高速公路PPP項目投資控制要素分析

李玉成 喬忠良 袁國棟 費偉

關鍵詞 高速公路;決策階段;設計階段;招投標階段;施工階段;運營階段;投資控制;要素分析

中圖分類號 F283;F542 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）04-0078-03

0 引言

高速公路是國民經(jīng)濟發(fā)展的動脈，是地方經(jīng)濟騰飛的基石，是地區(qū)間互聯(lián)互通的重要橋梁，對促進我國偏遠地區(qū)脫貧致富及區(qū)域協(xié)調發(fā)展有著舉足輕重的作用。伴隨著我國高速公路建設的飛速發(fā)展，我國現(xiàn)有的高速公路里程已高居世界第一，但仍然存在國內(nèi)各地區(qū)間發(fā)展不均衡的問題。

總體來看，我國高速公路網(wǎng)呈現(xiàn)出東西部分布不均的局面：東南部地區(qū)高速公路密度大，里程多;而中西部地區(qū)高速公路密度相對較小，甚至部分的縣市還未接通高速公路網(wǎng)，因此我國未來的高速公路建設市場主要集中在中西部地區(qū)。眾所周知，西部地區(qū)地廣人稀，自然條件惡劣，經(jīng)濟條件落后，多數(shù)城市為人口流出城市，車流量低，高速公路投資者無法實現(xiàn)僅靠收取通行費回收投資成本并盈利的目標，于是多數(shù)西部地區(qū)的高速公路采用PPP模式來進行建設。

PPP模式在高速公路工程項目中發(fā)揮著重要的應用優(yōu)勢，如減輕政府財政壓力、保證社會資本發(fā)展質量、提高工程質量等。該模式高度強調政府信用在高速公路建設中的重要地位，由于政府在工程項目中的行為有公開性和社會服務性，因此政府方往往會對社會投資人設置嚴格的績效考核條款，社會投資人要保障投資收益就必須在保障政府履約的同時做好項目投資控制工作[1]。投資控制是社會投資人確保預期收益的核心。該文將從高速公路建設社會投資人的角度對高速公路建設項目的決策階段、設計階段、招投標階段、施工階段、運營階段這五個階段的投資控制要素進行分析。

1 決策階段做好項目實施方案設計和估算控制

高速公路決策階段確定的建設實施方案是整個項目建設規(guī)劃的核心，它詳細闡述了項目的風險分配機制、項目的運作方式、項目股權交易結構、PPP項目的合同體系，以及項目的退出機制等。它是項目投資建設運營的基本綱領，也是整個項目操作的指導性文件。做好高速公路建設實施方案對項目整體投資收益具有決定性作用。

社會投資人應根據(jù)實施方案確定的各項邊界條件，做好財務評價測算和投資收益指標測算，制定實現(xiàn)投資控制的因素和要點、重點和難點，以及必須保證的邊界條件。此外還應該思考提升投資收益指標的具體方案和措施，制定計劃和建議，在項目實施階段進行落實。

針對既定的實施方案，社會投資人首先要做的就是制定合理的資本結構，加強與金融機構的溝通協(xié)作，積極利用國家政策爭取項目融資，降低融資成本，有效控制建設成本;第二，還需要做好項目的風險管理，決策階段即開始進行項目風險分析、防控，制定相應的應對措施并積極促進落實;第三，要根據(jù)項目的通行費收入分析預測情況，結合項目未來的運營養(yǎng)護成本，全面考慮諸多因素影響，做好項目現(xiàn)金流量分析，論證財務生產(chǎn)能力，提前做好財稅策劃;第四，制定完備的合同體系，明確項目管理思路，確保項目投資、建設、運營目標的順利實現(xiàn)。

高速公路決策階段編制的工程可行性研究報告確定的投資估算是項目投資的最高限額，是高速公路建設項目投資控制的源頭。投資估算的控制要素主要包含以下3個方面：

（1）強化規(guī)劃設計，編制項目建議書前要對項目選址、路線設計進行充分的踏勘論證，做好地質調查，盡量避開崩塌、滑坡、泥石流、巖溶、土洞、河流沖刷等地質條件復雜地區(qū)。路線設計要避免占壓重要礦產(chǎn)和居民房屋，少占用基本農(nóng)田，降低項目征地補償和拆遷補償費用。

（2）注重設計細節(jié)，例如項目整體土石方調配要盡量做到段落間填挖平衡，避免產(chǎn)生大量借方或棄方增加投資，盡量減少對環(huán)境的影響。

（3）總結技術及管理先進經(jīng)驗，采用新技術、新工藝、新材料、新設備等手段提高工程質量同時降低工程造價。

2 設計階段做好設計優(yōu)化和造價控制

高速公路設計階段包括初步設計、技術設計和施工圖設計。由于工可階段的設計深度不足，精度不高，設計階段的優(yōu)化對項目投資控制尤為重要。設計階段的投資控制要素主要包括以下幾個方面：

（1）方案設計中要在工可基礎上進一步優(yōu)化設計方案，做好多方案比選和技術經(jīng)濟論證，在滿足工程要求的前提下盡量降低工程造價。

（2）對照概預算編制辦法、項目所在地的政策文件、國家法律法規(guī)等對概預算取費標準、計算依據(jù)、征地補償依據(jù)等邊界條件進行細致核查，組織專家評審，避免引用標準錯誤導致的概預算增加。保證概預算中應計列項必須全面準確，應計量的不能出現(xiàn)漏項，防止后續(xù)應必須增加的項目導致投資超出概算，增加社會投資人風險;不應計量的工程量不能計入項目概預算，造成投資增加。

建安工程費是項目投資控制的核心部分，各種造價邊界條件的微小變化都有可能引起造價的大幅變動，因此對建安工程費用的審核務求準確詳實，充分把握造價容易遺漏的重點。例如路基工程中靠近住房等重要構筑物部分的挖方是否有考慮控制爆破、填方地段的超寬填筑部分和刷坡工程量、借方是否考慮運輸損耗以及挖方、填方的土石方系數(shù)的轉換、路基防護與支擋等容易產(chǎn)生錯漏的項目必須嚴格審核，準確把握。橋涵工程中T梁的措施工程，超過40 m的墩柱是否要考慮施工電梯、樁基工程鉆孔的土石比例劃分是否符合實際情況、導梁和掛籃的設備攤銷是否考慮充分等。

征地拆遷工作是高速公路建設的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，其費用控制的有效性也直接影響整個項目的投資控制。鑒于諸多項目征地拆遷費用超支的情況，作為項目社會投資人需要結合當?shù)氐捻椖刻攸c和政策規(guī)定對征地拆遷費用做好充分核算，準確列支，節(jié)約使用。由于征地拆遷和地方政府關系密切，受稅收政策影響大，社會投資人需要跟地方政府加強對接，摸清征地拆遷政策，鎖定稅收政策，爭取與政府談判達成征地拆遷費用包干協(xié)議，規(guī)避征地拆遷費用超支風險。

3 招投標階段做好承包商選擇及合同條款設置

項目招投標階段的投資控制是施工階段投資控制的基礎，項目招投標階段的投資控制要素包括以下4個方面的內(nèi)容：

（1）選擇優(yōu)質承包商，在招標前合理設置投標人資格文件，做好資格審查，評標辦法中對申請投標單位的實力、業(yè)績、信用信息、管理水平等進行細致的規(guī)定，招標過程中對投標單位進行嚴格的審查，爭取實現(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)，引進有經(jīng)驗的優(yōu)質承包商，使工程的質量、工期、造價目標得以順利實現(xiàn)。

（2）做好招標工程量清單，工程量清單是招標標底和最高投標限價的重要依據(jù)，也是后續(xù)工程進度付款和辦理竣工結算工程量的基礎，更是工程變更索賠的基礎依據(jù)。工程量清單數(shù)據(jù)要盡量做到計算準確、不漏不重，符合現(xiàn)行行業(yè)編制規(guī)定，最好是聘請專業(yè)造價咨詢團隊仔細核對，確保清單各子項的準確性，以防止投標單位采用技巧性投標，造成施工階段的索賠。發(fā)出中標通知書前，要跟中標候選人進行談判，針對投標人的不平衡報價要求進行調整，防止因施工單位不平衡報價配合后續(xù)設計變更造成投資增加。

（3）合理制定標底價格，以最高投標限價作為各投標人報價的上限價，以標底下浮適當?shù)陌俜致首鳛橄孪蓿乐故┕挝粣阂飧偁帲苊獬邪说陀诔杀緝r中標，施工過程中承包商采用偷工減料的方式盈利，降低工程建設質量，損害社會投資人的利益。

（4）嚴謹擬定合同文件，確保合同文件的條款內(nèi)容合法、明確、用詞周密、詳實、規(guī)范，特別是合同條款中關于雙方責任、工期、質量、驗收、合同價款定價與支付、材料與設備供應、設計變更與現(xiàn)場簽證、竣工結算方法和依據(jù)、爭議、違約與索賠等均是影響項目投資控制的直接因素，需要綜合考慮制定。尤其是合同文件中關于風險分擔方面的約定必須做到嚴謹細致，周密合理，防止因施工單位惡意索賠對社會投資人造成重大損失，盡量簽訂總價承包+風險包干的合同模式，規(guī)避投資超支風險。

4 施工階段做好進度控制，嚴控設計變更

施工階段是高速公路建設項目投資控制的重點，也是整個高速公路建設過程中最關鍵的環(huán)節(jié)。同時，工程的施工階段也是一個極其復雜的階段，影響投資控制的因素很多，這里主要從進度控制和設計變更兩大方面來進行闡述。

無論進度計劃的周密程度有多高，畢竟“計劃趕不上變化”，在實際施工過程中，總會因為各種突發(fā)情況、干擾因素而發(fā)生變化。社會投資人除了要動態(tài)調整進度計劃外，必須抓好進度控制的五項主要措施：組織措施、管理措施、技術措施、經(jīng)濟措施和合同措施。所謂組織措施，就是建立起保證進度控制的組織體系，進行有關進度控制的組織設計，指定人員，制定會議計劃等。管理措施就是通過項目內(nèi)部的管理來提高進度控制的水平，來消除或減輕各種不利因素對工程進度的影響。技術措施指的是選用對實現(xiàn)施工進度目標有利的設計技術和施工技術。經(jīng)濟措施，就是提供進度計劃實施過程中的資金需求保障，采取相應的經(jīng)濟激勵與獎懲措施。合同措施：是指通過簽訂合同來明確項目各參與方在項目進度控制中的職責，以合同管理為手段來保障進度目標的實現(xiàn)。進度控制具體包括以下幾個方面：

（1）制定合理的工期計劃，從宏觀到具體，按照周、月、季度、年度分層次制定相應階段的不同施工計劃，在施工計劃當中重點做好資源的配置與供應和施工進度的協(xié)調，確保資源的有效利用及施工進度的有效推進。

（2）及時反思與總結當前的施工進度情況，做好適時地調整。在施工階段，制定詳細的工期計劃，其目的在于落實直至收到成效，在計劃與成效之間，很重要的一個環(huán)節(jié)是總結與反思。根據(jù)當前施工進度，對比分析計劃施工進度，明確其存在的偏差，同時分析該偏差是否會影響總的工期進度，進而對資源供應與施工進度進行適時適當?shù)恼{整。

設計變更在工程項目中是不可避免的，加強設計變更和工程簽證的管理工作是工程施工管理的重要內(nèi)容，也是投資控制的關鍵措施。因為它涉及內(nèi)容廣泛，構成原因復雜，規(guī)律性不高，跨越的時間長，難以直接確定變更造價。因此，重視和把控設計變更管理是社會投資人控制投資的有效途徑。嚴控設計變更可從以下3個方面來進行：

（1）重視設計之前的踏勘和調研，根據(jù)設計經(jīng)驗在后續(xù)可能會產(chǎn)生設計變更的地方進行專項設計，加強考慮，并聘請專業(yè)審圖單位對施工圖文件進行細致審查，確保設計文件的合理性。

（2）施工單位施工前做好圖紙會審，凡是由于施工單位原因引起的設計變更僅允許進行方案變更，不予補償費用。

（3）施工過程中發(fā)生必要的設計變更時，首先設計單位和監(jiān)理單位要做好充分的技術經(jīng)濟論證，說明變更的必要性和可行性。其次是各參建單位需要按照社會投資人制定的設計變更管理辦法按流程申報，同時要及時提醒相關單位對施工情況與計劃作出適時調整，避免導致工期延誤等狀況。

5 運營階段做好運營管理，降本增效

高速公路的運營階段是高速公路整個工程項目成果的集中體現(xiàn)。這一階段的投資控制要素主要包括以下幾個方面：

（1）做好項目成本管控和全面預算管理，加強季度成本核算和年度考核，將成本控制與管理人員績效考核掛鉤，建立合理的激勵約束機制，減少不必要的成本支出。

（2）結合項目情況購買財產(chǎn)保險，防止因意外事件導致工程損壞對社會投資人造成過大損失。

（3）做好高速公路養(yǎng)護工作，通過及時與專業(yè)的養(yǎng)護，有效降低安全事故發(fā)生的概率，提高高速公路的運營質量。

（4）做好運營管理，確保高速公路穩(wěn)定通暢，做好服務工作，培育車流量增長。積極配合行業(yè)主管部門的管理工作，與行業(yè)主管部門深入溝通對接，做好項目運營服務的績效考核評價，確保受到良好的社會評價。

（5）結合地方發(fā)展趨勢，因地制宜，做好路衍經(jīng)濟開發(fā)。尤其是可以結合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在服務區(qū)等部位設置路衍經(jīng)濟增長點，合理利用其他經(jīng)營收入降低運營成本。

（6）需要獲取政府補貼的項目，社會投資人要細致研究投資協(xié)議和PPP合同，要時刻關注投資控制的邊界條件，一旦邊界條件發(fā)生變化，要深入分析變化原因，結合風險分擔機制，爭取通過合同變更的方式獲取更多的政府補貼。

（7）關注地方政府的財務狀況，盡可能將項目將要獲取的兜底補貼納入政府財政預算中長期規(guī)劃，確保項目補貼能及時到位，防止運營期資金鏈斷裂。

6 結語

高速公路PPP項目建設模式下，社會投資人在保障社會效益的同時也要保障經(jīng)濟效益，必須做好項目策劃，從決策階段、設計階段、招投標階段、施工階段、運營階段這五個階段做好投資控制。具體而言：決策階段做好項目實施方案設計和投資估算控制;設計階段做好設計優(yōu)化和造價控制;招投標階段做好承包商選擇及合同條款設置;施工階段做好進度控制，嚴控設計變更;運營階段做好運營管理，降本增效。

文章結合我國高速公路建設的實際情況，就PPP項目社會投資人保障投資收益，降低高速公路建設的投資，節(jié)約投資成本進行表述，為項目建設提供借鑒。

參考文獻

[1]武曉麗. 基于PPP模式下的公路工程造價控制研究[J].黑龍江交通科技， 2021（10）： 227+229.

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