新中國成立以來我國中小學減負政策的回顧與效果探析

時依依

(寧夏師范學院 外國語學院，寧夏 固原 756099)

我國中小學生學業負擔過重一直是我國教育發展過程中一個難以解決的問題。針對這一問題國家也相繼出臺了多項政策來為減輕中小學生的學業負擔，希望能夠還其健康快樂的童年。2021年，國家新頒布了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(簡稱“雙減”政策)，又一次讓學生減負問題成為熱門話題，同時也讓社會各界尤其是教育界的視線再次聚焦到學生“越減越負”的這一奇怪現象上來。基于此背景，本文將回顧新中國成立以來我國中小學減負政策，并分析減負政策收效甚微的原因，最后對我國中小學生學業減負提質作出展望。

一、新中國成立以來我國中小學減負政策的回顧

自新中國成立以來，我國在中小學減負的道路上就從未停止過步伐。根據一些學者的整理和統計，自我國1955年頒布新中國第一項有關中小學減負的政策以來，截至2021年共相繼出臺了23項減負政策，通過研究將其分為10項主體政策與13項輔助政策。[1]這些減負政策的相繼頒布不僅體現出我國十分重視中小學生學業負擔過重這一問題，把它當作國家教育發展的戰略問題對待，而且顯示出我國對于中小學生學業負擔過重這一問題治理的決心和毅力。因此，我國眾多學者從各個角度切入對我國的減負政策進行研究與探析，發現不同時期因其社會背景及教育發展程度等各種因素的不同，給學生帶來的學業負擔也不盡相同，因而減負改革的側重點也有所不同。

有學者對建國以來中小學減負政策的歷史變遷進行研究，指出可將這七十年以來的減負政策歷史變遷劃分為五個不同的階段：1949-1977年以改善學生身體素質為中心的階段；1978-1992年以緩解升學壓力為目標的階段；1993-2000年以提高教育質量為主旨的階段；2001-2009年以基礎教育課程改革為依托的階段；2010年至今全方位深化改革新時期的階段。[2]值得注意的是，該學者的論文發表于2019年，因此在原論文中最后這一階段的“至今”指到2019年。但筆者認為這個階段的時間依舊可以延續到現在，因為這一階段的減負政策最核心的部分就在于全面，無論是減負政策頒布部門逐漸多元化，還是減負主體涉及校內外各方各界，亦或是減負領域遍及校內外、線上線下各處，如今的減負政策著眼點依舊在這些方面，因此筆者認為當前依舊處在這樣的“全方位深化改革的階段”。但也有學者對減負歷程階段的劃分持有不同意見，張冰和程天君在其論文中對我國的減負歷程進行如下劃分：1949-1966年的初期探索時期，1966-1976年的過度矯正時期，1978-2009年的觀念轉向時期，2010至今的正本清源時期。[3]通過對這兩種劃分方式內容的比較發現，雖然時間階段有些不同，但是在本質上還是有一些相同之處。首先，都突出了第一個階段的特點是以學生的身體素質健康為出發點進行減負；其次，改革開放以后到2010年之前這個大階段的減負特點都主要強調了素質教育和緩解升學壓力，不同的是前者將其從多個角度進行了更為細致的劃分；最后，所謂的正本清源時期也主要表述的是全方位治理課外負擔，這也與前者在此階段所描述的特點基本吻合。二者最大的一個不同點就在于1966-1976這個時間段，前者認為此階段對于教育嚴重破壞使得各級教育部門處于“癱瘓”狀態，因此中小學減負政策也處在一個中斷的狀態；[2]而后者認為這種對教育的破壞實則是一種激進的“減負”政策，是一種過度的矯正。[3]基于教育政策定義的界定，筆者發現前者主要從狹義的教育政策上討論，后者主要從廣義的教育政策方面研究，因此會有這樣不同的劃分階段。但筆者更認同前者的觀點，在這個階段對于教育的破壞使得正常的教學活動都無法保障，學生幾乎沒有學業上的負擔又何來“減負”之說。通過閱讀更多的文獻發現，另外的學者在關于改革開放以來中小學減負政策變遷的研究中對各個階段的劃分也幾乎與前者一致，[4-5]由此可見，學界對這一問題的研究基本上達成了共識。

二、減負政策收效甚微的原因分析

我國一系列減負政策的相繼頒布雖然體現出了我國對中小學生學業負擔過重的重視以及治理的決心和毅力，但是從側面也反映出了中小學生學業負擔過重是我國教育發展中的一個頑疾，是我國教育建設中面臨的一個長期存在的難題。因此，我國眾多學者從各個角度切入，對這一問題進行研究與探析，以期找到問題的癥結從而對癥下藥，希望在之后的教育改革及政策制定過程中可以解決個中問題。

1.從政策本身來分析

我國針對中小學生減負的問題頒布了多項政策，但卻收效甚微，甚至出現了“越減越負”的奇怪現象，部分學者認為政策本身可能就存在一些問題。例如，王中華認為政策本身的合理性與可行性就會影響減負政策的效果，這個政策是否符合教師、學生、家長、社會人士等各方的需求及利益，其理論基礎是否堅實，目標是否清晰具體，資源能否得到保障等因素都會影響到減負政策實施的效果。[6]還有的學者從配套政策的角度分析，減負失效的原因之一可能是因為配套政策不到位而導致的，認為除了有宏觀的減負政策之外，還要將配套的其他政策制定到位，以輔助主政策更好地發揮作用。[7]如果政策本身就出現一些問題那么減負就很難真正達到效果，這也是減負政策收效甚微的根本原因。

2.從政策執行的角度來分析

如果政策的執行不到位，那么就算有合理可行且完善的政策也于事無補，因此部分學者也從政策執行的角度來分析減負失效的原因。王中華認為減負政策的執行者和執行環境都會影響到減負政策實行的效果：各級教育機關的工作人員及中小學校長、教師等的素質都影響著教育減負政策的執行，如果他們的素質達不到要求，那么教育政策實施的各個關鍵都會出現紕漏，從而導致減負效果不達標；而且在政策執行過程中需要以經濟環境作后盾、政治環境作保障、社會環境做支撐等。[6]還有學者從報償視角分析教育減負政策執行的過程，認為教育政績作為官員履行職責的報償，如果不對其進行淡化或改進，那么會導致教育減負成為“走過場”。[8]更有學者從博弈理論的視角進行分析，認為教育減負政策執行機構間的博弈以及執行機構與目標群體之間的博弈都會導致教育減負政策的失效：執行機構間的協調不到位，地方執行機構存在政策執行力度不足，各機構利益不均等、不一致，目標群體為追求短期利益或因條件限制而不愿或無法將政策落實等情況都導致教育減負政策執行失效。[9]總的來說，在減負政策的執行過程中，執行者或執行機構對于政策的把握不夠準確，執行過程中理解出現的偏差，甚至是執行者或執行機構因為利益的影響而不將政策如初落實及不作為等原因都會使得政策在執行過程中無法起到應有的作用，從而導致減負失效。

3.從其他方面來分析

除了政策本身和政策執行這兩個方面之外，還有許多其他的因素也影響著教育減負政策的實行效果。例如，有學者就從文化視域來研究中小學減負失效這一問題，崔淑慧在其論文中表示，傳統文化的桎梏以及現代文化帶來的思維焦慮都是導致減負失效的原因。[10]還有學者從家庭教育焦慮的方面來分析，認為“輸在起跑線”的恐慌、對于就業前景的擔憂等家庭教育的焦慮也是減負失效的原因。[11]筆者認為這個方面也可以歸結到以上文化思想的方面。的確，傳統文化當中“吃得苦中苦，方為人上人”“萬般皆下品，惟有讀書高”的價值取向，中國古代勤奮學習的典故，以及通過學習“光耀門楣”等思想至今對學生、家長們影響頗深，從而導致父母對子女期望過高，學生自己也在這些觀念影響下給自己很大壓力。并且人們心中保守的求同觀念也是減負道路上的一大阻礙，許多家長會產生“別人家的孩子上大學，我家孩子就不能去職業院校；別人家的孩子上補習班，我家孩子也不能落下”的想法，從而導致“內卷”現象加重，學生負擔逐漸加重；這就形成了表面上政策要減負，但家長們背地里還要給學生增負，也就是所謂的“越減越負”“校內減負校外增負”的現象。而且家長對于就業前景的擔憂還是因為思想過于保守，許多新興行業被家長認為是不務正業，不是正經工作，而家長所謂的“正經工作”卻崗位有限。其實，不是就業前景不好，而是家長沒有認識到多樣化的就業崗位，因此只一味地讓自己的孩子努力讀書學習將來找個好工作。這就加重了孩子的學業負擔，使得減負無法起到很好的作用。再如，還有學者從學習評價機制的角度來分析減負失效的原因，認為學習評價機制的一個局限性就是在評價時幾乎只關注考試分數這一個指標，很少進行綜合考量。[12]這就會導致學生一味追求成績和排名，從而使得學業負擔加重。還有學者也從相似的角度出發來探究這一問題，認為“學校考試環節的異化及其對課業負擔產生的誘導效應”是學生學業負擔加重的關鍵點。[13]這其實說的也是學習評價機制上產生的問題對減負效果的影響。現在許多老師、家長、學校等都會陷入“唯考試論”的陷阱，衡量一個學生好不好也是以考試分數為主，甚至只看考試分數。學校里提倡素質教育，但一些教師和教育機構會利用“唯考試論”“唯分數論”的心理來開展應試教育從而吸引家長報名自己的學習班，這就加重了學生的學業負擔，導致“減負”根本達不到效果。

三、總結與展望

我國中小學減負政策的發展歷程自新中國成立之初就已經開始了，又因為不同時期、不同的社會時代背景而各具特點，直到今天一共經歷了以提高身體素質保證學生健康為主、以緩解升學壓力為主、以加強素質教育提升教育質量為主、以深化素質教育減輕學生考試與考核負擔為主和以減輕學生學業的各項負擔為主的五個階段。然而，對于中小學生的減負依然任重而道遠，因為我國雖出臺了一系列中小學生減負政策，但收效甚微，一是由于政策本身制定上的問題，導致政策的合理性和可行性無法達標，或是各項配套輔助政策并不到位，使減負難以達到理想的效果；二是由于政策執行過程中出現偏差使政策無法起到應有的作用，從而導致減負政策收效甚微；三是由于文化觀念、學習評價機制等的影響，導致人為性的學業負擔加重，造成“表面減負，暗地增負”的局面，“減負”難以真正地進行下去。

“減負”之路漫漫，在未來的“減負”過程中一是要完善政策的制定，讓減負政策更加符合實際，具有更強的合理性和可行性，并且完善配套政策，輔助減負政策真正落地生根；二是要加強對執行過程的監督，使政策能夠能好的落實；最后也是最重要的一點就是改變社會觀念，只有將人們從傳統的學習觀和固有的保守思想中解放出來，才能更好地轉變并改善“唯考試論”“唯分數論”評價機制，將評價取向由“考試主導”轉變為“素質主導”，全方位、多角度綜合評價一個學生，這樣才能有效地減輕學生的學業負擔。希望未來通過各方面的完善，能夠真正使中小學生減負，能夠還給他們正常的成長空間，能夠使他們不再為考試、排名、分數等所累，從而擁有一個全面發展的快樂的學習生活。