整體性治理視角下教育政策執行問題研究
——以中小學心理健康教育政策為例

孫 娟

(哈爾濱師范大學,黑龍江 哈爾濱 150025)

中小學心理健康教育相關政策的頒布實施已有20余年，從1994年中共中央印發《中共中央關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》第一次正式提出“心理健康教育”，提出“通過多種方式對不同年齡層次的學生進行心理健康教育和指導，幫助學生提高心理素質”，[1]到2016年《“健康中國2030”規劃綱要》中提出“促進心理健康，提升心理健康素養”，[2]再到2022年4月，教育部印發《義務教育課程方案和課程標準(2022年版)》，對心理健康教育的課程設置、實施要求和課程內容結構進行了優化，研制了學業質量標準。[3]由此可以看到，我國對中小學心理健康教育的重視程度。然而，在具體落實方面，通過相關學者調查發現中小學心理健康教育仍存在形式化、教師隊伍水平較差的問題，因此，需要對中小學心理健康教育政策執行過程中的問題進行研究，提出建議進而促進中小學心理健康教育政策的落實。

一、整體性治理理論概述

整體性治理理論興起于20世紀90年代中期，繼新公共服務后第四波公共行政理論思潮，是一種對新公共管理導致政府碎片化問題的解決方式，其代表人物是佩里·希克斯和帕卻克·登力維等人。整體性治理是以顧客需求為導向，以信息技術為手段，以整合、協調為治理機制，對治理層級、功能、部門關系及信息系統等碎片化問題進行解決，最終達到提升政府能力和績效、滿足多方面社會需求的目的。[4]其主要思想有以下觀點：第一，逆碎片化。希克斯認為由于政府過多的關注效率，將一些其他項目外包給專業機構，而導致部門之間缺少聯系和信息資源的共享，進一步導致提供服務與實際需求出現偏差。因此，希克斯認為首要問題就是解決碎片化。第二，一站式服務。一站式服務現在普遍應用于縣市級的政府服務大廳，是以公民需求為基礎，通過信息技術使得政府內部各部門工作流程有效銜接。第三，重新整合。重新整合分為兩個方面，一方面是政府整體性整合，對不同層級或者同級部門整合，將不同部門中有相同功能職責的部門整合起來，形成大部門式治理，將公共部門、私人部門和第三部門整合起來。另一方面是對政府組織結構進行整合，包括政策整合、規章整合、服務整合以及監督整合。希克斯認為整合程度越高，凝聚力越大，各自為政就越小，部門之間聯系越緊密。第四，靈活政府。跨組織功能邊界進行合作，并且鼓勵較小部門和機構共同使用相關服務。第五，互動信息搜尋和提供，從而打破信息孤島。

之所以選擇整體性治理理論有兩方面的原因。第一，問題相同。希克斯認為無論是傳統行政模式，還是新公共管理模式，過多關注內部利益來提高效率的同時也會出現碎片化的問題。教育政策執行同樣也是如此，從而導致教育政策落實不到位。第二，目標一致。整體性治理是為滿足公眾需求，教育政策執行目標是為解決公眾關心的問題，也是滿足公眾的需求。

二、中小學心理健康教育政策執行中存在的問題

1.基層評估監測目標碎片化

目標是組織通過協調配合所要達到的結果，能夠對組織成員給予激勵，并且能夠意識到協作溝通的重要性，而評估監測目標的達成也意味著政策的貫徹落實，基層評估監測目標更是政策落實的最后一公里，而評估監測目標碎片化則是阻礙組織目標實現的主要問題。在中小學心理健康教育政策執行中，存在著評估監測目標碎片化的主要表現形式就是目標的偏離與異化。無論是學校還是政府教育督導部門的評估監測，都不是以評估監測名義開展統考，而是深入學校、深入課堂真實了解檢查。然而部分地區關于評估監測的理念認識存在偏差，以評估監測之名開展統考統測的做法并不少見。[5]部分地區只對數學、語文等重要學科進行教育評估檢測，對學生心理健康、道德等方面不進行評估。這種做法有利于對學科知識的學習與檢測，但忽視了學生全面發展的需要。一些地方會將評估結果進行排名，沒有考慮學校與學生的水平與基礎，從而部分地區與學校出現應付調查的現象。降低學校的積極性，導致評估結果不真實。忽視了對原因和影響因素的分析，容易造成資源的浪費，這需要對所有學科進行正確科學的評估檢測，并對評估結果進行全面分析，從中發現在心理健康教育過程中存在的缺陷和不足并進行指導。雖然評估檢測已經進行了多年的探索實踐，但仍有不足之處。特別是評估的內容和方式單一，當前評估主要針對學科課程內容，多以測試和調查為主，[5]忽略了學生接受和運用能力的評估，由于個體的不同，對信息的接受和運用也不盡相同，當今社會需要學生能夠學以致用和思辨的能力，并且，在信息化的時代，僅以紙面作答的方式不利于全面評估學生對知識的掌握和運用能力。由于對評估監測的認識不到位，導致采取不正確的方法和手段，進一步使得評估監測目標遠離實際需求。

2.各部門關系碎片化

部門關系碎片化是指在教育政策執行過程中，政府相關部門之間缺乏溝通交流與協調配合，從而導致教育政策落實效率不高。對于教育政策的落實監督和評估是屬于教育督導的任務，但需要各部門的相互配合。并且處于百年未有之大變局的今天，普遍的教育問題涉及多個部門，僅靠教育督導是無法得到有效解決的，因此，需要各部門相互協調溝通，共同解決公眾關心的教育問題。在《未成年人學校保護規定》中有關心理健康教育的規定，其中明確說明“教育行政部門同有關部門健全學校學生保護的支持措施、服務體系，加強對學校學生保護工作的支持、指導、監督和評價”。[6]因此，中小學心理健康教育政策的落實過程中，可能會到涉及教育督導部門、教育行政部門、衛生部門和婦聯等部門。但是由于涉及部門較多，相關部門存在職責交叉的問題，從而導致部門協作效率較低。

3.執行主體知識儲備碎片化

執行主體是指教育政策落實中所涉及的各級政府、各級各類學校和教師。執行主體知識儲備碎片化也就是說相關部門人員、學校領導和教師相關知識儲備較少，專業水平較低。

首先，政府層面的教育督導人員知識儲備碎片化。有學者調查發現教育督導機構人員結構不合理，教育督導隊伍年齡結構偏大，督導人員學歷偏低，培養機制不成熟，師資短缺，師資專業性較低，培訓方式單一且培訓內容不全面等原因造成其專業水平較低。[7]由于涉及各部門相關事務，教育督導人員專業能力與知識有限，無法正確科學的解讀評估監測結果。再加上專業水平較低和知識儲備較少，進一步使得評估結果無法得到科學解讀。

其次，學校領導層面。受到傳統教育應試考試的影響，部分學校還是較為注重學生的成績。部分地區只對語文、數學等重要學科進行評估監測，而心理健康、思想品質等不進行評估。并且對評估結果進行排名，導致政策落實的偏離。另外，面對上級對中小學心理健康教育的督查，存在應付的態度與行為。中小學校心理咨詢室等設備較為齊全，但設備較新，利用率較低，往往是檢查時才使用。這些現象也都說明學校領導對心理健康教育重視不足，儲備的知識不充分，不能隨著時代的要求和上級的指示及時更改做法和知識結構，從而使中小學心理健康教育政策落實更加困難。

最后，學校教師層面。心理健康教師的知識儲備不足，這是由于學校中心理健康教師有專業背景的較少，再加上學校編制的緊缺，即使有編制也會優先安排其他主課教師，從而導致部分心理健康教師教授其他課程。另外，存在給心理健康教師安排其他任務的現象，在有限的時間內學習相關心理健康知識顯得更加困難。這些原因，使部分教師對心理健康教育的認識仍停留在對問題學生的危機干預，而教師只是枯燥的在課堂講述心理學的概念和理論，并通過考試成績來考核學生學習效果，[8-9]這種做法非但沒有解決問題，還給學生增加了學業負擔和壓力，起到教學的反作用，更不利于心理健康教育政策的落實。

4.評估監測結果碎片化

評估監測結果碎片化是指對監測結果運用不到位，對其深度挖掘不充分。這是由于教育督導部門專業性較低，使得督導意見常被“束之高閣”。還由于評估監測缺少信息化，不能夠深層次的分析評估結果。并且評估監測結果應用程度有限，缺乏分工協作機制，[5]評估監測結果的應用應是多個部門協同聯動，在實施過程中卻將所有任務交給教育督導部門，沒有傳達給相關部門，缺乏專業培訓指導，對結果解讀不充分。

三、改進策略

1.整合評估監測目標

由于教育督導評估監測這一職能是近幾年納入教育督導之中，教育督導人員對其的理解與認識有偏差，這就需要整合評估監測的目標，糾正偏差。評估監測是對計劃實施過程中相關要素進行收集與持續追蹤，評估是對預期結果與實際結果進行對比，從而評估達成度。教育督導評估監測應能夠正確理解教育政策，對教育中熱點和難題進行評估監測，反映教育政策落實情況，找到各級學校的不足，監督指導學校和相關部門整改落實。因此，需要了解評估監測與傳統考試評價的不同。在評價目的上，評估監測是對整體教育狀況進行診斷，對于出現的偏差及時修正，并改進實施計劃與決策，提高教育資源使用效率；而傳統考試評價是總結性評價，更多關注最終結果，并根據結果對學生、學校進行選拔評比。在評價內容上，評估監測注重對學生德智體美勞各方面進行多方位、全面評價；在評價方式上，注重結果判定和歸因分析；在評價結果上，更加注重對改進的效果進行常態跟蹤。而傳統評估是終結性評估，為下一循環提供信息反饋。另外，為防止監測目標碎片化，應讓更多的利益相關者參與其中，從多角度促進評估監測作用的發揮。

2.整合部門關系

整合部門關系需要提高各部門教育政策執行的協調性，需要加強整體的責任意識。首先，需要明確各部門的職責。各部門知道自己的職責，才知道要做什么、怎么做、達到什么目標和要求。其次，跨部門溝通協調的重要性。明確各自職責之后，知道各部門應該做什么，但是中小學心理健康教育的落實，不是一個部門能夠完成的，需要跨部門的溝通。當中小學校發生心理健康事件，就需要多部門進行解決、需要彼此的相互溝通。跨部門式的溝通協調是中小學心理健康教育政策落實的重要環節。最后，明確責任追究。責任追究的目的不是懲罰，而是確保各部門能夠承擔跨部門的責任。只有明確做什么、怎么做、達到什么目標，才知道出現違規怎么處理、才能加強中小學心理健康教育政策的落實。

3.加強執行主體隊伍建設

基層政府、學校領導和教師是教育政策落實的重要環節，因此需要對其進行選拔、培訓和考核。在人員選拔方面，應嚴把關口，對執行主體的年齡學歷作出規定，對于教育督導人員需要選拔專業水平高、熟知教育政策法規、有專業背景的人員。[10]在培訓方面，應出臺相關的培訓大綱，并結合線上線下培訓，提高培訓效果。[7]處理線上線下模式，還應創新多元培訓方式，并且對執行主體進行持續性的培訓。另外，對于政府各部門人員應根據職責內容安排培訓內容，加強其對監測結果的科學解讀，加深原因的挖掘。除了提升專業水平，還需提高執行主體的自身素養和魅力，蘊積道德權威，提升整體權威。在考核評價方面，定期學習之后進行測評，檢驗知識儲備的結果，并且在執行主體回歸工作之后，對其進行考察，檢驗知識運用程度。還可以從多方位對執行主體進行評價，從而評價其行為是否促進教育政策的落實。另外，及時將考評結果進行公示，考評結果與執行主體獎懲、執法、整改掛鉤。

4.優化評估監測結果

評估監測是教育政策的重要環節，為下一階段工作奠定基礎，并且結果不是一次性使用，而是重復使用。首先，評估監測的結果不能只停留在問題和現象表面，應對其進行深入的研究分析和科學的解讀，必要時還要開展專項調研，使調研的性質分析和量化的評估監測數據相互印證，以此尋求解決問題的途徑和方法。避免只關注學業成績而忽視學生的身心健康，從而使心理健康教育高質量發展。其次，建立專門的獎懲制度，需要將評估監測結果與各級人民政府及其有關部門領導班子和領導干部的考核、獎懲結合起來。最后，搭建教育督導大數據平臺。實現資源共享，減少重復性的工作，從而提高效率，也有助于心理健康教育政策的落實。評估監測數據眾多，既包括各級政府也包括各級各類學校的數據，如督政數據、督學數據和評估監測數據等。督政的主體是政府，督學主體是學校，評估監測則既包括政府也包括學校。建立數據平臺之后，各部門資源互通有無，提高各部門的精準性。還有，將教育投入數據、教育過程數據和教育結果數據進行互通，并將往年的教育數據分門別類進行整理，不僅能夠了解各地區的教育背景及產出效益，對不同地區進行指導、預測未來趨勢，還能打破區域間的封閉性，實現區域間資源零距離分享與經驗交流。通過在實踐中不斷交流和互動，實現數據資源的無縫銜接，促進跨部門的溝通協調，提高相關人員的素質，提高政府隊伍建設的續航能力。