放管服視閾下高校科研經費管理存在的問題及對策研究

王芳

摘 要：通過歸納總結高校科研經費在實際管理中存在的問題及其成因，結合科研管理出臺新政，提出在放管服視閾下完善科研經費管理的對策和建議。

關鍵詞：放管服 科研經費管理 問題 對策

中圖分類號：F230? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）02-078-03

習近平總書記在十九大報告中著重強調了創新的重要性。高校科研作為創新的重要組成部分，2016到2020年經費逐年增加（見表1），即使受疫情影響，高校2020年研究與試驗發展（R&D）經費支出為1882.5億元，比上年增長4.8%，經費支出占總研發支出比重為7.7%。逐步增長的科研經費對管理水平提出了更高的要求。2021年10月最新發布的自然基金管理辦法、社科基金管理辦法最顯著的變化有：項目分為預算制項目和包干制項目，直接經費的種類變為設備費、業務費、勞務費，項目預算調劑權限下放等。經費管理辦法的變化要求高校承擔起建立健全相關制度體系，完善現有管理辦法的責任，進而提高科研經費使用效益。高校需要盡快結合本單位現有的管理體制，制定相應內部管理辦法，多措并舉，優化服務體驗，讓科研人員將更多精力投入到研究中去。

一、放管服視閾下高校科研經費管理存在的問題

放管服改革在高校科研經費管理中主要體現在以下方面：“放”即簡政放權，將經費使用調劑權等下放給項目負責人及承擔單位，將使項目負責人有更多的精力進行科學研究;“管”更多體現的是放管結合，在放的同時還要保證科研經費的規范使用，走出“一放就亂，一管就死”的管理困境;“服”是轉變管理職能，由對科研經費的管理，轉變為監管與服務并重。

（一）間接費用相關規定不盡合理

2021年最新出臺的自然基金管理辦法中，間接費用包含績效和管理費。現行高校科研經費管理制度中，針對不同種類的科研經費間接費用比重不盡相同。橫向科研經費的間接費用比例較高，縱向科研經費的間接費用比例低且規定較為嚴格。對科學研究中所使用的設備、實驗室、水電暖等，甚至部分材料消耗，大部分從教學經費支出，只是象征性地從科研經費中計提一部分。這種現象造成教學經費緊張，影響日常教學投入甚至教學質量的提升。大部分科研人員在從事科研工作的同時還肩負有較為沉重的教學任務，間接經費現行規定使得超負荷工作付出得不到應有補償。由于財政專項經費中沒有對科研人員的相關績效及工資撥款，高校為了長遠發展，提升教師科研積極性，只能使用公用經費或自籌經費對科研人員進行獎勵，對學校的教學發展及長期規劃產生了不利影響。

（二）經費預算編制及規定不科學

最新出臺的自然基金管理辦法和社科基金管理辦法將項目分為預算制項目和包干制項目，但具體的管理規定仍有待項目依托單位制定。最新頒布的中央財政科研經費管理規定僅在人才類和基礎研究類科研項目中推行經費包干制。目前絕大部分科研項目管理辦法要求項目負責人編制預算。項目預算編制是一個復雜的過程，需要具有預算基本常識，對會計科目的理解，以及對所需物資或服務市價的了解，只有具備這些綜合素質，才有可能編制出相對合理的預算。

項目預算編制不合理的原因有以下方面：項目負責人對預算編制缺乏全面考慮，重視程度不夠。項目承擔單位的科研處、財務處參與預算編制的程度不夠，缺乏事前指導及事中服務。缺乏預算績效評價體系，項目執行過程中只重視相關考核及驗收節點的執行進度，忽視預算是否按計劃執行，執行效果如何也缺乏考量。結果往往造成突擊花費或預算結余。沒有相關的評價體系導致項目管理部門及項目負責人不重視預算。

（三）項目結題不結賬導致結余經費長期掛賬

在科研活動中，正常情況下只有項目結題才算項目完成。如果不能順利結題，可能會導致：項目終止，退回結余經費;課題撤銷;取消以后申請資格。上述一系列的措施使科研項目管理部門和項目負責人對結題工作重要性有足夠的認識。目前，國家的科研經費管理政策為了激活科研人員創新動力，賦予項目承擔單位和項目負責人更多自主權，客觀上也對結余經費放寬了監管。最新的自然基金管理辦法規定：準予結題的項目，項目結余經費可由項目負責人所在單位使用。高校為了調動科研人員的積極性，除了有專門的科研經費管理辦法規定外，將結余經費的使用權下放給項目負責人。項目負責人在使用結余經費時主觀隨意性大，超出原預算所列范圍，甚至存在結余經費長期掛賬現象，結題與結賬相互脫節。沉淀冗余的項目結余經費，既增加了管理成本，又存在被擠占的風險，大大降低了經費使用效率。

（四）信息不對稱，缺乏頂層設計

科研經費主管部門有：科研處、財務處、國資處，每個部門都有各自的信息系統。在教育系統大力推廣信息化建設的大背景下，高校各職能處室信息化水平均有所提升，但橫向比較各部門水平參差不齊，且基本未實現信息共享，存在信息壁壘。科研課題從申報立項、采購、經費報銷、調整預算到結題審計，需要項目負責人或經辦人登錄各部門對應系統，填報并打印出紙質單據，通過線下流轉的單據在處理時會出現延遲、丟失或重復提交的情況，大大降低了信息交互效率。亟需高校從建設數字化校園的整體角度，協同相關部門進行信息化建設，打造跨部門信息共享平臺，實現對科研經費管理的全過程監督。

二、完善科研經費管理的建議

（一）創新間接經費管理辦法，釋放科研活力

1.順應科研活動規律，實施項目負責人負責的間接費用包干制。雖然放管服和包干制的政策早已提出，但受到經費管理機制及管理人員意識制約落實遲滯，尚未有通用可執行的規程。按最新的國家自如基金管理辦法規定：對于實驗室占用，及水、電、氣、暖等管理費用支出由高校根據實際管理需要，在充分征求項目負責人意見基礎上合理確定。科研績效由項目負責人自主規劃并發放。

2.提高間接費用比例，制定合理的間接費用核算及分攤方法。根據科研項目學科分類不同來確定間接費用比例，對偏重基礎理論研究的項目提高間接費用比例，以更好地補償科研人員的勞動成本，釋放科研人員創新活力。需要核算的間接成本包含管理費用和績效支出，消耗的房屋、設備、水電暖以及高校內部的行政管理費用需要按一定方式分攤計提到不同科研項目中，績效支出可以直接分攤到科研項目中。可以采用作業成本法，按不同的作業中心歸集間接成本，再將作業中心的成本分攤至科研項目。

（二）強化預算編制科學性，實行分類管理

1.高校科研管理部門通過對預算編制的全面指導和監督，提高預算編制合理性和科學性。科研經費管理部門事前通過組織定期宣講、培訓等形式，提高科研人員對預算編制重要性、嚴肅性的認識。從主觀上解決預算編制缺乏整體規劃、不夠科學的問題。在預算編制過程中，科研處、財務處等預算管理部門深入指導預算編制過程，組織學習與項目對應科研經費現行管理辦法及高校財務制度運用專業知識為科研人員科學合理編制預算奠定基礎。在項目結題后，通過分析項目實際執行時與預算的差異，總結差異原因為后續項目申請預算編制提供有價值的參考。

2.最新出臺的自然基金管理辦法將預算制項目包括直接費用和間接費用，其中直接費用分類變化較大，只包括業務費、設備費和勞務費。這種分類方法簡化了預算編制欄目，項目預算具有更大的靈活性，減少了項目實施過程中調劑預算的繁瑣手續，提高了資金使用效率。高校的縱向科研項目管理可以參考這種預算分類方法，而橫向科研項目由于資金來源為非財政撥款，只要按合同約定完成任務書計劃即可，預算編制時只簡單區分直接經費和間接經費。上述預算分類方法可以大大降低預算編制難度，為科學編制預算提供制度基礎。

3.對預算實行分類管理，更符合科研活動規律。各個領域的項目研究特點不同，如社科類等偏基礎理論研究的項目資金預算更偏重于補償科研人員勞動成本，而存在較多探索性的自然科學類研究直接費用的比重更大。根據科研活動規律對科研經費管理更符合實際，也為預算執行率提高奠定了基礎。

（三）建立績效考核撥款機制，盤活結余經費

1.績效是成績與成效的綜合，是管理學中對工作結果及影響的一種評價。高校科研經費來源主要包括縱向經費和橫向經費，對于各自的管理辦法，建立績效評價體系的相關指標需要進行綜合考慮其多元性。在立項初始，根據項目種類劃分資助強度，類型相同的項目經費一致。在項目執行過程中，通過績效評價論證項目前期研究的優選性，按項目排序確定經費資助強度，即通過績效評價結果來確定資助強度，實現降低風險性的目標。與此同時，通過對預算執行情況進行監管，分析、考評預算完成情況，對結果科學分析并進行獎懲，督促項目負責人按合同要求完成研究任務，實現資金使用效益的提升。在項目結題后，通過對績效評價結果應用情況進行分析，既能評價科研產出情況又延長了績效評價周期。

2.在運用績效考核撥款機制情況下，經費使用效率提高，減少了結余經費。對仍然結余的經費分以下幾種情況進行處理：（1）在項目按規定撤項、終止等情況下，將結余經費按來款途徑退回，防止結余資金被違規使用、侵占。（2）正常狀態的結余資金，明確經費用途和結賬時間，將結余資金盡量安排用于基礎研究直接支出，優先考慮原科研項目拓展需求，并加強結余資金管理，健全結余資金盤活機制，加快資金使用進度。（3）部分金額較小或使用不便的結余經費，經科研經費管理部門集體決策上報校級會議決定，轉為學校統籌使用經費，用于維護使用科研經費購買的設備、后續科研團隊人才教育以及新科研項目的研究經費。因為在原項目研究過程中會存在不確定性，進而會有一些新的問題發現或延伸，原來的研究計劃只能完成相對應項目的研究任務，所以應該鼓勵項目負責人使用結余經費研究新發現或延伸出的問題。

（四）建立科研經費信息化平臺

從高校整體層面創立統一的科研項目數據庫和信息共享平臺：從申報立項、預算、報銷到結題審計將全過程數據錄入數據庫，整合科研項目相關信息，方便科研經費管理者和使用者及時掌握項目動態，為后續決策提供科學依據。涉及高校科研經費管理的各相關部門需要利用信息化手段進行數據對接，跨部門合作實現信息資源共享，實現數據互聯互通。涉及數據對接的系統主要是財務管理系統和科研系統，兩個系統架構本身存在不合理之處，需要構建信息化的頂層設計、總體思路。

首先，通過對科研經費管理流程進行優化，提高信息化水平，為構建一站式服務平臺理清思路。科研經費管理流程優化遵循科研活動客觀規律，從項目立項、預算編制、來款認領、日常報銷到項目結題，在現有業務流程基礎上，運用信息化、智能化技術手段設計和優化管理流程實現相關管理部門信息共享。

優化后的流程包括三個子流程：

1.科研經費入賬流程優化。科研人員能自主查詢經費到賬情況，認領經費并將信息推送至科研部門，由科研部門將科研經費入賬通知單和預算審批表在平臺共享到財務部門。部門間的單據傳遞不再依靠人工、紙質方式，這樣既形成信息無縫對接，又減輕了科研人員負擔，還避免了人工錄入產生的數據誤差。

2.報銷流程優化。報銷流程優化包含網上報銷系統優化和薪酬申報系統優化。網上報銷系統分為日常和差旅報銷兩個部分：日常報銷中發生較為頻繁的辦公用品、材料費采購可以通過國資處的政采平臺完成，大大壓減了采購和驗收環節所用時間，提升了科研人員服務體驗;差旅報銷中引入機票、住宿、交通采購第三方平臺，通過平臺一站式完成差旅采購需求，同時避免了因付款記錄對方單位與開票單位不一致而需開具證明等繁雜手續。薪酬申報系統優化分為校內人員績效、勞務及校外人員勞務。績效按收入計稅，年底時符合年底一次性計稅規則的從專門平臺進入按相應發放計稅。所有勞務發放均通過薪酬申報系統歸集并計稅后發放，計稅辦法按稅法規定適時調整，在依法納稅的基礎上做到合理避稅。

3.結題、考核流程優化。2021年頒布的國家自然基金管理辦法對預算的調劑大部分權限直接下放到項目負責人，項目負責人對預算及執行需要有前瞻性、全面性的考慮，避免結題時才調整支出。科研人員根據結題要求填寫財務數據時可以自助查詢財務系統，再由財務人員核對預算執行情況后加蓋公章。審計部門通過審閱、抽樣查看科研項目相關信息，錄入審計系統，將審計結果共享到人事部門作為考核依據。最終將考核評價結果作為項目調整、后續支持的重要依據，將科研資源向考核優秀的項目負責人和團隊傾斜，提高科研經費使用效益。

其次，結合優化后的科研經費管理流程，構建綜合服務平臺。高校需要進行頂層設計，把涉及科研活動的科研處、財務處、國資處、審計處、人事處等相關部門的信息進行整合，建立跨部門的信息共享平臺，打通相關部門的數據接口，實現財務數據、科研管理信息等科研信息的全面共享。

在預算環節，預算系統設定預算編制模板，模板按不同科研項目資金管理辦法設定相應的預算項目，將預算項目相關描述嵌入到對應項目，使預算填報人更方便、準確地理解預算項目含義，進而能科學、準確地編制預算。對于預算調劑權下放到項目負責人的項目，在設置時就賦予其相應的預算調整權限，并將結果共享到財務部門。財務部門接受預算調劑信息后，財務系統的科研項目額度管理自動匹配調整后預算結果，并根據差額生成相應預算調整憑證。

在報銷環節，利用移動客戶端開展報銷業務。開發或利用現有的OA系統進行采購、提交單據、線上簽批操作具有快捷、方便等優點，使科研人員有更好的服務體驗，從繁雜的報銷細節中解放出來。在采購環節，經費使用者通過引入的第三方采購平臺購買商品或服務，系統會凍結相應項目金額，高校與采購平臺商家定期結算，在取得發票后由財務部門進行賬務處理。整個采購環節的發票流轉及付款流程都無需科研人員參與，極大降低了報賬的繁瑣程度，也提高了財務人員報銷效率。

在放管服的大背景下，高校科研經費管理者需要轉變管理理念，結合最新的經費管理辦法強化自身責任，制定相應內部管理辦法，落實經費管理權限，創新服務方式，充分利用大數據、信息化提供人性化、智能化的服務。

參考文獻：

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（作者單位：天津城建大學財務處 天津 300000）

（責編：賈偉）

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