簡述預算管理一體化在事業單位中的運用

鞏峰 山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心

隨著國家綜合實力的提升，改革財政體制，優化預算管理體系，為政府綜合治理的運作、國家財政宏觀調控能力的提升等方面提供了保障。然而，現行的預算管理制度仍存在問題，很難滿足公共財政的運維需要。預算管理一體化是一種新型的預算管理模式，和傳統預算管理相比，能夠提升單位的財務治理水平，提高單位資源資產的使用效率，為單位的財務管理轉型、升級奠定基礎。現結合個人經驗，就事業單位的預算管理一體化運用展開以下論述。

一、預算管理一體化概述

（一）預算管理一體化的概念

在財政部門頒布的《預算管理一體化規范》中，對預算管理一體化的概念進行了詳細的闡述：基于統一預算管理規則，依托預算管理一體化系統，在信息系統中融入統一管理規則，提高預算編審、資金支付、會計預決算等方面的自動化水平，動態反映和控制預算管理流程，保證預算管理工作高效、規范的運行。預算管理一體化是改革預算制度的突破口，以預算管理的癥結、薄弱環節為核心構建一體化系統，為財政預算管理工作的開展提供重要保障[1]。

（二）預算管理一體化的表現

1.基礎信息管理

基礎信息是指事業單位的資產信息、人員構成等，還涉及當地政府的稅收、債務等信息，以提高預算管理工作的有效性。在財政部門頒布的相關規范中指出，各級管理人員要利用信息技術規范基礎信息管理，保證相關信息來源的統一性，方便日后對各要素的統一分析和控制。

2.溝通協調管理

雖然預算管理和單位內部的溝通機制無直接關系，但各部門的溝通均依據預算管理方案。多數情況下，事業單位各項工作的開展涉及很多財務項目，在內容相對繁瑣、復雜的情況下，需要各部門及時溝通，嚴格按預算方案工作。通過預算管理一體化的運用，提高各部門的溝通效率；通過信息技術的使用，科學配置相關資源，實現最大化的經濟效益。另外，在事業單位管理中出現問題時，預算管理一體化能夠為相關人員提供討論平臺，在最短時間內提出解決措施，提高部門間的協調能力和職工的合作意識，推動單位各活動順利開展。

3.項目規劃管理

事業單位對我國的經濟發展具有顯著作用，因此要科學規劃相應項目，保證其穩定運行。運用預算管理一體化，可借助信息技術采集以往的項目數據，從而得出數據參考，結合未來資金的使用計劃設計使用方案，為相關項目的開展提供資金保障。

二、事業單位應用預算管理一體化的意義

（一）有利于促進預算管理體制改革

預算管理一體化構建以項目為要素的管理模式，強化對預算編制流程的把控，打通各環節的信息壁壘，實現業務模塊無縫銜接，提高預算管理的規范性。對預算項目實施全生命周期管理，強調年度預算的平衡性，提高預算管理過程、結果的透明度；加強上下級的預算管理，閉環管理，防范和控制財政風險；整合財政系統，共享財政數據，為數字財政的構建打下堅實的基礎[2]。

（二）有利于優化內部資源配置

新形勢下，事業單位的管理、發展面臨很多不確定因素，需要不斷提升競爭實力，優化資源配置，為耗資多的經濟活動提供足夠的資金支持，保證事業單位的各項工作穩步開展。在單位內部資源配置中，預算管理一體化中的相關數據可以清晰、直觀反映出資源分布情況，有助于相關人員全面分析單位情況。通過全方位的研究，在合理分配資源的前提下，盡量將其用到需要的地方，提高資源利用率，減少事業單位的運行成本。

（三）有利于優化傳統項目管理模式

預算管理一體化改變了以往的預算編報方式，構建了支出項目入庫管理模式，基于支出分類對項目進行分類，其中運轉類、人員類按確定項目的測算規則分配，按照先項目、再預算的原則，從項目庫中選擇合適的項目細化處理，全口徑的編制預算方案，提高單位的資源統籌能力。

（四）有利于部門增效節支

預算管理一體化的運用，不僅能提高財務管理工作的效率和質量，更能和績效管理深度融合。基于財務工作分析，預算是有力抓手，所有活動都以預算為核心，理清整個預算過程，有助于規范財務管理流程。作為項目開展的前提條件，績效管理是一雙看不見的手，績效評價更是編制下年度預算方案的依據。在預算管理一體化規則中引入績效管理，強化硬性約束，幫助部門形成績效常態化理念，實現增效節支、穩健發展的目標。

（五）有利于提升預算精細化管理水平

在事業單位運用預算管理一體化過程中，可針對項目搭建全過程管理平臺，梳理業務模塊的內在關聯，建立數據共享機制，提升預算管理水平[3]。另外，預算管理一體化將政府采購、資產管理等流程納入信息系統，不僅能規范工作流程，還能規避預算編制虛列等情況，提升預算編制工作的科學性，增強預算執行的可行性。

三、事業單位應用預算管理一體化中出現的問題

（一）缺失預算管理一體化意識

預算管理一體化在事業單位中的運用特點是合理使用信息技術，但是從當前來看，很多部門在內部管控中，并沒有強調預算管理一體化，甚至有些管理人員認為，預算管理一體化無需其他部門配合，導致預算管理一體化形同虛設，得不到單位領導的應有的重視。由于事業單位領導預算管理一體化意識的缺失，導致具體工作存在執行預算隨意的情況，制約了單位預算管理工作的開展；現有員工技能水平不足，不能熟練運用信息技術等，影響執行預算的力度和效果。

（二）未建立完善的預算管理一體化系統

在部分事業單位內部，運用信息技術開展預算管理一體化尚未得到領導重視，而且個別的單位內部未建立相應機制，不利于單位工作質量、效率的提升。和企業不同，事業單位不以盈利為目標，而是將服務人民群眾作為側重點。隨著市場競爭壓力的增加，事業單位的資金主要來源于財政撥付，需要進行合理的支配和調用，因此并沒有構建預算管理系統，妨礙了預算管理的優化和完善。此外，相對簡單的預算管理一體化機制，也不利于事業單位的未來發展。

（三）預算支出定額標準體系建設滯后

近年來，財政部門在預算支出定額標準體系的構建方面取得顯著成效，但只局限于公用、人員經費的支出標準，項目支出標準未獲得突破性的進展，不符合科學化預算管理制度的需要。事業單位在運用預算管理一體化過程中，普遍存在未細化公用經費標準，或已細化但未結合當地物價、資產情況，缺乏完善的更新機制等，嚴重制約事業單位的穩健運行和發展[4]。同時，財政部門未充分調研項目支出定額標準的管理，未明確專業和通用定額標準的概念，缺乏完善的支出定額標準管理體系，導致定額標準體系建設滯后、設計難度大等問題。

（四）預算管理一體化監督機制缺失

目前，多數事業單位缺失預算管理一體化監督機制，雖然個別事業單位建有該機制，但是并沒有將其落到實處，無法運用信息技術監管整個過程。人民群眾不了解事業單位的預算情況，這也是導致事業單位缺乏外部監管的關鍵因素，造成事業單位的整體利益受到影響。事業單位的預算管理一體化監督力度薄弱，導致財務信息不透明，資源分配不合理，嚴重影響各部門的協調和信息共享。

（五）預算執行透明度、剛性約束力不夠

十九大全會要求，構建約束有力的預算制度，強化預算約束力，遵循超預算不支出、無預算不受理等原則，全口徑編制預算。事實上，很多事業單位的預算管理均存在預算執行透明度、剛性約束力不夠的情況，具體表現為：（1）財務人員不了解年度計劃和目標，缺乏資金統籌分配的能力，未發揮出全員參與編制的作用。預算方案編制過程中，存在亂編、虛列等問題，無法實現強有力的執行，導致年終決算報告無法為下一年的預算規劃提供參考，造成預算、決算相脫離。（2）在預算具體執行中，僅重視申報結果，極少關注實施效果。在項目資金申報、支付等方式上，缺乏全面的統籌和考慮，造成單位內部的資源浪費。（3）對于預算執行效果，未建立可行性的考核機制。或已建立但并各指標模糊，可行性不強，導致預算執行考核機制流于形式，起不到應有的作用，降低單位內部員工的工作積極性和預算執行的力度[5]。

（六）預算管理和資產管理未有效銜接

隨著國家反對浪費、主張節約等文件的出臺，事業單位在國有資產盤活，提高資產利用率等方面取得了顯著效果。但是，仍有部分事業單位在國有資產管理方面比較弱化，資產處置、配置隨意，造成國有資產流失或浪費。財政部門現有預算編制系統、資產管理系統相獨立，無法共享內部資源，造成事業單位在預算方案編制過程中，無法及時了解單位的資產情況，很難審核項目支出中的資產配置需求，影響資產配置的合理性，限制了單位資源統籌、管理作用的發揮。

四、事業單位應用預算管理一體化的措施

（一）提高預算管理一體化認知

預算管理一體化是事業單位深化預算制度改革的重要舉措，涉及信息系統、業務管理等方面，涵蓋預算管理工作的整個流程，信息技術的使用、業務的改革等，對于事業單位的管理體制而言是機遇，更是挑戰，必須加強學習，不斷創新，而這些目標的實現，又需要事業單位相關人員提高對預算管理一體化的認知，具體表現為：（1）單位領導了解預算編制的重要意義，加強各部門預算編制的協調，采用各種培訓方式，提高全體員工參與預算編制的積極性。（2）業務骨干提高思想認識，轉變預算編制只是財務部門工作的傳統觀念，結合各業務的開展情況，自覺參與年度預算的編制工作中，為預算編制的細化、業財融合的實現提供保障。（3）財務管理人員要樹立學習意識，從政府采購、監察審計等方面完善知識結構。同時，緊跟時代的發展步伐，轉變陳舊觀念，推進財務管理轉型。基于單位的戰略規劃，從資源來源、業財融合等方面考慮預算編制，做實、做細預算編制，提高預算方案的合理性，為事業單位的未來發展提供決策性的意見。

（二）建立預算管理一體化系統

事業單位結合自身特征和性質，選擇合適的信息技術構建預算管理一體化系統，并將其融入單位管理的每個環節，這樣才能保證預算編制的科學性，促進事業單位可持續發展。基于從上到下的原則，讓事業單位的領導、基層職工都參與其中。這種情況下構建的預算管理系統，能夠加深單位職工對預算管理一體化的認知，并將其用于日常工作，保證預算工作的規范性、統一性。當然，想要獲得理想的效果，離不開信息技術的支持。高效、可行性的一體化系統，既不會增加職工的工作量，又能減少人工差錯，提高信息的獲取效率和完整性。值得注意的是，在預算管理一體化系統構建中，要涵蓋預算編制、預算執行和調整、決算和績效管理、資產和資金管理等內容，保證該系統的完整性、可操作性。

以資產和資金管理為例，堅持系統思維，發揮“1+1﹥2”的效應。預算管理一體化要和資產管理、政府采購等關聯互通，加強政府采購、資產分類等方面的銜接，形成一套代碼共用，保證資產分配和支出的對應性。同時，以事業單位的資產配置為核心，重視資產盤活，優化資產結構，減少不必要的浪費；基于內置原則，直接收回項目的結余資金、持續2年未用完的結轉指標，減少資金沉淀，確保資金用于重點項目與領域[6]。

（三）明確預算編制主體責任，優化預算編報方式

（1）明確預算編制主體責任，提高資金利用率。明晰各部門的權責，提高編制人員的主人翁意識，科學規劃項目預算，將資金用在必要的地方，嚴禁虛列項目套用財政資金；加強預算編制政策的宣傳，增加項目績效管理的占比，加強項目全過程中管理，特別是執行監管、后期跟蹤，確保項目成果落地。（2）轉變和優化預算編報方式，促進各部門履行預算編報責任，全面考慮各種資源，科學分配預算項目，完整編制年度預算，逐漸形成集業務部門、財務部門于一體的預算管理格局，發揮預算管理一體化的作用，提高資金的使用效益。（3）構建預算支出定額標準體系，重視前期論證，優先安排重點項目。突出事業單位的發展優勢，積極建設有影響力的項目。結合單位的資產現狀、當地物價等，對公用經費標準進行細化，構建更新機制，及時更新相關信息，為預算支出定額標準體系的建設提供可靠保障。此外，運用信息化系統，對項目開展申報、評審論證，適當增加前期的評估時間，建設項目庫，優先安排入庫項目的預算，保證項目實施的科學性，進一步提升預算編制的質量。

（四）建立健全預算管理一體化監督機制

為發揮出預算管理一體化的實際效用，需要構建完善的預算管理一體化監督機制，全方位的監督工作過程，及時發現和處理各種情況，提高預算管理成果的公開性、透明度。實際工作中，可以從這樣幾點著手：（1）各部門聯動，完善內部監督。為財政部門開通權限，及時了解信息，提高政策、指標下達的時效性；為審計部門開通權限，方便隨時抽查，盡早發現浪費、低效等問題。和稅務部門聯動，減少財政收入的流失。轉變傳統的監督模式，切實掌握單位的業務流、現金流，充分發揮主管部門的監管作用。（2）加強信息公開，保證外部監督的有效性。作為政府工作人員，要積極接受相關機構的監督。在政府、部門等網站公開信息，詳細闡述需要說明的事項，做到讓人民群眾看到懂、找得到。強化數字、廉潔政府的建設，建立數據共享機制，落實監管職責，建立跨部門監管體系，提高監管能力，創設良好、公平的工作環境。

（五）增強預算執行透明度與剛性約束力

（1）強化預算執行監控，了解預算指標是否準確、是否符合要求；計劃獲批后，檢查審核支付中的摘要填寫、結算方式等內容是否恰當，保證預算執行的合規性、合法性。（2）評估入庫項目的可行性，完善績效指標管理，嚴格按要求執行，保證項目實施的可操作性，提高預算管理的約束性。重視項目預算批復，及時撥付預算額度，并做好預算公開、績效公開，增強預算執行的透明度[7]。（3）對于特性目標類、可控運轉類項目，要建立完善的預算執行考核評價機制，從支付進度、支付是否超預算等方面進行考核。加強考核結果的應用，按不同等級進行劃分，并將考核結果作為下年度預算編制的依據，提高事業單位的預算執行效果和水平，實現事業單位的良性化管理。此外，事業單位還可以將預算考核評價結果作為獎懲依據，比如將預算考核評價結果和年終獎、績效工資等掛鉤，調動職工參與預算管理的自覺性。

（六）有效銜接預算管理和資產管理

隨著信息技術的發展和應用，為加快國家創新戰略實施，深化體制改革等方面提供了技術保障。事業單位在開展預算管理一體化工作時，要加大信息化體系的建設，比如充分運用信息技術的優勢，構建集人事、資產、科研等環節于一體的監管體系，減少人為干預，提高預算管理的獨立性，防止出現徇私舞弊、貪污腐敗等問題。為促進預算和資產管理銜接，需要事業單位基于預算管理一體化的要求，構建涵蓋預算管理、資產管理的系統，實現各業務環節的互通，建立資源共享機制，提高國有資產的使用效果。

除此之外，還要做好以下幾點：（1）重視硬約束和靈活性的統一。預算執行要維護預算工作的權威性，嚴格按照硬性約束的需求設置預算管理指標，并明確規定各指標的含義，為預算管理一體化的開展、目標的實現提供基礎。為適應各地情況，各省財政部門要增設管理要素，保證該工作的靈活性。嚴格控制公用經費的總額，防止事業單位在預算申報時出現無法及時支付的情況，提高預算管理的合理性及執行效率[8]。（2）調整預算偏差。提高對預算偏離調整機制建設的認知，優化原有的偏差調整制度。通常情況下，事業單位的預警標準為10%、20%、30%，分別為一級警線、二級警線、三級警線，一旦超過警線標準，就要及時采取有效措施糾偏，此過程需要上級單位參與集中、全程跟進，保證預算偏差調整的合理性、高效性。

五、結語

綜上所述，在事業單位中運用預算管理一體化，可以提高預算管理的規范性，提升單位的服務水平。文章通過上述分析，得出以下結論：（1）在事業單位當前的預算管理一體化過程中，普遍存在缺失預算管理一體化意識、預算管理一體化監督機制缺失等問題，制約了預算管理一體化作用的發揮。（2）為提高預算管理的效率，需要事業單位結合實際情況，從提高預算管理一體化意識、建立監督機制、明確預算編制主體責任等方面入手，規范預算管理流程，提高財政資金的使用效率。