房地產(chǎn)稅征管國際經(jīng)驗及啟示

李征南 張瀚元 劉蘊霄

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051；長春金融高等?？茖W校，吉林長春 130062）

一、房地產(chǎn)稅國內(nèi)外發(fā)展歷程

（一）我國房地產(chǎn)稅改革推進歷程

我國房地產(chǎn)稅制改革最早由十六屆三中全會提出，2003年10月，十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的研究》中，首次提到房地產(chǎn)稅制改革議題；2014年6月，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，指出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”；2015年8月，房地產(chǎn)稅被列入全國人大立法規(guī)劃；2016年1月，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》正式發(fā)布實施，為房地產(chǎn)稅征收提供技術條件；2021年5月，財政部等四部門負責人在京召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會；2021年10月，習總書記在《求是》雜志上發(fā)表的重要文章《扎實推動共同富?！分赋?，“要積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”。2021年10月23日，全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》。

（二）國際上關于房地產(chǎn)稅征管發(fā)展的歷程

國外房地產(chǎn)稅開設較早，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，其征收體制也日趨完善。由于稅基不易流動、公平合理、收入來源穩(wěn)定等優(yōu)點，許多發(fā)達國家都開征了房地產(chǎn)稅。如美國、加拿大因征稅對象除房屋土地外，還征收如機器設備等其他財產(chǎn)，因而稱之為財產(chǎn)稅；澳大利亞多數(shù)州僅對土地征稅，故稱之為土地稅；部分地區(qū)沿用了歷史叫法，如中國香港地區(qū)開征之初的收入主要用來支付警察的工資，因此稱房地產(chǎn)稅為差餉。結合各國國情，以及房地產(chǎn)稅的功能定位，現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅征收體制大致有三種目標：以新加坡為代表的收入調(diào)節(jié)目標；以美英加為代表的籌集地方財政收入目標；以日韓為代表的調(diào)控房地產(chǎn)市場目標。

二、發(fā)達國家房地產(chǎn)稅征管主要做法

（一）將房地產(chǎn)稅歸為地方稅種，穩(wěn)定地方稅收來源

從各國實際看，多數(shù)國家仍采用中央與地方分稅制度，這些國家中房地產(chǎn)相關稅種均劃歸地方使用，且地位相對穩(wěn)定，是保障地方財力的重要資金來源。如2020年，日本、法國房地產(chǎn)稅占當年整體財政收入的比重分別為45%和40%，德國則高達68%。建立在地方稅種基礎上的房地產(chǎn)稅能夠有效激勵地方政府工作的主動性，進而帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。同時，給予地方稅收自主權，政府可結合地方實際情況有效調(diào)節(jié)稅收征收力度，從而維護市場穩(wěn)定。

（二）遵循“重存量輕留轉”的原則，最大限度發(fā)揮房地產(chǎn)稅對資

各國在房地產(chǎn)稅推行過程中大多遵循“重存量輕留轉”的原則，即流轉程序中的稅種、要求繳納的金額相對偏少，相反，持有階段的稅種較為復雜，涉及的款項也相對較大。這樣既能減少房地產(chǎn)炒作等投機行為，也能保障房屋的有效供給。如2015年美國的稅收體系中，持有稅占比約為 35%，流轉環(huán)節(jié)中的稅收比例不足2%。“高持有稅、低交易稅”的稅收原則增加了房屋保有環(huán)節(jié)的持有成本，降低了交易成本，不僅可以優(yōu)化資源配置，還可以提升房地產(chǎn)市場交易活躍度。

（三）堅持“寬稅基、少稅種、低稅率”的基本原則，減少房地產(chǎn)稅開征阻力

從國際實踐看，大范圍的征稅、設定較少的稅種、采用相對偏低的稅率不僅能避免重復征稅的問題，還能夠讓稅收功能充分發(fā)揮，提升納稅人對政府的信賴度，同時可以保障市場的活力，實現(xiàn)更好的發(fā)展效果。例如，英國對稅基范圍并沒有明確的論述，只是通過概念式的規(guī)定方式，通過控制政府財政支出以控制住房稅應納稅額，從而有效平衡了財政需求與納稅人稅負之間的關系。美國通過“以支定收”確定稅率，2020年的稅率范圍僅為0.3%-2.21%。

（四）完善征管制度及評稅體系，提升征納關系

房地產(chǎn)稅制較為成熟的國家都有完善的稅收征管制度和房地產(chǎn)評估體系，這些都為房地產(chǎn)稅的順利征收提供了現(xiàn)實依據(jù)，同時也提升了本國的稅收遵從度。一是建立不動產(chǎn)登記制度及稅源監(jiān)控機制。如美國為了保證房地產(chǎn)稅應收盡收，建立了房地產(chǎn)信息管理制度。二是建立完整的房地產(chǎn)評稅體系，為房地產(chǎn)稅的征收提供高效專業(yè)的技術支持。德國建立了房地產(chǎn)價格獨立評估機制，即對房價、地價、房租等價格實行指導價。美國于1935年便建立了評估師協(xié)會。在英國，征收財產(chǎn)稅的房屋統(tǒng)一由國內(nèi)稅收局所屬房屋估價機構進行估價。

三、對我國的啟示

（一）房地產(chǎn)稅應定位于籌集地方財政收入

“營改增”全面實施后，營業(yè)稅退出了地方稅主體稅種的歷史舞臺，在當前財政收支矛盾凸顯的背景下，政府迫切需求尋找新的地方稅種補充地方財力。房地產(chǎn)稅具有稅基廣、稅源穩(wěn)的優(yōu)點，可作為地方稅的重要來源，因此在設定房地產(chǎn)稅時，應將其功能主要定位于籌集地方財力方面。

（二）在房地產(chǎn)稅稅種設計上應遵循效率與公平原則

我國房地產(chǎn)稅制度在開發(fā)建設環(huán)節(jié)涉及耕地占用稅、土地增值稅等9個稅種，交易環(huán)節(jié)涉及增值稅、個人所得稅等6個稅種，而保有環(huán)節(jié)僅涉及城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅2個稅種，保有環(huán)節(jié)的征稅稅額在房地產(chǎn)行業(yè)稅收總額的占比很小，流轉環(huán)節(jié)的稅負遠高于保有環(huán)節(jié)的稅負。流轉環(huán)節(jié)的高稅負不僅影響市場的流動性，而且降低了資源使用效率。保有環(huán)節(jié)的輕稅負，導致囤地成本或閑置成本均較低，容易助長房地產(chǎn)市場的投機炒作行為，間接抑制了中低收入者的基本住房需求。從世界其他國家成熟的房地產(chǎn)稅制來看，房地產(chǎn)保有稅和流轉稅均對房價產(chǎn)生顯著影響，應建立“重保有，輕流轉”的征收格局，擴大保有環(huán)節(jié)征稅范圍，提高保有環(huán)節(jié)稅負水平，降低流轉環(huán)節(jié)的稅負水平，逐步把居民住房納入課稅范圍，提升房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場的調(diào)控能力。

（三）合理設定房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)、稅種和稅率

一是計稅依據(jù)方面。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)主要是租金或者房產(chǎn)余值，其稅收收入彈性與以估值作為計稅依據(jù)相比，彈性較弱。從長期來看，土地的稀缺性會導致房地產(chǎn)不斷升值，地方政府能夠通過土地溢價獲得更多稅收收入，進而能提供更優(yōu)質的公共服務。二是稅種設置方面。發(fā)達國家如美國、加拿大等國只設置一個稅種，英國、法國等國家根據(jù)征稅對象、征稅區(qū)域等不同也僅設置2-3個稅種。因此我國房地產(chǎn)稅收制度可借鑒國外經(jīng)驗，兼并房地產(chǎn)開發(fā)建設、交易及保有環(huán)節(jié)的稅種，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅。三是稅率設計方面。由于全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，應該實行差別比例稅率，對于經(jīng)濟欠發(fā)達、房地產(chǎn)不景氣地區(qū)給予相應的稅收優(yōu)惠政策。差別比例稅率可以為地方政府提供更多穩(wěn)定稅源：對居民基本住房適用低稅率，可降低其稅負水平；對于投機性需求的購房行為適用于高稅率，可有效抑制該行為，有利于實現(xiàn)社會公平。

（四）合理設置評估機構

鑒于我國目前房地產(chǎn)評估需求量巨大、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異、相關專業(yè)人員匱乏、隊伍建設滯后等實際情況，可采用由地方政府牽頭，授權有資質的第三方評估機構開展此項工作，第三方評估機構具有專業(yè)性強、工作效率高等優(yōu)點，將評估與征收分開，也有利于保證評估結果的獨立性和公正性。與此同時，為防止此種模式下發(fā)生以權謀利等不正當行為，需在政府部門設立相應的管理和監(jiān)督機構，對第三方機構評估工作進行相關政策、標準的制定，使其評估工作有序進行。