高速公路項目征地拆遷存在的問題及應對措施

倪書兵

關鍵詞 高速公路;征地拆遷;問題;應對措施

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）04-0178-03

0 引言

公路運輸作為五種（航空、鐵路、管道、水路、公路）主要的運輸方式之一，因其靈活、迅捷、機動、方便的特點，成為交通體系中重要的組成部分。高速公路憑借其運行速度快、服務水平高等優勢，成為公路網中的大動脈。隨著人類文明、社會進步的步伐加快，高速公路建設對人們生活出行的影響愈發明顯。我國的高速公路從20世紀80年代末起步先后經歷了80年代末至90年代末的起步階段和90年代末至今的快速發展階段。從起步到高速公路通車里程1萬km，我國用了12年時間，然而從1萬km到2萬km的突破，我國只用了不到3年時間。基本上，我國的高速公路發展只用了15年時間就走完了發達國家需要30至40年才走完的路，創造了令世界矚目的成就。截止2020年底，我國高速公路通車里程達16.1萬km，穩居世界排名第一[1]。人們逐漸意識到高速公路的建設對當地經濟發展、人民生活水平提高有明顯的促進作用。然而，在實施過程中，尤其是項目立項后的建設期，高速公路建設也會面臨相應的問題。該文主要探討該項目供地過程中征地拆遷存在的問題及應對措施。

1 項目概況

某高速公路項目途經肇慶市廣寧縣、高要區、端州區和佛山市高明區，總里程120.51 km。工可估算批復總投資263.44億元，建安費184.82億元，項目建設工期3年。全線征地約865.8萬m2，涉及8個鄉鎮。SJ02標段全長39.2 km，永久紅線范圍征地255.85萬m2，涉及4個鄉鎮。紅線征地啟動時間為2021年3月15日，征地的責任主體為當地各級政府。

2 高速公路項目征地拆遷的范圍和內容

2.1 高速公路征地拆遷的范圍

（1）永久性占地：設計位于高速公路項目紅線內的各類耕地和非耕地。耕地主要包括基本農田、魚塘、菜地、水塘等，非耕地主要包括荒廢的林地、山地、宅基地等。

（2）拆遷建筑物：高速公路沿線紅線范圍內的建筑物，主要包括磚瓦房、泥土房、土木房、磚混凝土房以及簡易房等。

（3）土地附著物：位于高速公路沿線紅線范圍內的土地附著物。主要包含水井、名貴樹種、圍擋圍墻、墳墓、果樹等。

（4）電力、通信設施遷改：位于高速公路紅線范圍內的高低壓電力、通信設施，主要為電桿、線桿遷移、電線（纜）、變壓器、通信光纜等。

（5）受影響的住戶：凡有建筑物、土地或土地附著物位于高速公路紅線范圍內的家庭住戶。

（6）受影響的集體：凡有建筑物、土地或土地附著物位于高速公路紅線范圍內的集體。

（7）受影響的企、事業單位：凡有建筑物、土地或土地附著物位于高速公路紅線范圍內的企、事業單位。

2.2 高速公路項目征地拆遷內容

（1）完成高速公路設計紅線圖。

（2）完成高速公路紅線范圍土地報批。

（3）完成高速公路紅線范圍土地征用。

（4）完成高速公路紅線范圍土地房屋及相關附著物的清點。

（5）完成與有關政府單位簽訂征遷協議并督促完成征遷任務。

（6）完成紅線范圍內各類桿線數量核查，與權屬單位簽訂協議并督促遷改。

（7）指導并協助施工單位完成臨時用地、架設施工用電以及與當地關系的協調等工作。

（8）加強與上級部門和項目沿線地方政府及有關部門的聯系，協助地方政府共同做好當地群眾的宣傳教育工作，及時處理各類糾紛和突發事件。

（9）建立各類征地拆遷工作資料檔案以備查用。

3 高速公路項目征地拆遷的特點

（1）高速公路為線性永久工程，路線里程一般較長，途徑的各行政區域較多。

單條高速公路修建里程一般幾十千米至幾百千米不等，多數跨縣、跨市，沿途涉及的鄉鎮、村莊較多，且不同的區域，經濟狀況、人文、風俗習慣及土地性質不盡相同，造成了高速公路項目征地拆遷面對的外部環境也復雜多樣[2]。

（2）高速公路在修建過程中必然會不同程度的破壞沿線生產生活設施，受影響的程度比其他建設項目更為廣泛。

高速公路項目作為政府的基礎設施建設工程，項目立項時就會考慮帶動當地經濟發展，其選擇路線尤其是互通出口必然要考慮與城鎮或城市交通主干道相接或距離較近，同時又要考慮盡可能少占耕地。這樣就不可避免地會對當地的水系、村莊、工廠及礦山等造成不同程度的破壞，同時在施工作業中也會對附近村民造成生活及環境方面的影響，比如噪聲、揚塵、路面損壞、房屋震動等。

（3）高速公路征地拆遷工作執行主體不清晰。按照項目方與所在縣市區政府簽訂的合作模式及實施協議，征地拆遷工作一般由政府為主體，實行費用包干、任務包干，業主方起中間協調的作用，實際操作過程中，幾乎很難做到順利交地。縣市區指揮部在接到任務后將征地拆遷工作分解到各鄉鎮并簽訂協議，鄉鎮則進一步分解下去，最終征地拆遷數量是否真實，補償款是否到位，很難確保。只有在受影響人反映情況后，各級政府才具體介入協調處理，而項目業主方直接面對受影響人協調的難度很大[3]。

（4）高速公路作為各級政府為帶動城鄉發展興建的基礎設施，其建設工期都有嚴格的限制，一般的高速公路項目建設期在三年左右，這就對項目征地有了時間限制。在某些情況下很難平衡極少數受影響人提出的相關要求，進而導致征地拆遷工作的反復和被動。

（5）地方政府各級領導的指導思想對征地工作的推動有重要影響。各級地方政府的主要領導重視程度直接關系到項目征地拆遷工作的開展。項目征地拆遷涉及政府部分包括國土局、環保局、水利局、公路局、林業局、交通局、公安局、司法局、廣電局等以及供電公司、通信單位等等，而高速公路項目作為地方大型基礎設施，投資金額巨大，外部環境決定了征地拆遷過程的阻力大小[4]。

4 該項目征地拆遷存在問題及影響

4.1 征地進度不一致

2021年3月15日建設單位向當地政府提交了SJ02標征地紅線圖，標志著征地工作正式啟動。截止2021年10月30日累計完成征地223.31萬m2，占比87.29%，其中水南鎮和小湘鎮完成全部征地，大灣完成征地占比71.46%，南岸街道完成征地占比87.66%（具體見表1）。征地進度不一致，對施工單位的隊伍進場和資源投入產生一定的影響，從而影響項目的全面推進。

4.2 臨時征地推進緩慢

臨時征地涉及項目前期場站、便道、便橋的征地等，項目自2020年下半年進場以來，臨時征地工作推進緩慢，影響項目前期臨建工作的推進，導致項目有些部位紅線征地完成后，項目因臨建施工滯后不能及時啟動進場實施，影響整體推進。

4.3 “三改”征地進度滯后

高速公路“三改”主要指主線經過路段的改路、改渠和改塘，當地政府熱衷于紅線主線征地，對“三改”征地積極性不高，“三改”征地遲遲無法開展，“三改”路線不確定，該部位主線施工也會受影響。

4.4 名貴物種占用地征地困難

該項目現有未完成征地基本上是受名貴物種和水產養殖推進緩慢影響，有些紅線占壓的魚塘、龜塘部位，雙方很難就補償價格達成一致。即便啟動評估程序，不僅評估時間較長，評估結果也很難得到雙方認可。直接影響縱向便道的貫通和橋梁樁基的施工。

4.5 房屋征遷難度較大

標段涉及房屋拆遷125間，截至目前僅完成23間，完成比例18.4%，推進十分緩慢，房屋拆遷是項目征地拆遷的重難點，房屋拆遷進度直接影響便道的貫通，進而影響施工交通的通行。

4.6 征地未考慮挖填平衡因素

標段個別路段存在路堤回填段已交地，開挖地段未交地，根據設計挖填平衡原則，導致已交地部分沒有填料來源，無法施工，如亟需施工則需要施工單位花費更高的成本去其他的地方運料或采購填料。還會導致后期開挖地段的挖方無處可用，無處可棄。直接影響工程施工成本的增加，對現場的施工組織非常不利。

5 原因分析

5.1 征地重視程度不一致

根據接觸溝通的情況。征地進展迅速的鄉鎮人員對征地的重視程度要高，派駐的征遷力量相比較強。征地進展緩慢的鄉鎮人員對征遷的重視程度不足，派駐的征地力量也相對較弱。

5.2 臨時征地未納入政府主體責任

項目紅線征地的主體責任為各級政府，臨時征地的主體責任為施工單位，各級政府收到征地紅線圖后便啟動紅線征地，而此時，施工單位的臨時用地處于規劃編制方案階段，不能滿足同步開展征地的進度要求。不僅如此，相比而言各級政府對責任范圍內的紅線征地積極性、主動性更高。臨時征地的積極性明顯不高，影響臨建工程的整體推進。

5.3 未出臺統一的補償標準

征地過程中，存在征遷堵點的往往是碰到的名貴樹種、名貴水產養殖，這些堵點沒有補償標準，比如黃花梨、無花果、檸檬園、龜場、錦鯉魚塘等。且雙方很難就補償價格達成一致意見。各級政府也沒有出臺官方的補償標準，導致補償價格不一致。

5.4 “三改”征地圖出圖相對較晚

項目紅線用地圖先行提供，不含“三改”線路，“三改”線路圖出圖較晚，“三改”線路圖在紅線征地接近尾聲時才啟動，且各鄉鎮將主要精力投身于紅線征地，無暇顧及“三改”用地的征地工作。

5.5 沒有合適的宅基地安置點

標段所涉及的房屋大多屬于農村宅基地，拆遷前需分配到新的宅基地，根據個別鄉鎮反映情況，有些村莊沒有合適的土地能夠置換出作為宅基地使用，無法提供出新的宅基地就無法安置相應的村民，房屋拆遷工作將很難推動。

5.6 挖填平衡沒有統籌規劃

各鄉鎮在部署征地拆遷工作時，不會考慮標段內的挖填平衡，通常是先易后難，先簡單后復雜。施工單位也沒有同各鄉鎮充分交流溝通，表達自己的訴求。最終可能出現征地不均衡，挖填平衡沒有統籌兼顧。

6 應對措施

（1）充分督促各鄉鎮合理配置征遷資源、強化征遷力量，制定合理的征遷計劃并配套以相關實施方案，有計劃、有策略的推動征遷工作。

（2）施工單位盡可能提前規劃臨建工程方案，明確臨時用地范圍，確保紅線征地和臨時用地統籌進行。

（3）督促設計單位在提供主線紅線用地圖的同時將“三改”用地圖同步提供，避免各鄉鎮出現二次或多次征地的情況發生。

（4）定期召開征遷協調專題會，及時掌握征地最新進展，同時便于溝通解決征地過程中遇到的問題。

（5）督促相關機構或部門盡快出臺名貴物種的補償方案及房屋安置補償方案，并有專人牽頭落實，避免這些因素長期處于卡殼的征遷堵點。

（6）對征地拆遷工作進展較快的鄉鎮需進行形式多樣的表彰，促進其他鄉鎮迎頭追趕。

（7）施工單位要做好現場的文明施工，新修或借用的鄉便道要定期進行灑水除塵，施工過程中避免較大的噪聲干擾，即便確實需要施工要做好和當地村民的解釋工作，避免和村民發生矛盾，影響后續征地的順利推進。

7 原則

高速公路征地拆遷過程中需遵循以下幾點原則：

（1）高速公路涉及的征地拆遷工作必須遵守國家法律法規和政策及各類協議約定的范圍。

（2）高速公路的征地拆遷工作必須同時考慮項目建設工期和相關人員的合法權益不受侵害，按合法程序反映和解決問題，不能發生阻止項目施工或者相關人員得不到申訴和保障的事件。

（3）任何相關方人員在提出項目補償文件之外的合理補償要求并能提供相關證據的，項目各方應采取有效方式解決。

（4）征地拆遷信息應公開公布，并接受所有人的監督和檢查。比如補償標準、征地面積和類別，相關方補償費用數量和構成，各級征地拆遷協調機構的聯系方式等等。

（5）盡量縮短安置過渡時間，拆遷之前應確保資金及時到位;對于有特殊情況和困難的人群，要給予一定的過渡期并幫助尋找過渡安置場所并支付相關費用。

8 總結

征地拆遷工作在現代高速公路工程建設工程中地位重要，征地拆遷工作的順利與否直接影響著高速公路工程的建設進度以及工程質量。因此，各方應重視高速公路工程的征地拆遷工作，在遵循相關原則的前提下，采取行之有效的措施，在保證項目工期和質量的前提下，推動高速公路工程征地拆遷工作開展，確保整個高速公路項目順利按期通車。

參考文獻

[1]雙琰. 線型工程征地補償安置問題研究[D]. 重慶：西南大學， 2012.

[2]溫晉峰. 高速公路建設項目征地拆遷審計[J]. 企業改革與管理， 2015（15）： 125.

[3]袁靜磊. 論如何搞好公路建設征地拆遷安置工作[J]. 黑龍江交通科技， 2018（5）： 202-204.

[4]征地拆遷中的“法， 理， 情”[J]. 中國公路， 2005（7）： 34-35.

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