幼一體化”的托育服務模式

國家“十四五”規劃綱要中表明“十四五”期間要將“每千人口擁有三歲以下嬰幼兒托位數”指標納入經濟社會發展指標進行考量［33］，發改委在發布的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》中也明確提出“發展普惠性托育服務體系、鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2 至3 歲幼兒”。縱觀我國托育服務政策的變遷歷程，經歷了從“公益性”到“市場化”的變遷歷程，在新時代時期正朝著“普惠性”的方向發展。“普惠性”托育服務體系是教育公共服務體系的重要組成部分，要求托育服務資源普遍惠及、人人享有［34］，將托育服務資源普遍惠及到不同群體。

由于我國托育服務起步晚，政策制定、理論研究和實踐探索還存在較大空間。在現有的基礎上重建與學前教育體系并行的托育服務供給體系并不現實，因此推行“托幼一體化”建設是增強托育服務普惠性供給、整合托幼服務資源的重要途徑［35］。經過數十年的建設，先行已經初步構建起覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系，為托育服務體系提供了有益的經驗和模式［36］。根據歷史主義制度的觀點，政策的變遷和發展會受到國家宏觀情境的影響。因此，在立足本國國情和當前時代背景、最大限度整合與利用資源的基礎上，可逐步探索“托幼一體化”的托育公共服務模式，分年齡段解決嬰幼兒入托問題，如在幼兒園中設立托班，率先解決2-3歲嬰幼兒入托難題，再逐步將年齡向下延伸。

（二）堅持中國共產黨的領導，逐步建立“政府主導、社會參與、市場運作”的托育服務體系

從我國0-3 歲嬰幼兒托育服務政策演變的“關鍵節點”和“路徑依賴”來看，在托育服務發展的高峰時期，均得益于政治變量中中國共產黨強有力的領導和國家對托育服務事業發展所起的主導作用。當今時代發展對教育的特點和性質提出了新的價值取向要求，即要求鮮明地顯現教育的公共性［37］。在我國，多數討論學前教育供給方式的研究將其性質界定為“準公共產品”，主要采取由政府和市場共同供給的原則［38］。托育服務事關每位嬰幼兒基本權利的保障和身心的健康發展，不宜完全交由市場進行資源配置。在未來一段時間內，托育服務的發展應堅持中國共產黨的領導地位不動搖，由國家承擔托育服務的主導責任。我國的中國特色社會主義市場經濟將政府的主導作用和市場的靈活配置相結合，能充分整合政策強大的執行效力和市場運作提高效率的優勢。因此，可逐步建立“政府主導、社會參與、市場運作”的托育服務體系。國家通過宏觀政策的頒布和實施總體規劃托育服務的性質和方向，引導企事業單位、社會其它組織等多元主體參與托育服務供給，并為其提供政策、資金、人力支持；建立托育服務激勵機制，管理、規范和監督市場托育服務供給行為；社會組織在國家的宏觀調控下充分參與市場競爭。

（三）完善托育服務綜合配套政策，架構托育服務多元利益格局

歷史制度主義的觀點認為，政策的變遷在結構上受到經濟發展、意識形態、利益格局和文化觀念等多個變量的影響［39］，托育服務政策的制定和發展也會受到政治、經濟、文化、科技等方面的影響。從我國頒布的托育服務相關政策的主體來看，涉及到國家衛健委、發改委、婦女聯合會、人口計生委等多個部門。因此，未來應完善托育服務綜合配套政策，在區域教育規劃、人口計劃、生育服務、婦女就業保障、社區配套設施建設等方面為托育服務政策提供支撐，完善優化綜合配套政策，使生育、養育、教育一體化。

根據“路徑依賴”的觀點，一項政策在制定后會形成“協調效應”。如果要維系政策的一貫性和連續性，需要各個主體參與并從政策中受益，形成相對穩固的利益格局。從橫向上看，托育服務涉及到衛生保健、保育教育、養老就業、人口均衡等多方面的民生內容，需要衛生部門、教育部門、社保部門等多方主體參與；從縱向上看，托育服務的發展涉及到家庭需求、國家主導、市場提供、政府監管，需要行政管理部門、托育機構、家庭的利益協調一致。托育服務政策的制定和實施，可吸納多方主體共同參與、架構多元利益格局，從而保持托育服務政策的延續。