易地扶貧搬遷移民的社會適應研究
——基于云南省怒江州瀘水市和諧社區的調查

虎 菲，王萬平

(大理大學 馬克思主義學院，云南 大理 671003)

所謂易地扶貧搬遷，即由地方政府進行動員和領導，基于尊重廣大民眾意愿，將那些居住環境惡劣、生活現狀較為貧窮的“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口從他們之前所住的地方搬走且進行妥善安置，最終讓這些人能夠不再貧困的一種扶貧方式。自我國改革開放以來，易地扶貧搬遷政策走過了初步探索、試點推進、全面推進以及攻堅鞏固等四個重要階段[1]。在我國進入社會主義新時代以后，易地扶貧搬遷逐漸成為進行精準扶貧的關鍵模式之一，最核心之處在于憑借某一區域的資源使用改革方法來大幅度完善這一貧困群體的增收以及將來的發展能力，最終達到讓貧困家庭減貧脫貧的目的[2]。移民對易地搬遷政策滿意度較高，移民平均政治信任程度較高，平均社會適應程度處于一般狀況[3]。我國易地扶貧搬遷工作即將全面邁進“穩得住、過得好”的后搬遷時代。然而，社會多元參與易地扶貧搬遷的實踐中缺乏制度化、具體化政策激勵和引導，缺乏良好資源統籌協調機制，社會參與主體自身能力意識薄弱，缺乏準入與退出的多元監督考核機制[4]。

陶思吉研究發現：云南省怒江州蘭坪縣易地扶貧搬遷工作自開展以來，取得了顯著成效，但移民生計問題依然是搬遷后工作的重中之重。研究移民的生計能力提升問題，對于移民脫貧致富和易地扶貧搬遷政策完善意義深遠[5]。在我國“十三五”時期，就云南省怒江州瀘水市而言，其易地扶貧搬遷建檔立卡戶的貧困人口達到了7 694戶29 313人。此外，該市還兼顧了三縣共計694戶2 624人的建檔立卡戶安置任務，同步完成非建檔立卡戶群眾搬遷安置346戶1 051人，共建成17個集中安置點，完成1個分散安置項目。筆者調研的和諧社區，是怒江州目前在建的、規模屬第一的易地扶貧搬遷安置社區(共計10 003人)，需要進行搬遷的大部分群眾來自洛本卓鄉、古登鄉、秤桿鄉、大興地鎮、上江鎮的30個村莊。該安置點用地面積達到了114 667m2，共建房屋42棟，并配套了學習、娛樂等各種活動場所，建立了便民服務中心。隨著安置房建設完成，群眾搬遷入住，基礎設施日趨完善，易地扶貧搬遷工作開始轉入“后半篇文章”，聚集移民有事干、有活做、有收入、堅持產業發展和務工就業兩手發力，增強移民適應新環境的內生動力。本文以云南省怒江州瀘水市一個移民搬遷社區為例，重點探討少數民族移民的社會適應問題，對后扶貧時代搬遷群眾“穩得住”工作提出一些建議。

一、瀘水市和諧社區搬遷移民的適應狀況

馬明等人的研究表明：易地扶貧搬遷改變了移民家庭生計策略，大幅減少了以農業生產為主的低收入家庭，而且非農程度化越高，家庭收入增加越明顯，易地扶貧搬遷在少數民族地區的反貧困效應越明顯[6]。

(一)基礎設施的適應狀況

搬遷前，扶貧搬遷移民的房子基本是“千腳樓”，戶均面積在60-100m2。“千腳樓”是指在山上及半山斜坡面蓋的三層木制小樓，房屋構造簡陋，在該樓的最下面一層養殖牲畜，樓的中部可以居住，頂部能夠放置和儲備一些米、面、油。這些搬遷移民之前很少居住在鎮里，即使存在個別從鎮里搬遷下來的情況，但他們絕大多數住的是出租房，屬于無房戶。搬遷后，移民居住在磚混結構的樓房。樓房有6種戶型，7人及以上考慮戶型組合安裝，要求60m2戶型與80m2戶型組合布置。2人戶及以上，人均面積不超過20m2，每人每戶最大面積為25m2，在戶型方面，最大面積小于120m2。安置地人居環境干凈衛生，綠化面積不小于35%，相對于之前惡劣的環境有了很大改善。政府資助搬遷戶對住宅進行簡單裝修，為每套住宅添置沙發、床、衣柜等家具，如此形成了從傳統手工木制家具向現代化家具的“轉型升級”。

移民的遷出地地勢崎嶇、兩岸環山，保障他們日常生活的基礎設施相對較差。從子竹村搬遷出來的移民說：“我們村位于江東邊，最大的隱患就是缺水。”2000年以前，村民用水基本靠上山背或去集體供水池取水，2017年家家戶戶才通水。搬遷后，安置點水電均有良好保障。電力方面，除線路更換維護等特殊情況外，平時可正常供電。用水方面，每戶家中均通自來水，源頭處建有水質監測處理廠，社區內部有小型蓄水裝置。交通方面，安置點位于上江鎮大練地村委會城墻壩自然村，距離上江鎮政府10.7km，其間線路為“美麗公路”項目路段，路況較好，安置點至市區可乘坐公交車和短途營運車輛，行路難問題得到了較好解決。

(二)公共服務的適應狀況

搬遷前，多數村莊附近有1所小學，大多小學只開設一年級至三年級的課程，學校硬件設施落后，升到小學高年級的學生要去鄉鎮學校就讀，路途較遠。洛本卓鄉的移民說：“去鄉里讀小學，路程在4個小時左右。”搬遷后，安置點新建了1所幼兒園和1所小學，實現了學齡前教育和小學教育的全覆蓋。學校按照“夠用、實用、好用”的原則，規劃校園布局，完善配套設施，目前開設有多媒體教室、實驗室、圖書室、閱覽室、美術室、舞蹈室以及音樂廳，為學生的德智體美勞綜合發展提供了良好場所。學校現有本科學歷教師57位，音樂、體育、美術、信息技術等專職教師10位，師資力量較為雄厚。安置點學生讀初中，可就近選擇位于上江鎮的新時代中學或就讀其他市內中學。

在醫療衛生方面，安置點建有1所衛生服務站，位于和諧社區黨群服務中心三樓。搬遷前，村衛生室最多配有1名鄉村醫生，且只能醫治感冒、咳嗽等簡單疾病，開一些常規藥物。搬遷后，社區衛生服務站配有醫務人員17名，設有8個科室、4個檢查治療室，配有住院觀察病床9張，醫療保障已大幅增強。

(三)生計方式的適應狀況

調查發現，移民家庭過去的收入來源以種植和養殖收入為主，主要種植玉米、小麥、青菜、白菜、南瓜等農作物和草果、漆樹等經濟作物。不固定收入是雨季時上山采摘蘑菇、雞樅等菌類售賣所得，以及國家財政性補貼。由于農作物受干旱、水澇、強風等天氣影響，部分青年會選擇外出務工。搬遷后，工資性收入成為農民收入的主體。目前，和諧社區實有勞動力5 571人，實現就業人數5 073人，就業率達到91.06%。其中，依托勞動力轉移小分隊動員省外務工1 056人(在廣東省珠海市香洲、萬山兩區企業務工的人員居多)，省內州外務工260人(在云南省以內，尤其是在大理、保山、昆明務工的人員居多)，州內市外務工227人(在怒江以內，尤其是在福貢縣、貢山縣、蘭坪縣務工的人員居多)，市內務工3 530人(含公益崗521人、社區工作崗71人、扶貧車間就業128人)。但部分搬遷群眾外出務工意愿不強烈，外出穩定務工時間不足6個月，主要原因有：一是群眾文化水平偏低，許多群眾外出務工積極性不高；二是瀘水市無規模性企業和重大項目建設，當地就業崗位稀缺，外出務工大多前往東南沿海地區，因存在贍養老人、撫養小孩等現實需求，加之務工距離家鄉較遠、工作時間不自由，勞動力外出務工收入占比低；三是部分搬遷勞動力就業不穩定，靠打零工、打短工或在公益性崗位干活等方式實現就業；四是部分搬遷群眾收入可持續性不足，年收入中政府轉移性收入占比過大(超過50%)。

(四)社會網絡的適應狀況

和諧社區安置點是一個包含5個鄉鎮2 556戶家庭在內的大型安置點，移民搬遷后不僅要面臨著同遷出地舊人際圈的維持、交往，更要面臨著與遷入地新鄰居的交往。調查發現，移民不排斥安置點內非同鄉的陌生人但也不會主動接觸，偶爾串串門，借助社交工具聊聊天，而當碰到困難需要幫忙時，移民通常會找同鄉、親戚和移民朋友。對此，社區組建了“起奔”、擺時、舞蹈和合唱4支社區文藝隊，依托百姓大舞臺，結合“文化惠民”工程不定期舉辦大型文化匯演，同時發掘社區文藝能人，每晚自發組織居民在新時代文明實踐廣場跳廣場舞、唱擺時等，為移民之間提供相互了解、增進情感的機會，在保持以往社會網絡的同時，也幫助移民擴大人際交往范圍。可見，移民的社會網絡因地理空間的改變發生著變化，但由于居民常年在外工作、搬遷入住時間短等原因，造成與安置點其他鄉鎮的移民僅限于泛泛之交，情感交流少，不同鄉鎮之間移民進一步相處可能還需要一些時間和相應的舉措。

二、瀘水市和諧社區移民社會適應的困境

李志穎認為：遷后移民在安置地可能面臨就業轉型、社會交往、生活方式和心理認同等社會融入問題[7]。肖銳和徐潤研究發現：來自各地的搬遷民眾還有著易地文化不容易調和、無法適應新居家環境的變化、安全感不夠、心理猶豫不決、鄉土情結深重等問題，這些問題對搬遷群眾的行為選擇產生了較為嚴重的影響[8]。而且，由于時間戰線的拉長，許多的易地扶貧搬遷戶都會進行回遷[9]。在調查中發現，瀘水市和諧社區也存在著以上問題，主要表現在：

(一)拆舊復墾還未完成

拆舊復墾的目的是有效阻隔搬遷戶“兩頭跑”念想，達到真搬實住。持續推進拆除工作就能確保移民真正走進社區生活，適應社區生活。調查發現，搬遷群眾住宅基地拆舊復墾還未完成。一是遷出地舊房還未完全拆除。由于搬遷戶自身因素和拆舊復墾工作推進較急過渡期太快等原因，影響了舊房拆除工作的進展。搬遷戶意愿反復，顧慮太多，個別人有故土情結。二是舊房拆除后未及時復墾。因宣傳動員力度不到位，未用好用活相關政策等原因，部分舊房拆除后未及時復墾復綠，具備條件的未優先復墾為耕地；對確實不宜復墾為耕地的，未采取還林還草措施。三是拆舊復墾土地未通過驗收。部分房屋拆除不干凈，未達到復墾標準，驗收未通過。

(二)遷出地土地流轉難度大

搬遷后，仍有移民返回遷出地從事傳統農業生產活動，為了消除“安土重遷”意識，引導農民向第二產業和第三產業轉移就業，政府應在農村土地流轉中發揮主導作用。調查發現，遷出地土地流轉難度較大，一是整村搬遷的地方大多屬于“一方水土養不起一方人”的區域，搬遷后主要采取退耕還林措施，發揮生態效益；二是遷出地的耕地大部分零星分散、農業基礎設施薄弱、交通不便，不能形成規模化集中流轉，引進企業實施組織化發展難度大；三是土地流轉收益與農戶期望值差距較大，農戶轉讓土地意愿不高。

(三)社區基礎設施完善空間大

基礎設施的完善與否對于移民社區生活適應的滿意度、舒適度具有重要影響。和諧社區搬遷入住近兩年，目前仍存在尚未能解決的問題。一是部分居民住房不足，移民現有房屋面積按搬遷報名時家庭實際人口計算分配，搬遷前到實際入住后受人口自然增加的影響，家庭住宅面積小于人均建筑面積總和，切實影響實際生產生活，存在一定的不穩定因素。雖然已通過剩余房屋出租的方式解決了部分家庭，但人房矛盾問題沒有得到根本性解決。據政府工作人員介紹，下一步將通過新建公租房的方式解決住房不足問題，租金按1-3元/m2收取。二是部分配套設施在實際運營后出現部分影響運營的問題，如綠化用水設計量不足以飽滿供應社區綠化灌溉，一大片的綠化地，只有一股很細的水流在澆灌；如排污系統清掏頻率過高。社區目前已與相關行業部門對接，但還未能落實。

(四)后續就業幫扶存在的問題

調查發現，后續就業幫扶落實有力，有勞動力的“零就業”家庭數為0，易地扶貧搬遷安置點群眾外出穩定就業已取得一定成效，但仍有欠缺的地方。一是就業技能培訓存在問題。通過瀘水市人社局牽頭由職業學校進行培訓，截至目前，和諧社區組織家政服務、家常菜制作、生態護林員、棒球加工、引導性培訓、保安、挖機、電焊等就業培訓共31期1 866人次，大部分技能培訓達到了預期效果，但部分培訓實用性不足，培訓技能與實際運用難以很好結合。據政府工作人員介紹，下一步將與瀘水市人社局反饋協商調整培訓項目，確保技能培訓能有效助力就業。二是扶貧車間存在問題。扶貧車間可以吸納那些因特殊原因無法對外輸出就業的搬遷群眾，但存在宣傳引導、組織動員力度不到位，搬遷群眾培訓參與度不夠高，車間務工意愿不強的情況。搬遷后，瀘水市殘聯專為殘疾人舉辦服裝廠培訓，整個社區約500位殘疾人，排除條件不允許的也大概有200人符合報名條件，最終卻是在報名時間延期一周后也只有7個人報名。加之培訓時間短，勞動技能不熟練，致使扶貧車間開工不足，經營效益不理想，銷量、訂單、收益都很少。三是企業扶持存在問題。一方面，安置點周邊勞動密集型企業少，現存崗位不足以實現雖有勞動力但不能外出務工的搬遷戶就近就業；同時，千人以上安置點周邊土地資源有限，租地生產成本高，搬遷群眾無力承擔地租。另一方面，全市龍頭企業、農民專業合作社等新型經營主體普遍存在“散、小、弱”的特點，組織化、產業化程度低，產業鏈短，抗風險能力不強，輻射帶動能力弱，當地就業崗位稀缺。

三、瀘水市和諧社區移民社會適應的對策建議

許漢澤提出：要重視易地搬遷貧困戶后續生計的維持，做好扶貧政策和其他政策之間的銜接，以及尊重當地文化傳統與再造社會團結等，以期能夠進一步完善和優化未來的扶貧政策[10]。周麗、黎紅梅等提出了完善后續服務、加大教育培訓、有效利用土地資源、發展當地產業等差異化政策[11]。沐玲則提出：政府應從強化公共服務職能，主動協調各方利益，積極構建多元化社會支持體系，注重風險防范，整合多方資源，探索多元化就業路徑等方面來緩解沖突，承擔相應的政府責任[12]。

(一)抓土地利用，盤活搬遷區“三塊地”

劉金龍和金萌萌指出：雖然易地扶貧搬遷在一定程度上為搬遷人群增添了財富總額，但是這種做法對貧困農戶管理社區和自然資源產生了一定的阻礙作用。我們透過宅基地騰退、重新建設社區以及發展市場這幾個方面可以看到，只是進行易地搬遷是很難貫徹扶貧政策的[13]。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地資源是我國的基本國策。將搬遷群眾的宅基地、耕地、林地“三地”進行發展和改造，統籌利用搬遷戶撂荒地促進產業規模化發展，逐年消除現有“兩頭跑”存量，幫助返回遷出地亂搭亂建、從事落后生產活動的搬遷對象從“農民”徹底變為“市民”，消除“老農民”意識。一是做好搬遷群眾宅基地拆舊復墾。所有遷出區的當地政府部門必須仔細落實“一戶一宅”政策以及搬新區拆舊區的辦法，本著“搬出一家，拆除一家”的原則，有序組織舊房拆除工作。強化易地扶貧搬遷相關政策的宣傳工作，對已拆除的舊房要及時復墾綠化，有條件的必須先復墾為耕地，對確實不適宜復墾為耕地的要左右有林有草。二是加快搬遷群眾承包地流轉。加大政策扶持力度，通過項目幫扶等措施，引導和鼓勵搬遷戶有序推進承包地經營權流轉，可通過轉包、出租、政府平臺公司統一經營、承包地經營權入股各類農業新型經營主體等方式盤活，拓寬搬遷群眾增收渠道。三是管好搬遷群眾的林地，進一步壓實各鄉(鎮)人民政府的主體責任，積極推進林業生態扶貧項目建設，集中建設一批種養殖基地，發展飼草、經濟林果、中藥材種植。

(二)抓基礎設施，全面提升人居環境

易地扶貧搬遷安置點建設要嚴格遵循“保障安全、基本適宜”的原則，抓公共服務，強化民生需求有保障，嚴格按照《進一步做好易地扶貧搬遷工作的指導意見》精神，不斷補齊配套設施短板，讓搬遷群眾的最低生活標準得到滿足。此外，還需要顯著改善遷出區的生態環境質量。一是逐步完善社區配套設施。部分配套設施在實際運營后出現問題，如綠化用水量太少、排污系統清掏頻率過高等，政府應與相關職能部門對接并盡快確定處理方案。二是提升居民愛護衛生的意識。和諧社區目前以社區牽頭，聘用社區居民的方式運營，人居環境及公共衛生得到了一定提升，但目前仍存在部分居民家庭衛生欠佳和愛護公共衛生意識不強等問題，下一步需要創新管理機制，強化志愿服務及文明教育，全面提升人居環境。采取大喇叭和入戶走訪的方式加大對居民的引導，在整改家庭衛生的同時也要愛護社區公共衛生；堅持上門入戶示范帶動，重點打造一批示范戶，先組織居民參觀學習，再逐家逐戶上門進行規整、幫帶；鼓勵社區老黨員自發組建衛生監督志愿服務隊，每天不定時分布在社區各個區域，對隨手亂扔垃圾和各種不文明行為的人群進行及時勸導、制止，糾正不文明行為；推進愛國衛生“七個專項行動”，利用每周一升旗儀式講話、微信群、廣播等方式積極開展宣傳，使社區居民對提升家庭衛生和愛護社區衛生的意義有更高認識，同時組織社區公益性崗位護林員、保潔員定期對社區道路及周邊環境進行清掃，對電梯、衛生間等公共場所進行噴灑消毒，并給公共廁所配備洗手液和消毒液等用品。

(三)抓志智雙扶，激發群眾內生動力

作為典型的民族“直過區”，過去移民思想僵化、因循守舊，內生動力弱。搬遷入住后，生活環境發生了翻天覆地的變化，但部分移民的自我適應能力較差，存在著融入困難現象。針對融入困難的搬遷對象，政府必須堅持扶志轉勤、扶智提能，逐步提高內生動力。一是轉觀念、強技能，提高移民適應城市的生活能力。政府通過開展久久為功的宣傳、教育和引導工作，講解外出務工崗位政策，動員勞動力外出務工，幫助移民從思想上、行為上逐步融入城市生活軌道；利用微信群、入戶走訪等方式精準摸排未就業對象的年齡、身體、文化條件和就業創業意向，著力培養新型職業農民、產業工人，堅決落實政府工作報告和深入實施新時代農民職業技能提升計劃，辦好農民夜校等。二是開展移風易俗，提升思想素質。結合黨史學習教育，依托“感恩宣講會”“交通安全文明”“愛國衛生‘七個專項行動’”等在和諧社區新時代文明實踐廣場舉行宣講會和相關宣講活動，進一步將思想引導和教育相結合，在聽宣講和辦活動中不斷提高居民思想素質；同時，利用管委會及社區工作人員和勞動力小分隊人員，分包入戶對居民開展思想引導和感恩教育，并對入戶過程中發現的思想不穩定、不積極的家庭進行重點關注，提高入戶思想教育的頻率，幫助移民在思想觀念上、精神世界上實現根本性轉變，用自己的汗水和勤勞的雙手創造更美好的生活。

(四)抓穩崗就業，做好后續幫扶工作

謝大偉認為：需要提高移民的社會資本，激發移民內源性動力，找到生計資本和內源性動力的改良辦法。此外，還需要基于不同的安置方式來優化移民能力提升措施，從而做到有效增加就業[14]。常曉鳴則指出：想要將易地扶貧搬遷的后續扶持做到位，要以做強民族地區特色產業為支撐，以引導高質量就業和優化公共服務供給為路徑，多渠道推動就業，加強社會管理，最終推動社會大融合，真正實現物質、精神“雙脫貧”[15]。根據以上兩位學者的觀點和調研中發現的問題，瀘水市政府應在就業方面做好以下工作：一是提升培訓實用性。從企業發展需要出發，立足實際、多措并舉，不斷提高就業培訓工作的針對性；采取以干代訓、送校培訓等方式，通過中長期的高標培訓，實現培訓一人就業一人。二是改進扶貧車間運營模式。加大扶貧車間幫扶力度，積極尋找扶貧車間合作企業，保障車間正常生產、銷售流暢，帶動易地扶貧搬遷群眾就近就業；積極開展易地扶貧搬遷安置點扶貧車間技能培訓，不斷提高搬遷群眾技能水平及車間生產效能，在幫助搬遷群眾實現穩定就業和增加收入的同時穩步提升車間效益；積極爭取扶貧車間物流補貼資金，對于原料、產品、設備等涉及州外運輸的扶貧車間給予物流補貼，從而降低扶貧車間運營成本。三是大力發展安置點后續產業。結合《云南省易地扶貧搬遷“穩得住”工作方案》和怒江州委、怒江州政府關于后續產業發展的部署要求，指導鄉(鎮)加快制定安置點后續產業實施方案，確保后續產業項目盡快落實，采用“黨支部+專業合作社+村集體經濟+搬遷戶”等帶貧模式，培育壯大一批產、加、銷一體化的新型經營主體，通過新型經營主體帶動大力發展種養殖基地，通過股權量化、生產資料入股等方式讓搬遷群眾持續、穩定實現增收；督促指導各鄉(鎮)建立健全工作機制，加快落實易地搬遷點后續產業專業技術人員，著力解決工作重點不清晰和工作進展不掌握等問題，深化一體化協調，加強工作問責制，并對應實施有效措施，全力推進易地扶貧搬遷安置點后續產業發展。

四、結語

綜上所述，易地扶貧搬遷工作在初期取得了一些成果，“搬得出”如期實現，但尚有返回遷出地從事傳統落后生產活動的現象，幫助搬遷群眾全面適應城市生活還存在尚未能解決的問題。全面梳理找準群眾搬遷后，在生產生活、配套服務、就醫就學、產業就業等方面面臨的最基本問題，以“有問有答、有措施辦法支撐”的方法，分類分時限提出解決辦法，不斷夯實基礎、強化弱項、補齊短板，進一步細化產業就業扶持，完善基本公共服務，推進搬遷群眾快適應、快融入。