內部審計推進容錯糾錯機制有效運行的思考

蔡媛媛

（中國石化銷售股份有限公司安徽石油分公司，安徽 合肥 230009）

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調，既要長期堅持“嚴”的主基調，又要善于做到“三個區分開來”。現在，我國正處于實現兩個百年奮斗目標的歷史交匯期，是攻克難關的關鍵時期，面臨很多風險和挑戰。需要先行先試，敢于探索，錯誤難免。因此要充分發揮容錯糾錯機制的導向性作用，讓擔當作為者輕裝上陣，讓違法亂紀者無處遁行。作為在改革進程中發揮監督作用的內部審計部門，如何適應新形勢，更好的履行審計監督職責，是新時期內部審計工作面臨的一項新挑戰，同時也是內部審計發展的新機遇。筆者認為，為了推動國企改革進程，更好地發揮企業內部審計的監督作用，防范和化解審計風險，最大化體現審計監督職責，在把握“三個區分開來”判斷定性標準的基礎上，要認真分析內部監督與容錯糾錯之間的辯證關系，積極探索推進容錯糾錯機制有效運行的措施和對策，為敢于擔當負責的國企改革創新者保駕護航，助力企業改革全面推進、助力高質量發展。

一、內部審計要充分把握容錯糾錯機制的內涵

習近平總書記指出，中國的改革已進入深水區，剩下的都是難啃的硬骨頭。要達到“中國制造2025”目標，推動“互聯網+”信息化與工業化深度融合，打造“制造強國”，推動工業、制造業轉型升級；要提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率等目標，必須加快頂層設計，建立科學、合理的容錯機制。2016年政府工作報告明確“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事[1]。容錯糾錯機制要以“三個區分開來”作為根本遵循。“三個區分開來”界定了容錯機制的適用范圍，明確了哪些錯誤和失誤可以納入容錯范疇，哪些錯誤和失誤要接受處罰；旗幟鮮明地鼓勵干部敢于擔當、積極作為、勇于進取，營造風清氣正、人心思進的政治生態。國企改革創新者在依法作為的過程中，在出現失誤、偏差和錯誤時，通過容錯糾錯制度，及時糾正偏差和錯誤，對相應的責任人實施免責，并督促糾錯和整改。內部審計人員只有真正理解和領會了容錯糾錯機制的內容，才能在實際的審計監督工作中靈活運用，保證實施中不偏離軌道，不斷得到改進。

（一）對容錯糾錯機制的理解

容錯糾錯機制是要明確“錯”的邊界。可容可糾之“錯”，是指改革創新中發生的真正意義上的探索性失誤，是“非主觀性因素”導致的錯誤，不包括“明知故犯”“故意挑戰國家政策法律法規”的錯誤和故意“借機謀取私利”的行為。“容錯”不是“縱錯”，不等于無限度寬容，更不等于可以胡來，如果假借改革之名，未經科學論證、違背客觀規律的行為是決不能“容”的。通過容錯機制，保障和鼓勵國企改革創新者敢于解放思想，勇于擔當，善于嘗試，及時糾正經營者在創新過程中出現的錯誤和偏差，將風險控制到最小限度，保證企業健康平穩發展，對相應的責任人實施豁免，防止相關部門和個人在考核和評價中受到負面影響。

（二）容錯和糾錯的辯證關系

容錯和糾錯是辯證統一的整體，是保障改革創新順利實施的重要環節，二者相輔相成，缺一不可。容錯是為了更加科學地認知改革創新中出現的失誤或錯誤，激發國有企業領導人員改革創新的熱情。糾錯是“知錯即糾”，即在風險發生之后，立即啟動應對機制，科學評價風險產生的源頭、過程及結果，找出原因，確定性質，修改相應的制度設計，及時引導創新方向，將造成損失的可能性控制到最小限度。容錯是手段，糾錯是容錯的目的和意義，只“容”不“糾”，會形成縱容之勢；只“糾”不“容”，會挫傷干部干事的積極性[2]。

內部審計在日常監督和評定改革創新者功過時，要準確理解“三個區分開來”標準，準確理解容錯糾錯機制的內涵和相互關系，把握好容錯的“度”，從內部審計的角度揭示風險，提示改革創新者通過改進方法和完善制度等方式及時糾正錯誤，有效預防或減少犯錯機率，在糾錯的同時，不斷促進容錯機制的完善，促進企業精準問責、達成監督目標。在審計監督中，發現改革創新過程中出現失誤時，要追本溯源，通過事前、事中、事后的科學評價，分析風險產生的源頭、過程及結果，分析判斷改革者是否有正確的干事創業心態，是否有嚴格規范的干事行為，是否在錯誤中積極反省前行，在試錯過程中不斷改進方式和方法，總結經驗，不斷舉一反三、完善制度、創新成果。因此，在推進改革發展的道路上，不僅要允許犯錯，還要能控制可能發生的風險，建立完善的糾錯機制，讓審計人員在內部監督過程中，發現偏差和失誤時有據可依，并及時提出解決措施。

二、內部審計推動容錯糾錯機制有效運行面臨的困難

在新形勢下，內部審計在執行“三個區分開來”思想,推進容錯糾錯機制的有效運行方面，還存在尺度把握、人員素質、部門協調等方面的問題。

（一）內部審計難以準確把握容錯糾錯機制的尺度和界限，導致審計風險加大

當前，容錯糾錯機制的相關規定大多較為寬泛，“三個區分開來”也是對大方向的定性把握，存在很大的彈性和自由裁量空間，而改革創新往往會突破許多舊條款和法規政策。傳統審計是以文件資料、管理制度、會計報表、賬薄憑證等書面實物載體作為判斷依據，審計發現問題后，需要判斷相關責任人的動機等主觀因素，因無標準參考，較難把握容錯免責的邊界和尺度，可能導致容錯不足的風險，如果過于嚴厲，就會失去建立容錯糾錯機制的初衷，扼殺創新者的積極性，但如果把邊界放得過于寬松，又會極大增加內部審計的風險，更有可能會縱容犯錯，使容錯糾錯成為犯錯者的避風港。所以如何把握容錯糾錯的尺度和界限，是內部審計部門亟待解決的一大難題。

（二）審計人員的專業結構不合理，素質能力有待提升

容錯糾錯需要內部審計人員把握改革形勢，吃透政策精髓，不斷豐富審計實戰技能，創新審計理念，善于透過現象看本質，從發展角度看待管理者的決策，從糾錯中總結經驗，提出合理化建議，促進相關制度完善。目前，國有企業內部審計人員大多局限于財務審計專業，經營、法律、IT等相關專業的知識還有所欠缺，從經營角度很難理解公司管理層作出的決策以及在先行先試上所做的嘗試，只能按照企業各種規章制度的條條框框，對管理者的決策和經營成果進行評判，有時難免會有失公允。

（三）審計監督原有理念與容錯機制存在沖突，審計部門權威性需要進一步加強

審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，職責是發現問題、解決問題，對問題“零容忍”，依法審計是審計工作必須堅持的基本原則，而容錯機制是允許犯錯誤，兩者的要求和理念有差異，存在沖突。并且要推進容錯糾錯機制有效運行，僅僅依靠內部審計部門是無法實現的，必須協調公司決策層、審計、紀檢監察、組織人事、綜合辦公室等相關部門通力合作才能完成。目前，內部審計部門力量還很薄弱，有些國有企業甚至沒有獨立的審計部門和專職審計人員，審計的獨立性和權威性受到一定限制，有時難免人微言輕，無法有效推動容錯糾錯機制運行。另外，內部審計容易讓人覺得是在雞蛋里挑骨頭，加上審計問責過于死板，缺乏變通，容易引起被審計對象的抵觸情緒。

三、積極發揮內部審計的建設性作用，推動容錯糾錯機制有效運行的措施與對策

內部審計負責對企業經營管理活動的全過程進行監督，為了充分發揮內部審計的建設性作用，需要與時俱進，更新審計觀念，改進查證方法，完善審計職能。因此，面對當前國有企業改革發展的新形勢，內部審計部門要抓住發展的新機遇，克服重重困難，盡快在實際工作中全面運用“三個區分開來”思想，推進容錯糾錯機制建立和有效運行，牢牢樹立容錯糾錯理念，正確把握改革和發展過程中出現的新情況、新問題，科學合理地開展內部審計監督，利用審計查證技術方法，進行客觀的定性與評價，提出建設性意見，在促進企業發展的同時提高審計的地位，推動內部審計事業的完善與發展[3]。

（一）轉變審計理念，推進建立寬容適度的容錯機制

新時期的內部審計工作要充分利用新思想，轉變審計觀念，在加強審計監督的同時，著力促進相關部門出臺容錯糾錯的相關實施辦法，明確容錯、糾錯的范圍和界限，可容錯的具體情形以及容錯糾錯的操作細則，使得容錯糾錯機制制度化、具體化、規范化，增強可操作性。

1.合理劃定容錯界限，使審計監督工作合理定性。內部審計在開展審計監督工作時，必須嚴格遵循習近平總書記關于“三個區分開來”的重要指示和要求，充分考慮主、客觀原因，科學區分為公為私、有意無意、有禁無禁的界限，全面辯證地分析、看待過程中出現的各種錯誤和偏差[4]，要劃定容錯的界限，把“三個區分開來”的重要思想作為審計定性判斷的標準，即把推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級沒有明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后仍然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，審慎作出結論和處理。在政策、法律法規允許范圍內、不涉及原則性問題，出發點是真心為企業謀發展的，慎重地做出結論和處理。容的是改革創新中出現的探索性失誤，免的是失誤之責。因此，在領導人員的經濟責任審計中，要堅持“五看”的標準，嚴格區分敢于作為而失誤與因胡亂作為而犯錯的界限，嚴格區分失誤、錯誤與違紀違法行為的界限，嚴格區分“主觀無意”與“明知故犯”、“大膽改革”與“無視規矩”的界限，是否在錯誤產生后積極補救最大限度挽回損失、消除影響，區別對待探索失誤和違紀行為。如何劃清因亂作為而犯錯與因敢作為而失誤的界限，人民日報曾有過湖北省這樣一個例子，湖北省紀委在民生資金監管試點工作中，發現某山區的一個縣將糧食直補資金用于支持當地的桑、茶項目。調查發現，該縣糧食種植很少，桑、茶業是扶貧的重點項目，而且不涉及優親厚友、失職瀆職，因而在處理時沒有動用紀律處分，只是責令當地制定政策穩妥解決。

2.推進制定容錯細則，使審計監督活動有據可依。實際工作中，內部審計應當加強針對性和實效性，結合允許犯錯的具體標準，結合客觀條件、動機態度、性質程度、影響后果等具體情況，對失職、失責等行為依紀、依規進行全面分析，根據工作中多發、頻發的現象，合理劃定容錯的具體情形和條件，對于堅守底線、不觸碰紅線、工作中主動承攬責任、著眼推動發展的領導人員，以及勇于解決復雜矛盾、打破僵局、新官理舊賬，解決歷史遺留問題的領導人員，要注重看大局、看主流、看長遠的要求，不簡單地“扣帽子”。內部審計要按照法制思維和法制方式，結合日常審計工作中總結國有企業領導人員在改革創新中遇到的新情況、新問題，全面分析各級經營管理人員在改革創新過程中出現的失誤或者錯誤的產生原因、歷史背景、對情節輕重和對社會的影響度等因素，進行歸納，合理分類，推進相關部門制定容錯糾錯的實施辦法、認定標準和認定程序，明確可容錯情形，使審計監督活動有理可依，有據可查。還要根據實際工作中可操作性等需求，及時反饋實施辦法的適用性及容錯認定程序規范性等，使之不斷完善。

（二）完善糾錯防錯機制，充分發揮內部審計的建設性作用

內部審計應通過制定一系列行之有效的措施，在經濟責任審計和各類專項審計活動中，充分發揮糾錯防錯的作用，及時發現改革創新中的偏差和失誤，預防或減少領導干部犯錯機率。同時，針對推進改革創新任務過程中遇到的困難和障礙，要提出切實可行的建設性意見和建議，最大限度降低改革創新的探索成本，不斷完善容錯機制。

1.加快審計信息化進程，前移風險關口，有效“防錯”。現代社會已經進入信息時代，內部審計人員也要與時俱進，一是積極運用大數據系統的優勢，結合審計預警系統，前移審計風險關口，改變傳統的事后審計和現場審計的模式，做深做透審前調查，積極開展事前事中監督，從以離任經濟責任審計為主，轉以任中經濟責任審計、管理效益專項審計為主，推進實施嵌入式動態審計和“數據分析+現場核實”的遠程在線審計，運用大數據分析持續關注企業經營管理過程,準確了解經營運作狀況和風險變化趨勢,及時預警風險、分析問題、采取措施、提高審計精準度,審計人員必須樹立大數據審計思維,熟練運用各種信息系統,充分利用大數據的分析功能,科學鎖定風險點,夯實證據鏈條,嚴控現場時間,使審計由“橄欖型”向“啞鈴型”轉型。 二是做足審計取證工作，充分信息溝通。追責問責往往涉及員工職業發展、經濟責任界定等切身利益，在問題定性和追責問責前，一定要多方收集證據，確保相關證據的真實、合法、充分、關聯及有效性，做好做足取證工作。必須要將審計事實、證據、政策，公正透明地展示給被審計單位及當事人，并與之進行充分有效的溝通，避免主觀推斷，確保不出現重大偏差。

2.踐行審計容錯理念，提高研判能力，合理“糾錯”。審計人員應始終擁有容錯糾錯的審計心態，始終將容錯糾錯的審計理念貫穿于審計活動的全過程，不斷總結容錯糾錯實踐中積累的經驗和教訓。不斷加強內部審計人員對改革措施出臺背景等知識的學習和研究，增強自身研判“容錯糾錯”的政策能力和法制水平。不僅要從微觀入手，還要進行宏觀分析，對審計中發現的問題進行深入調查，弄清真相，運用“三個區分開來”和“五看”標準仔細甑別，給管理者決策提供意見和建議。對于在容錯范圍內的問題，合理地把握容錯尺度，綜合考慮問題形成的內外因素，以及錯誤發生后能否主動采取糾錯措施等進行實事求是地分析，做出合理的責任界定和審計評價。對于重大違法違紀問題，要充分發揮內部審計的批判性作用，強力糾錯，促進企業經營管理規范化。

3.提示高風險環節，規范免責程序，容糾并舉。內部審計部門要提高政治站位、工作作風和能力水平，精準掌控容錯糾錯原則，在審計實踐中及時查找容錯糾錯機制執行不暢的原因，充分運用以往的審計成果建立審計發現問題庫，在深入總結歷年審計工作的，結合企業經營管理現狀和同類企業發生案件警示，從申請提交、核實調查、協商共議、情況公示、決定決議、反饋意見等各環節，對資金、商品、資產等相關管理領域進行梳理，找出審計發現的關鍵節點和高風險環節，提示給相關管理者，推動容錯糾錯程序的標準化，促進企業管理規范化。要堅持容錯并舉的原則，對失職失責單位及個人容錯的同時及時督促糾錯，做好“后半篇”文章。

4.探索聯動機制，加強成果運用，構建系統集成、協同高效的“大監督”格局。一是加強對審計項目的計劃管理、計劃統籌以及科學組織，以上級監督為主，指導和組織所屬審計部門采用聯合、交叉、委托審計等方式，充分利用審計資源，實行審計全覆蓋，體現審計監督的權威性、有效性和獨立性，實現“提級監督”目標和要求；二是落實成果的運用。要對問題事項容錯糾錯認定作出后，把結果用在經濟責任考核、評先評優、干部選撥作用、職級職稱晉升等方面；三是審計部門要加強與紀檢、組織人事等相關部門的密切合作，深入推進協同發力的大監督工作機制，既要在融合資源、創新方式、理順機制上重點發力，又要在提升質量、效能和功能上狠下功夫，推廣和運用容錯糾錯過程中的經驗與成果，推動推進相關激勵機制和制度規范的不斷完善。