教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性研討
——以農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行現(xiàn)狀為例

■ 新疆師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院 陳冰涵

1 農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策概述

1.1 農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的內(nèi)容

2001年出臺(tái)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,即“兩為主”的政策,主要解決流動(dòng)人口接受義務(wù)教育的問(wèn)題。隨后國(guó)家有關(guān)部門(mén)也相繼出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的相關(guān)政策,使得“兩為主”的政策進(jìn)一步明確和細(xì)化,農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策體系也得到了進(jìn)一步完善,這是保證政策有效執(zhí)行的根本前提。從法律的角度進(jìn)行規(guī)定是2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,保證了教育權(quán)。此后,2012年印發(fā)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》,標(biāo)志著農(nóng)民工隨遷子女在異地升學(xué)的各種人為障礙得到了解除。政策的出臺(tái),為政策的穩(wěn)步推進(jìn)奠定了基礎(chǔ),同時(shí)各地政府不斷打開(kāi)公辦學(xué)校的大門(mén),擴(kuò)大其對(duì)農(nóng)民工子女的開(kāi)放范圍,公辦學(xué)校作為主要窗口,接收農(nóng)民工子女,為農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)提供更多便利條件。但是回歸到政策的具體落實(shí)上,還存在很多問(wèn)題,政策執(zhí)行難的問(wèn)題依然是我們當(dāng)下需要解決的首要問(wèn)題。

1.2 農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的困境

農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的執(zhí)行問(wèn)題是各利益相關(guān)方共同面臨的問(wèn)題,包括學(xué)校、家庭、政府等主體。首先是流入地的困境,流入地政府越是放寬政策,就會(huì)面臨越大的壓力,包括人口、資源、管理和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的壓力都會(huì)增大;其次是二元制的戶籍制度造成的困境,由于我國(guó)城鄉(xiāng)的二元制結(jié)構(gòu),造成了城鄉(xiāng)教育資源配置的不均衡,導(dǎo)致農(nóng)民工子女在城市中不能享有平等的教育資源和環(huán)境,農(nóng)民工子女入學(xué)難的問(wèn)題依然嚴(yán)峻;再次是各部門(mén)之間協(xié)調(diào)的困境,政策執(zhí)行各部門(mén)內(nèi)部存在著職權(quán)不明晰、執(zhí)行力不足、敷衍搪塞、延宕推脫,相關(guān)部門(mén)的配套政策也相對(duì)滯后;還有公辦學(xué)校的管理問(wèn)題,民主治校不力,學(xué)籍管理混亂是常態(tài),還存在經(jīng)費(fèi)緊張;農(nóng)民工自身的家庭困境,城市和農(nóng)村的家長(zhǎng)的受教育水平也存在差異,教育理念缺乏、家庭教育等;紛繁復(fù)雜的入學(xué)門(mén)檻、文化排斥、制度和資源排斥等都對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題帶來(lái)了極大的困難,對(duì)教育政策的執(zhí)行也產(chǎn)生了很大的阻礙。

2 隨遷子女教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性

2.1 復(fù)雜性視角的引入

面對(duì)紛繁復(fù)雜的教育政策的執(zhí)行問(wèn)題,我們不能從單一的解決路徑出發(fā),尤其是現(xiàn)階段我國(guó)處于社會(huì)主義發(fā)展的轉(zhuǎn)型期,此政策執(zhí)行的問(wèn)題愈發(fā)突出。當(dāng)前,政策執(zhí)行問(wèn)題頻發(fā),也再次給我們敲響了警鐘,例如我們屢次提出的“雙減”政策,減負(fù)政策的出臺(tái)初衷是好的,是給中小學(xué)的孩子們減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān),但是政策執(zhí)行上涉及不同的利益相關(guān)者,他們對(duì)政策的理解是否具有一致性,從一線的教學(xué)中我們了解到,還是存在著很大的矛盾,相關(guān)行政部門(mén)能否把這些問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)合并提出解決辦法是“雙減”政策能夠順利推行的關(guān)鍵。回歸到我們當(dāng)下關(guān)注的農(nóng)民工隨遷子女教育執(zhí)行問(wèn)題,也陷入同樣的困境。如何把獲取和執(zhí)行信息的能力與把握它們的背景連接和組織起來(lái),是當(dāng)下教育政策執(zhí)行要解決的首要問(wèn)題。對(duì)教育行政政策問(wèn)題的復(fù)雜性分析,要求我們不能從單一的維度去思考問(wèn)題,突破單一路徑的桎梏,從簡(jiǎn)單走向復(fù)雜。

2.2 從復(fù)雜性視角分析政策執(zhí)行

由上文可知,教育政策的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,涉及很多利益相關(guān)主體,需要各職能部門(mén)的相互配合。目前面臨著很復(fù)雜的問(wèn)題,主體客體的復(fù)雜性、主客體間的矛盾性,在政策執(zhí)行過(guò)程中,無(wú)論是政策的制修訂,還是政策的執(zhí)行都存在復(fù)雜性的問(wèn)題,職能部門(mén)職權(quán)不明晰,互相推諉責(zé)任,導(dǎo)致教育政策執(zhí)行效率低下、困難重重;在政策制定的過(guò)程中,缺乏政策接收者的民主參與,政策出臺(tái)缺乏民主性;在政策的執(zhí)行策略上,缺乏與有關(guān)部門(mén)的相互溝通和信息交流,沒(méi)有提取相關(guān)聯(lián)部門(mén)的意見(jiàn)和建議,政策本身缺乏科學(xué)性;在最后的政策落實(shí)上缺乏相應(yīng)的理解和支持,執(zhí)行過(guò)程中也存在不規(guī)范的問(wèn)題,缺乏相應(yīng)的配套措施,在推進(jìn)的過(guò)程中阻力重重。要用于復(fù)雜性理論去紓解復(fù)雜性問(wèn)題,在教育政策執(zhí)行過(guò)程中,由于教育政策執(zhí)行多元化的目標(biāo)與期望,執(zhí)行主體的不同認(rèn)知水平和模式影響了他們對(duì)相關(guān)政策的理解,在對(duì)外環(huán)境的回應(yīng)中并不以任何固定的軌跡來(lái)束縛自身,使得系統(tǒng)本身所固有的穩(wěn)定性被這些交互因素所影響,內(nèi)部穩(wěn)定的狀態(tài)被打破,從而引發(fā)各要素互相對(duì)抗,政策的復(fù)雜性也就由此凸顯出來(lái)。

3 復(fù)雜性研究范式對(duì)我國(guó)教育政策執(zhí)行的啟示

教育系統(tǒng)作為一個(gè)宏觀體系,內(nèi)外部存在著很多復(fù)雜的系統(tǒng)要素,如何統(tǒng)籌這些系統(tǒng)要素,實(shí)現(xiàn)其協(xié)調(diào)發(fā)展是教育優(yōu)化發(fā)展面臨的最大問(wèn)題。當(dāng)下我國(guó)處于社會(huì)主義的發(fā)展的轉(zhuǎn)型期,教育政策執(zhí)行中的矛盾沖突尤為激化。在教育大環(huán)境方面,教育政策的執(zhí)行和制定、如何平衡城鄉(xiāng)教育發(fā)展、平衡教育資源的配置、通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)階層的跨越等問(wèn)題都亟待解決;從教育內(nèi)部,教育者、受教育者等相關(guān)利益主體對(duì)教育政策的認(rèn)識(shí)和理解,對(duì)教育政策的執(zhí)行都有著重要的影響,而正是這些矛盾與沖突導(dǎo)致在政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)突發(fā)狀況,面對(duì)這些問(wèn)題的不確定性,在復(fù)雜性理論看來(lái),教育政策的執(zhí)行遵循因果規(guī)律,因?yàn)榫蛷?fù)雜性理論本身來(lái)說(shuō),它并不是遵循線性的發(fā)展,它會(huì)在錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)中對(duì)各種因素進(jìn)行自組織,把握隨機(jī)狀態(tài)下的偶然因素,并把偶然和必然統(tǒng)一起來(lái),能將不同發(fā)展現(xiàn)狀下的各種因素進(jìn)行重新排列組合,根據(jù)具體情況具體分析,導(dǎo)向政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)方向,從而找到解決教育政策執(zhí)行的可能性入口。

埃德加·莫蘭曾談到,教育應(yīng)該參照復(fù)雜性背景,以多維度的方式和在總體的視域中認(rèn)識(shí)的“一般智能”。對(duì)于處理系統(tǒng)龐大的問(wèn)題,“一般智能”越是發(fā)揮得好,處理特定問(wèn)題的能力就越強(qiáng),因此對(duì)于教育政策執(zhí)行的指導(dǎo)需要啟動(dòng)“一般智能”,在教育政策執(zhí)行的內(nèi)部,需要調(diào)動(dòng)內(nèi)外部的一切相關(guān)因素,著眼于教育政策執(zhí)行的整體,還要關(guān)注事件的偶然性和隨機(jī)性,從內(nèi)外兩個(gè)方面去把握,摒棄各因素之間的割裂。因?yàn)榉指畈豢赡馨盐铡氨唤豢椩谝黄鸬臇|西”,也就不能把握復(fù)雜性。20世紀(jì)科學(xué)領(lǐng)域的進(jìn)步過(guò)程中,產(chǎn)生了對(duì)復(fù)雜性問(wèn)題的盲目性認(rèn)識(shí),在某種程度上說(shuō)這是科學(xué)認(rèn)知領(lǐng)域的倒退,我們要引起警示。這些盲目性在科學(xué)家、技術(shù)人員和專業(yè)人員等領(lǐng)域引發(fā)了無(wú)數(shù)的錯(cuò)誤與幻覺(jué)。我們要打破科學(xué)理性的人為邊界,打破認(rèn)為造成的學(xué)科界限,把研究對(duì)象放置于它的背景之中,和它的大環(huán)境保持聯(lián)系并相互交流,正視現(xiàn)象的系統(tǒng)性和多維度。復(fù)雜性理論啟發(fā)我們,要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,就必須要有思想的變革,而這個(gè)改革是范式性的而不僅僅是思想性的。復(fù)雜性的研究范式,要求我們把各要素納入一個(gè)系統(tǒng)去思考,從而更加清晰地認(rèn)識(shí)其相互交的關(guān)系,通過(guò)對(duì)教育政策執(zhí)行的主客體間的聯(lián)系和規(guī)律性的認(rèn)識(shí)和分析,揭示教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性,注重系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)化排列組合,認(rèn)識(shí)整體之下各部分之間的關(guān)系,紓解教育政策的執(zhí)行的困境。教育政策的執(zhí)行無(wú)法規(guī)避各要素的相互作用,在認(rèn)識(shí)各要素相互影響的前提下,同時(shí)摒棄簡(jiǎn)單的割裂思想,這是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端,都是不可取的。在此之下,我們要在認(rèn)識(shí)其發(fā)展規(guī)律的前提下尊重規(guī)律,利用規(guī)律指導(dǎo)實(shí)踐;我國(guó)教育政策的執(zhí)行為什么會(huì)出現(xiàn)“政策失靈”的現(xiàn)象,從我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景上看,客觀上因?yàn)槲覀兇嬖谥D(zhuǎn)型期內(nèi)社會(huì)大背景的急劇變化,教育資源配置的不公平問(wèn)題,導(dǎo)致某些區(qū)域的資源的短缺;再加上主觀方面各主體之間的矛盾與沖突的加劇,導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)素之間的動(dòng)蕩和互相作用、互相排斥;這一系列的問(wèn)題導(dǎo)致我們不能僅僅依靠科學(xué)理性大廈構(gòu)建的直線性、還原論得到答案。因?yàn)樵诮逃邎?zhí)行中,要時(shí)刻把握總體大于部分之和的系統(tǒng)優(yōu)化策略,把所有因素放在一塊談,才能避免出現(xiàn)零和效應(yīng)。復(fù)雜性理論啟示我們,不能過(guò)于關(guān)注教育政策執(zhí)行的細(xì)節(jié),要著眼于政策執(zhí)行的整體,教育政策執(zhí)行作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),變化和發(fā)展是多種變量共同作用的結(jié)果。

總之,復(fù)雜性理論引入,是一個(gè)偉大的范式革命。就如同莫蘭所說(shuō),改革教育問(wèn)題必先改革思想,思想才是改革的先導(dǎo)。復(fù)雜性理論啟示我們切勿將復(fù)雜性問(wèn)題化解為簡(jiǎn)單性問(wèn)題,遮蔽我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根本性,要求我們超越簡(jiǎn)化的、片段性的認(rèn)識(shí),去關(guān)注教育政策執(zhí)行問(wèn)題的整體樣態(tài),讓我們明確政策執(zhí)行的復(fù)雜性所在,明確教育政策的執(zhí)行是動(dòng)態(tài)的、多維的,在考慮教育政策執(zhí)行的過(guò)程中,要用聯(lián)動(dòng)的、發(fā)展的眼光去看問(wèn)題,才能讓我們更好地找到教育政策執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)鍵。