推進義務教育學校課后服務高質量均衡發展

■段海英，張鵬程

2017年，教育部辦公廳印發《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，對各地開展中小學生課后服務作出明確規定。2021年7月，中央發布“雙減”政策，從“保證課后服務時間”“提高課后服務質量”“拓展課后服務渠道”“做強做優免費線上學習服務”四個方面對提升學校課后服務水平提出更高要求。教育部發布教基廳函〔2021〕23號文，對部分地方義務教育課后服務的創新舉措和典型經驗進行推廣。在一系列政策的推動下，開展中小學生課后服務主要任務由過去解決家長“接送難”變為既要增強教育服務能力、有效減輕家長負擔，又要提高教育質量、強化學校教育主陣地地位。課后服務領域“有為政府”和“有效市場”應如何結合？課后服務究竟如何實施才能落實“雙減”？如何提高課后服務質量和師生滿意度？這些問題引起社會各界關注。

一、延時服務社會需求大，參與率穩步提高

目前，全國已實現城區義務教育學校全覆蓋、有需求的學生全覆蓋。以入選教育部“義務教育課后服務典型案例單位名單”中的數據為例，示范地區2020年秋季或2021年春季學期實現了課后服務全覆蓋，延時服務參與率（實際參與延時服務的學生人數占同類型學生人數的比例）總體高于50%，但存在地區差異[1]。進入2021年后，學生課后服務的參與率有顯著增長。以早在2017年9月就開始提供免費課后服務的浙江省臺州市椒江區為例，該區小學階段學生課后服務參與率在2019年3月為43.2%，2020年提升至77.31%，2021年春季學期達到83.86%[2]。從這個案例可看出，盡管學校免費提供延時服務，但家長們對課后服務有一個從低到高的逐漸接受過程。

在教育部2021年12月21日舉辦的新聞發布會上，教育部基礎教育司司長呂玉剛提供數據表明：截至2021年秋季學期，有91.7%的教師參與提供了課后服務，有20余萬名符合條件的社會專業人士參與學校課后服務，自愿參加課后服務的學生比例由2021年春季學期的49.1%提高到2021年秋季學期的91.9%[3]。學生參與率的顯著提高，與“雙減”政策的實施、家長觀念的轉變、延時服務質量的提升等因素有關。2021年末，學而思、新東方、巨人教育等多家知名校外教育培訓機構先后退出義務教育階段培訓市場，家長在課后將孩子留在學校完成作業、參加社團活動的需求更加強烈。

從已有試點地區的經驗來看，通過社會各界對學校課后服務中師資、收費、安全、監管等具體環節進行視導是提升課后服務的重要保障。學校將課后服務項目、服務對象、服務時間、服務內容、收費標準和支出情況等全部信息向社會公開，接受家長和社會監督，能夠有效提升課后服務品質，增強家長滿意度。

二、課后服務呈現差異化需求

延時服務的內容是決定學生參與度的關鍵因素，從全國各地的典型案例可梳理出多種模式，多模式延時服務較好地滿足了家長的差異化需求。

從各地推廣的經驗來看，課后服務主流模式是“1+X”模式，也可理解為“普惠托管”與“個性化課程”相結合模式。學校一般在第一個時段留給學生自主作業，老師答疑。在第二個時段開展多種形式的非作業輔導類服務，涉及體育鍛煉、勞動服務、素養提升等，分為科技藝術類、體育活動類、勞動實踐類、心理輔導類等四類課程。安徽省合肥市的“普惠托管”由學校教職工參與，提供安全看護、作業輔導、課外閱讀、手工操作、體育藝術、團隊活動等服務內容，有條件學校引進符合條件的第三方機構進校為學生提供藝術、科普活動等“個性化課程”。浙江省紹興市上虞區課后服務內容包括學科拓展類、素質拓展類和社會實踐類課程，特別是將體育鍛煉和閱讀作為學生課后服務必選項目。北京市東城區各校堅持以內部供給為主，購買服務為補充，開發出60余種、近2000門課后服務課程。

內容豐富的課后服務課程，反映了家長希望老師除了在課后提供作業輔導、安全看護等基本需求外，還能通過素質拓展幫助學有余力的學生拓展學習空間，通過豐富多彩的文體活動以及社團活動提升學生素質的訴求。這些訴求對教師在延長工作時間、提升服務能力等方面提出了一些挑戰。

三、課后服務資金供給多元化

按照教育部的規定，申請課后服務需要由家長自愿提出，課后服務堅持公益導向和成本補償原則，不得營利。目前全國的經費是根據中小學生課后服務的性質和地方財力，通過財政補貼、服務性收費或代收費等方式籌措。通過對教育部教基廳函〔2021〕23號文的文本梳理可知，第一種資金保障模式是有條件的地方由財政全額保障，政府免費提供；第二種模式針對財力有困難的地方，將收費作為補充和輔助；第三種模式是家長承擔式。

在第一種模式中，比較典型的有浙江省臺州市椒江區、河北省、廣東省深圳市、河南鄭州市等地的服務模式。浙江省臺州市椒江區自2017年9月就采取“政府買單、校內托管”的形式，在浙江率先試點放學后免費托管服務。河北省課后服務不向學生家長收取費用，所需經費全部由同級財政負擔，按照不高于當地績效工資指導線的1.1倍核定績效工資總量，增加部分用于開展課后服務學校教職工的補助。廣東省深圳市課后服務經費由政府保障，市財政統籌解決，實行項目管理、?？顚Ｓ?，按每生每年1000元標準資助并建立動態調整機制。鄭州市實施課后延時服務免費托管，不向學生和家長收取任何費用。

目前全國各地區課后服務的資金籌集模式主要為第二種模式，這與課后服務在我國目前是非基本公共服務的性質相一致。上海市靜安區設立年度常規專項經費，對課后服務工作成效顯著的學校，在績效統籌部分予以獎勵。安徽省合肥市建立合理成本分擔機制，市級財政部門單獨安排課后服務專項補助資金，補助額度與課后服務工作考評結果掛鉤。對于學校教師開展的“普惠托管服務”，所需經費由各縣區依據實際參與學生數，按照不低于每生每學期150元標準予以保障，并對參與課后服務教職工給予適當補助；對于引進第三方機構提供的“個性化課程”，合理核算成本，由家長自愿參加并按照每生每學期不超過600元的標準承擔相關費用。山東省日照市區縣財政按每生每年120元的標準提供經費，市級財政給予20%獎補；浙江省臺州市椒江區小學按照每生每學期600元收取課后服務費，收費不足部分由區政府兜底補助；浙江省紹興市上虞區財政補助標準為家長繳費的30%，對大規模學校按比例補助，對小規模學校按課后服務成本保障，對低收入家庭實施免費。總體而言，各地的資金保障存在一些細節差異，各有特色。

第三種模式，主要是針對一些引進第三方機構提供的“個性化課程”，在合理核算成本的基礎上，由家長自愿參加并承擔相關費用。

盡管有一些試點地區政府承擔了所有的延時服務費用，但課后服務目前在性質上是一種普惠性非基本公共服務，家長和政府共同負擔成本是目前的主流資金保障方式。在“十四五”期間，隨著社會經濟發展和政府財力的增強，政府對義務教育兜底的范圍可適當延伸，將此項服務納入地方財政基本公共服務領域。作業指導、社團活動、課后托管等類型的延時服務費用由政府承擔支出責任，通過政府擴大基本公共服務內容，減輕家長的經濟負擔，可顯著提升城鄉義務教育服務品質和群眾滿意度。

四、保障教師權益，才能有效提升課后服務質量

與其他行業相比，教師的工作包含很多隱性工作內容，除了上課、備課、批改作業、接受培訓外，還要花費大量時間用于家校溝通等。課后服務對大部分教師而言，確實會出現工作時間延長、工作量增多的情況。為提升老師課后服務的參與度，保障課后服務的質量，學校需要采取多種措施保障教師的休息時間、獲取相應的工資報酬等方面的合法權益，提升教師的工作幸福感。

首先是保障參與課后服務的教師的酬金。課后服務是一種公益性服務，需要遵循成本補償原則，服務提供者的勞務費用是成本核算中最主要的費用，地方政府應參照市場價格以及加班工資計算標準進行價格指導。對于學校管理者而言，應公平地安排教師的課后服務任務，據實做好工作記錄，對實際提供者的酬金保證按時足額發放。

其次，適當增加課后服務提供者的數量。目前，多數學校的課后服務結束時間是在不早于當地機關、企事業單位下班時間的前提下，實行彈性離校制度。學?？沙浞终{動已有的教師資源，增加課后服務供給者的數量。在嚴格審核的前提下，邀請符合條件的社會專業人士參與學校課后服務。在條件允許的情況下，可設置少量課后服務崗位，該崗位不承擔教學工作任務，可輪換到各班級提供課后服務以及暑期托管等工作。這樣在一定程度上減輕專任教師的工作壓力，有助于落實彈性工作制，幫助教師實現專業發展，集中精力提升教育教學質量。

再次，采取多種方式增加教師的休息時間。在浙江省金華市，無理由休息日是很多學校的“標配”。金華市武義縣武川小學給每名教師發放“時間銀行儲蓄卡”，將晚托服務時間折算成時間積分，存入該儲蓄卡中，用儲蓄的時間積分兌換零星小假。河南省鄭州市金水區通過發放“彈性時間券”、建立機動下班措施等方式緩解教師壓力。在統一提供2課時課后服務之后，通過黨員先鋒崗、值班教師、家長志愿者等進行“接力”，滿足個別家長延遲接送孩子的特殊需求。北京市通過錯休制等方式積極探索彈性上下班制度，保障教師權益。這些個性化、彈性化的休息制度能夠在一定程度上增加教師的休息時間，減輕工作壓力，值得其他學校學習借鑒。

五、統籌推進農村地區義務教育學校課后服務優質均衡發展

盡管鄉鎮農村中小學學生對于課后服務需求相對不強烈，但據四川大學“雙減政策背景下課后服務高質量發展研究”課題組反饋的數據，受益于對建檔立卡、低保等特殊困難群體學生減免課后服務費用，四川省多地的農村中小學學生課后服務參與率并不顯著低于同一縣域的城市學校。但一些小規模農村學校配備的教師數量有限，老師難以實現為學生提供形式多樣的課后服務。在這樣的地區，可借鑒天津市河西區各中小學校做法，由一些教學質量較好的學校精選優秀的課后服務課程案例錄制成微課，形成“課后服務課程群”，面向全區學校實現資源共享，有助于擁有網校教學資源的農村學校通過共享一些課后服務課程解決師資力量薄弱的問題。此外，對于沒有足夠師資提供課后服務的鄉鎮農村中小學，還可以在課后服務期間組織學生上一些素養提升類的公益網課。目前，中國國家數字圖書館有新東方多媒體學習庫等免費網課資源，其中新概念英語、思維數學等板塊的網課可促進學生興趣培養和綜合素質提升，這在一定程度上可以彌補農村地區師資力量薄弱的缺陷，實現在課后服務中的城鄉教育公平。

在農村地區提供課后服務的教師經費保障上，全國有一些值得推廣的做法。浙江紹興上虞區對大規模學校按比例補助，對小規模學校按托管成本保障。一所學校即使只有一名學生要求托管，也必須實施，不足經費由財政全額保障解決，讓農村的學生也享受到福利。四川省井研縣實行“總校+分?！钡哪Ｊ?，教育局直屬單位井研縣青少年校外文體活動中心為總校，開展學生課后服務工作的各學校為分校。全縣課后服務總收入的10%用于城鄉均衡，每學期總校計算出全縣課后服務總收入的校際平均值，低于平均值的學校給予相應補貼，補足平均值。通過總校的統籌管理，實現較大規模學校與邊遠、薄弱、小規模學校之間的統籌。從實踐結果來看，政府的兜底保障或是“總校+分?！钡男ｋH經費調劑模式，都是適合農村小規模學校課后服務經費保障的有效方式，使城鄉每一位老師的付出得到相對公平的回報。

總體而言，“雙減政策”實施后，義務教育學校課后服務出現了需求穩中有升，供給形式多樣，資金來源多元，社會督導有力的良好局面。對于課后服務資源存在的城鄉不均衡，可通過多形式的在線課程資源共享和基于托管成本核算形成的政府兜底式的經費保障來縮減差距，實現城鄉課后服務優質均衡發展。隨著社會經濟發展和政府財力的增強，課后服務可逐漸納入地方基本公共服務領域。與此同時，學校應給予教師更多關愛，建立制度化的激勵機制和彈性休息機制，保障教師權益。