基于績效的公路養護合同模式研究進展

□ 王曉偉 張家麗 史小麗

隨著我國公路養護與管理事業進入高質量發展的新時期，探索合理、高效、多元化并且適應當前公路養護實際的公路養護管理模式至關重要。基于績效的養護合同模式（Performance Based Contract，PBC）是公路養護管理機構或經營企業（以下簡稱“甲方”）與道路養護承包商（以下簡稱“乙方”），甲方在簽訂的養護合同中不具體限定乙方的養護方式、方法和材料等要求，需明確乙方在合同期末時要達到的績效標準，且合同費用的支付與乙方是否達到合同約定的最低績效標準直接相關。

PBC 模式具有以下特點：對于甲方而言，績效標準的制定使甲方人員注重于公路養護成效和養護質量的管制，有助于實現可持續的道路管理體系；有效簡化甲方人員組成，減少額外人員成本；可將大部分風險轉移至乙方，有效避免合同雙方索賠事件的發生；但因對乙方綜合能力要求較高，使合同報價偏高。對于乙方而言，績效標準的制定，使乙方人員能自由、靈活地使用新材料、新技術和新方法，可自主創新并研發養護新工藝，提高收益；因合同支付與乙方績效達標情況掛鉤，為乙方提供了明確的合同激勵機制；績效指標使乙方能有針對性地改善道路使用狀況，提高養護效率與道路使用者滿意度，使養護效益最大化。

一、PBC 模式在國內外的應用情況

許多國家/地區自上世紀開始使用PBC 模式來管理和維護道路：加拿大（1988 年）不列顛哥倫比亞省首次將PBC模式用于道路系統和橋梁維護項目；澳大利亞（1990 年代）新南威爾士州（NSW）政府為了將道路運輸維護、修復和資本改良的控制權和責任移交給私人乙方，開始嘗試基于績效的維護合同（PBMC），成功地使生產率提高了22%，總體成本節省了16%；美國（1996 年）、阿根廷（1996 年）、烏拉圭（1996 年）、新西蘭（1998 年）、馬來西亞（2001 年）、菲律賓（2003 年）、塞爾維亞（2004 年）、阿富汗（2006 年）、塔吉克斯坦（2013 年）、格魯吉亞（2015 年）、阿塞拜疆（2018 年）等國家陸續開始將PBC 模式運用于公路養護項目。這些國家初期采用PBC模式短期試點，試點實施效果明顯后，再大范圍推廣應用。

目前我國部分地區已先行將PBC 模式運用于公路養護項目：廣東省（2000 年）廣深珠高速公路維修公司采用PBC模式進行高速公路的養護管理，養護費用節約了200 多萬元；河南省（2018 年）高遠公路養護技術有限公司推行基于“全過程公路養護技術（QGY）系統”的全過程績效托管養護新模式，并在河南省新鄉高新區城區使用且效果良好；浙江省（2019 年）龍慶高速公路項目也引入QGY 系統，運用于為期8 年（2019—2026）的公路養護工程項目。

二、PBC 模式養護合同應用的關鍵技術

1. 合同條款的制定

合同條款是合同內容的表現形式，是確定合同雙方權利和義務的依據，因此合同條款內容應定義明確。

（1）合同范圍，即養護項目所在位置及所包含的路段數量、涉及資產類別及養護活動內容。

（2）合同期限，即合同的持續時間。

（3）權責分配，即明確定義甲方和乙方的責任，避免潛在的糾紛。

（4）風險分配，即根據各方權責，將風險分配給最有能力且能有效管理風險的一方。

（5）績效標準，即為合同范圍內各類資產的養護活動定義績效標準，確定量化的績效標準指標，指標定義應簡單、清晰，且易于理解。

（6）獎懲制度，即制定獎勵條款與違規處罰條款，在約束乙方的同時也可以達到良好的激勵效果。

（7）支付條款，即明確支付形式（現金、銀行轉賬、支票、承兌匯票等）與支付時間（一次性支付、固定周期支付），設置付款擔保或保證金條款。

（8）費用調整條款，即設置價格調整方案控制由不可抗力因素（自然災害、勞動力和物料價格變化）引起的成本變化。

上述合同條款中，風險分配是PBC模式應用的關鍵。PBC 關于甲乙雙方的主要風險分配方案以及雙方應對風險的緩解措施見表1 所列。

表1 甲方與乙方之間的風險分配與緩解措施

2. 承包方的選擇方式

PBC 模式下乙方承擔的管理責任與風險較多，甲方可同大多數PBC 項目評標一樣，采用基于“最佳價值”的方法來評標選擇乙方。“最佳價值”是根據乙方的管理能力、養護施工經驗、PBC 專業員工數量多少、應對相關風險能力、養護合同報價高低、養護管理工作計劃有效性等內容進行綜合評價，即將涉及到乙方的各種資格資質、技術、商務以及服務的條款都折算成一定的分數值，然后進行打分，用綜合分值來考量乙方能否以較低養護成本投入確保高質量養護成果產出的綜合能力。

3. 績效標準的界定

績效標準定義應結合道路使用者的需求、甲方對合同完成時期望的公路資產水平、項目可用的資金水平綜合考慮。客觀制定績效標準，避免以主觀術語定義績效標準引起爭議。

世界各國家典型的績效標準定義有兩種：一種是為每項養護活動都制定了績效標準，且要求必須達到100%（如表2 中的拉丁美洲部分績效標準）；另一種是同時為每項養護活動制定了績效標準與響應時間要求也叫及時性要求（如表3 中的新西蘭績效標準）。響應時間要求主要針對：①與路面資產有關的養護細目，目的是避免因養護不及時而導致道路狀況進一步惡化；②與道路服務水平有關的養護細目，響應時間的設置是根據道路提供服務功能的最低標準來設定的。響應時間長短根據養護活動特點而定，乙方需在甲方巡查時發現并告知病害后或自行巡查發現病害后及時采取應對措施，維持道路基本狀況，如清理排水通道、路面障礙物清除等。

表2 拉丁美洲的PBC 模式道路養護績效標準

表3 新西蘭的PBC 模式道路養護績效標準

4. 績效監控方案的制定

績效監控是PBC模式養護項目成功的關鍵，監控對象是乙方的PBC 養護績效水平狀況。通常，監控組成員由甲方、乙方的指定代表組成，也可包含部分道路使用者。監測方式和檢測頻率可依據養護活動特點來選擇，如連續測量、周期性測量（按小時、天、周、月、季度年）、在項目開始和結束或里程碑事件進行測量、長期測量等。在最后支付乙方費用時，可據績效監控情況適當扣減費用，情節嚴重時，甲方有權中止養護合同，據此來約束乙方遵守績效標準，確保公路養護質量。監控方法也可根據實時反饋進行方案改進。

5. 績效評估與考核的方法

績效評估與考核是甲方績效管理的核心環節。績效評估是對合同范圍內道路基礎設施的當前狀況進行評估，同時還評估乙方在所提供道路服務、環境保護方面的效率以及成本效益。SAIC（Science Applications International Corporation）描述績效目標菜單和績效評估過程，將績效評估指標分為“通過/不通過”和多級2 類，還開發了一種包括安全績效評估（如工人受傷、車輛碰撞等）、施工擁堵、路面平整度、路面噪音和用戶滿意度等方面的綜合績效評估方法。Pakkala 將IRI、防滑性、車轍、開裂和道路的變形作為評估路面績效的指標，Baker 還為每個指標設定了目標值。如我國某條高速公路的養護目標績效用路面養護綜合質量指標數表示，其分項指標為養護技術質量指標PQI（PCI、RQI、RDI、SRI）和養護服務質量指標SQI（日常管理、保潔與巡查，路基、路面病害處理，材料回收循環再生利用率）2 類。

績效考核是對乙方某一階段工作成果的評估過程，甲方對照績效標準，采用科學的方法并按照一定的周期（月、季度、年）對乙方養護工作完成情況進行考核。績效評估與考核工作在績效監控的基礎上進行，評價與考核結果是支付合同費用計算的依據。如我國廣深珠高速公路項目是對路況、各項績效指標檢測、乙方計劃編制情況、管理實施情況、養護及時性情況進行考核；河南高遠路業是結合我國相關技術評定規范，根據項目情況商定績效考核標準，考核方式是自檢與委托第三方檢測相結合；徐強將我國PBC養護項目績效劃分為耐久績效、運營績效和管理績效，耐久績效考核與路面使用性能指數PQI 及路面平整度IRI 有關，考核周期是一年；運營績效考核與所維護道路網的日常可服務性有關，考核周期是一季度；管理績效考核通常與工程計劃管理、質量保證體系管理、健康與安全管理、環境管理、數據庫管理、應急管理及檢查有關，考核周期是一季度。

三、我國實施PBC 模式道路養護的挑戰與對策

1. 從甲方視角看

（1）由于合同期限較長，項目長遠的資金保障是甲方面臨的一大挑戰。

（2）我國目前還未有關于PBC項目合法且易操作的規范化管理文件或標準文件，且PBC運用案例較少，甲方需適應從“過程監管”轉換到“績效考核”的過程。

（3）甲方缺乏有PBC 經驗和知識的專業技術人才，需開展專業培訓以儲備PBC 人才力量。

（4）我國滿足PBC 模式的乙方數量較少，一定程度上限制了甲方對乙方的選擇，在業內普及PBC 知識、培養更多潛在乙方還需一定的時間、技術及經驗的積累。

2. 從乙方視角看

（1）乙方是整個養護項目的主要責任方，乙方需保證有足夠的綜合實力，確保輸出的養護成效能夠達到績效標準。

（2）乙方承擔的風險責任較多，乙方需探求更有效的風險管理方法。

（3）與甲方一樣，乙方需大力培養PBC 模式方面專業人員，在滿足PBC模式下道路使用性能對養護施工的創新需求上，能自主創新研發養護新技術。

我國地域遼闊，各個地區發展不平衡，PBC 模式公路養護的運用還需要不斷地改進與完善，可從以下幾個方面著手實施：①各地區可選擇性地依托某一條高速公路進行試用，從短期的、單一養護項目的績效合同入手，探索PBC 模式公路養護承包實施流程及合同執行期間甲乙雙方養護管理框架體系；再逐步擴大試點的合同規模及其持續時間。②試點PBC 模式公路養護的過程中，全國各地公路養護技術人才和管理人才的專業化、公路養護管理水平的智能化與信息化恰好也在同步提升，各邊界條件齊頭并進、相輔相成，有助于推動該模式的廣泛應用。③通過試點地區PBC 模式的應用，形成PBC 模式養護合同的最佳實踐，據此制定合法且易操作的規范化管理文件及標準文件。

四、結語

我國公路養護事業的高質量發展需要養護技術與養護管理模式的同步創新，基于績效的公路養護合同管理模式，可實現公路養護管理機構或公路經營企業的“提質增效”目標，激勵養護承包企業的養護技術與養護決策創新，促進養護人才的專業化，在我國有較大的發展前景。