村規民約的法治功能及其實現路徑

戴小冬

吉首大學，湖南 吉首 416000

一、問題的提出與文獻綜述

鄉村振興戰略實施以來，為規范村民行為，加強對鄉村的現代化治理力度，我國相關部門頒布了一系列政策法規。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次正式提出“法治鄉村”概念，指出要在堅持黨的全面領導下建設法治鄉村，完善涉農立法、改革鄉村執法和司法、加強鄉村法治宣傳、培養鄉村法治思維等，強化法治在鄉村的權威地位。同時，將發揮村規民約的積極作用作為構建鄉村治理新體系的重要舉措之一。同年《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》進一步從提高農民法治素養，增強干部法治觀念，實現涉農行政法治化，保護農村特別法人的地位和權利，提升鄉村執法能力和水平，完善鄉村調解及司法保障糾紛調處機制，建立法律援助、司法救助和公益法律服務等農村公共法律服務體系，創建民主法治示范村等方面清晰呈現了法治鄉村建設的重要任務。2020年《關于加強法治鄉村建設的意見》全面系統地對新時代法治鄉村建設進行了具體規劃，明確法治鄉村建設的九大主要任務和總目標①法治鄉村建設的九大任務包括涉農領域立法、涉農行政執法、鄉村司法保障、法治宣傳教育、鄉村公共法律服務、鄉村矛盾糾紛化解和平安建設機制、鄉村依法治理、數字法治智慧司法、法治鄉村示范建設。法治鄉村建設的總目標是到2035年鄉村法治可信賴、權利有保障、義務必履行、道德得遵守，鄉風文明達到新高度，鄉村社會和諧穩定開創新局面，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化，法治鄉村基本建成。，并對村規民約的依法制定、監督及實施提出了具體制度設置和機制健全要求。《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》則將加強村規民約作為促進社會規范建設的方式之一。

新時代法治鄉村的提出具有深刻的時代背景，為村規民約現代轉型提供新的制度土壤。村規民約的功能也由此發生轉變，從傳統自治和德治轉向自治、法治和德治相結合，其中法治功能是法治鄉村建設的重要著力點，也是村規民約深度轉型的關鍵，應將中國傳統治理文化和現代法治文化進行創新性轉化和創造性發展后融入村規民約，以推進鄉村依法治理，推動法治鄉村建設，實現鄉村振興[1]。在此背景下，我國學術界對農村基層治理中法治議題的研究日益增多，其中對村規民約的法治解讀是研究重點。學者從法人類學、規范主義法學、法社會學等視角對村規民約的法治意蘊展開研究。關于村規民約的功能，宋才發等認為村規民約作為鄉土文化的載體，是傳統文化中的“規則文化”，具有法治功效。處在新時代的村規民約，既是對傳統“規則文化”的揚棄和繼承，又是新時代法治文化建設的出發點和歸宿。村規民約作為“規則文化”是轉型期社會治理追求善治的依托，是鄉村治理依法展開的基本框架[2]。項賢國等提出村規民約是指由全體村民或村民代表以召開村民會議的形式，兼顧實體合理和程序合法，符合國家法律規范且兼顧本村生產生活實際、慣例，適用于本村域內全體居民，具有一定強制性與約束性的基本行為規則[3]。王蘇醒等認為現代村規民約依然是一種草根性的、有一定自發認同度的地方性治理資源，起著“軟法”的規制作用，具有調整和維護鄉村社會秩序的功能，應發揮其作為行為規范的法治精神，有利于實現規制懲戒、化解村民矛盾等法治功能[4]。

關于法治鄉村與村規民約的關系方面，柴鑫認為村規民約是新時代“三治結合”鄉村治理的規則體現，是推進鄉村治理能力現代化的重要抓手，是法治鄉村建設的重要內容和著力點[5]。顧秀文等提出村規民約建構的終極目標是實現良法善治，因此，應重新塑造村規民約之于法治鄉村建設的功能和作用[6]。周素英提出在法治鄉村建設過程中，厘清農村自治與法治的關系是推進鄉村法治化治理的關鍵，而村規民約的屬性決定其成為聯結農村自治和法治的橋梁[7]。因此，應充分挖掘村規民約的獨特價值，促進村規民約與國家法的協同治理。具體而言，應通過提升鄉村法治體系科學化、推動鄉村治理體系現代化、促進村規民約建構規范化、增強規約治村實效化、推進鄉村內部治理法治化，以提高村規民約與國家法律的契合度，促進鄉村治理長足發展[8]。在探索村規民約的法治功能中，村規民約的民事司法適用是一項重要的時代課題，其有利于更好地解決涉及村規民約的糾紛，引導鄉村社會轉型發展以及推進國家治理體系和治理能力現代化[9]。

本文在已有成果的基礎上嘗試對村規民約的法治功能做進一步專門化和系統化研究，對村規民約法治功能的具體體現、實踐障礙及實現路徑進行較為詳細的論證，以促進法治鄉村建設，實現村規民約的現代轉型，服務鄉村振興。

二、村規民約法治功能的具體體現

（一）軟法規制功能

軟法主要適用于公共治理領域，具有廣義和狹義之分，廣義上的軟法是指不以任何強制力為保障的行為規則；狹義上的軟法是指不以國家強制力為保障的行為規則。軟法也可以分為國家層面和民間層面，前者是指國家機關頒發的不具有強制力的行為規則，后者是指社會自然形成或社會團體制定的不具有強制力的行為規則。軟法是中國特色社會主義法治語境中的應有之義，是法治社會建設中重要的治理資源。村規民約為村民提供一種行為規范，雖然具備法的一些形式要件，其部分內容也具有一定權利義務屬性，但并非根據法的制定程序而制定，也不依賴于國家強制力保障實施。村規民約作為一種非強制實施、具有契約性質的公共治理規范，具有軟法的本質特征，是軟法的一種表現形式，具有軟法的規制功能。

一是社會整合功能。社會整合是將社會存在和社會發展的各要素聯系在一起，使整個社會成為一個統一的運行良好的體系，以協調社會各階層矛盾和沖突[10]。改革開放以來，我國農村社會傳統結構逐漸瓦解，社會成員分化為社會地位、經濟地位不同的階層。農村社會階層的多元結構分化給農村社會帶來生機和活力，同時也產生新的矛盾和沖突，村莊凝聚力減弱，需要重新進行社會整合[11]。在鄉村多層次階層結構整合機制構建中，村規民約的契約性和民主性決定了其具有強大的社會整合功能。村規民約的法定制定主體是村民，村民通過召開村民會議的方式共同討論制定適合本村實際情況的村規民約。在村規民約制定過程中，需要年滿十八周歲的村民過半數或者三分之二以上的戶代表參加，以充分整合各階層利益和愿望，社會分化引起的矛盾在制定村規民約的過程中實現重組和調整[12]。

二是社會控制功能。社會控制是指不具有國家強制力的非權力控制。在美國社會學家羅斯的社會控制理論中，法律制度、信仰行為、社會暗示、社會輿論、個人價值觀、社會禮儀、文學藝術及社會評價等都可以作為社會控制措施，它們是實現社會和諧的有效措施[13]。社會控制可分為硬控制和軟控制、外在控制和內在控制[14]。村規民約由村民結合本村實際情況依法制定，其內容涉及國家法律和政策以及村域的公共秩序、社會風俗、經濟發展、文化建設等方面。村規民約集道德和法律于一體，既體現傳統鄉村道德觀又蘊含現代法治精神，具有硬軟控制、內外控制等多重功能。不僅可以適應宏觀國家政策，也可以體現村落特點，是傳統與現實、宏觀與微觀、普遍與特殊巧妙結合的社會控制規范，其社會控制功能具有不可替代性[15]。

三是糾紛解決功能。“訴源治理”背景下，在多元化農村糾紛解決方式中，通常優先選擇和解、協商以及調解等非訴訟解決方式。在和解、協商或者調解過程中，國家法律法規的宏觀性、專業性及用語的正式性都不便于村民理解，很難在民間糾紛解決機制中充分發揮作用。實踐中，農村糾紛化解更多采用村規民約，村規民約是約定俗成的本土自治規范，具有一定傳統村莊權威，能有效發揮化解糾紛、調解利益沖突的作用。村規民約除在非訴訟方式中發揮糾紛解決功能外，在司法訴訟中也發揮一定作用，能夠在訴訟過程中作為糾紛解決依據。在“三治結合”鄉村治理體系中，村規民約作為承接多元治理規范和治理主體的載體，在處理鄉村矛盾和糾紛中處于核心地位，為國家和地方之間的對接搭建了橋梁。

（二）村規民約的民事司法適用功能

除軟法規制功能之外，部分內蘊權利與義務的村規民約還具有可訴性，不僅在民間調解中具有化解糾紛作用，還具有民事司法適用功能，可以作為民事司法判決依據。

在中國鄉村結構和秩序轉型過程中，村規民約的“準法律規范”屬性、國家法的不足以及鄉村糾紛調解機制的非終局性等都決定了村規民約的民事司法適用成為必然[16]。“三治結合”鄉村治理體系下的村規民約融合了國家法律、自治規范及道德規范等，其內容不僅涉及村落鄉風文明，還包括村民權利、社會公德、經濟發展、地方秩序、利益分配等，既體現村民意思也體現國家意志及鄉村社會集體意志[17]。在規范結構形式上，部分村規民約具備法律規范的基本要素，權利義務及行為后果明確，具有民事司法適用的可行性。在國家法尚未完全深入鄉村社會時，村規民約擔負了替代性立法角色，可以彌補國家法在鄉村社會的缺位。我國《民法典》第十條規定，法律對民事糾紛沒有規定的情況下，可以適用習慣，但不能違反公共秩序和良好風俗。村規民約的部分內容本身就是民事習慣的一種表現形式，司法機關可以比照《民法典》第十條將村規民約認定為當地習慣予以適用②2018年《最高人民法院關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》要求全國各級人民法院尊重不違反法律強制性規定的村規民約，妥善把握民事審判對習慣的適用。。將村規民約適用于司法實踐，有利于在鄉村糾紛中平衡當事人的權利義務、化解鄉村矛盾。由于國家司法活動對村民法治觀念的形成具有價值導向作用，從而有利于健全“三治結合”鄉村治理體系，最終實現法治鄉村建設。

（三）法治宣傳功能

黨的十八屆四中全會首次明確提出“法治宣傳教育”，黨的十九大進一步提出要加大全民普法力度。法治宣傳被稱為中外法治建設史上的創舉，或中國獨有的制度實踐，其不僅是一場法律知識傳播運動，還具有觀念變革和文化建設的功能擔當和意義[18]。在法治建設的多環節中，守法是基礎環節，卻也最易被忽視。守法的實現路徑主要依賴于法治宣傳，法治宣傳對增強全民法律知識、權利意識和法治觀念，實現法治中國具有重要意義。鄉村振興背景下，隨著鄉村經濟發展，現有法律知識、權利意識及法治觀念已不能滿足農民日益增長的物質生活和精神生活需要。農民不但需要了解基礎法律知識，還需要增強自身權益意識、合法維權理念及參政議政權利意識等。在鄉村振興和全面依法治國背景下，如何進行鄉村法治宣傳，使法治真正落地農村，顯得尤其重要。

現代村規民約是在基層黨組織領導下，按照法定程序由村民協商一致而制定，在不違反國家法律的前提下，約定自由、形式多樣、內容豐富，可以將國家法律法規的具體內容及法治精神融入當中。國家法的內容和精神經過村規民約載體的轉化，更加通俗易懂，不僅可以使村民熟悉的具體內容，還可以強化村民的權利觀念、規則意識和契約精神，從而達到良好的法治宣傳效果。如湖南省邵陽市新邵縣潭溪鎮玄本村的村規民約分為法治玄本、生態玄本、和諧玄本、富裕玄本、平安玄本幾個部分，其中法治玄本主要進行法治宣傳，規定每個村民都要學法、知法、懂法、守法，自覺維護法律尊嚴；懷化市辰溪縣辰陽鎮錦巖村的村規民約規定村民要學法、知法、守法，不違法亂紀；株洲市荷塘區仙庾鎮樟霞村的村規民約規定村民要勤學法，守規章，黨紀國法不能忘；衡陽市蒸湘區呆鷹嶺鎮中平村、張家界市桑植縣洪家關白族鄉龍頭村、郴州市安仁縣金紫仙鎮源田村等的村規民約規定村民要學法、知法、守法、用法，正確運用法律保護自身合法權益。

（四）法文化傳承功能

我國傳統鄉村優秀法文化經過時間浸潤，在法治鄉村建設背景下，被賦予了時代新內涵和新使命。構建中國法治鄉村不僅要納入現代法治理念，同時須關注各民族傳統法文化的精神氣質。鄉村振興戰略下法治鄉村建設交織著對鄉村傳統法文化的承繼和對現代法文化的汲取，以提取二者內蘊的人類社會共通的價值追求，兩種文化的整合邏輯順延出中國法治鄉村的民族性特質。

村規民約可以將鄉村傳統法文化和現代法文化融入當中，實現二者的有效契合。中國農村聚居著不同民族，各民族都有著悠久的傳統法文化，村規民約是傳承鄉村傳統法文化的理想載體。如湖南省郴州市桂陽縣正和鎮陽山村的村規民約制定“六會”治村新約，其中“宗源會”的內容主要涉及傳承傳統村莊法文化；平江縣梅仙鎮三里村村規民約以三字言形式將村莊傳統法文化與村規民約深度融合，將“誠實守信、尊老愛幼、勤儉持家、和睦鄰里”等優秀傳統法文化以村規民約方式固定下來；郴州市汝城縣文明瑤族鄉沙洲瑤族村以村規民約形式傳承紅色基因，將長征精神深入人心；永州市新田縣門樓下鄉起頭嶺瑤族村的村規民約提倡村民互敬互愛、尊老愛幼、敬老尊賢、和諧相處的傳統美德。村規民約在傳承傳統法文化的同時也承載著體現社會主義核心價值觀的現代法文化。如湖南省懷化市辰溪縣辰陽鎮錦巖村的村規民約規定堅持自治、法治、德治相結合，培育和踐行社會主義核心價值觀；株洲市天元區雷打石鎮先鋒村村規民約規定自覺踐行“富強、民主、文明、和諧；自由、平等、公正、法治；愛國、敬業、誠信、友善”社會主義核心價值觀。村規民約作為鄉村自治規范在鄉村社會治理中具有與村民價值觀相契合、可接受性強等優勢，通過村規民約的完善能夠實現傳統和現代法文化的傳承與發展。

三、村規民約法治功能的實踐障礙

鄉村振興背景下國家日益重視村規民約建設，許多地方制定了內容豐富、形式多樣的村規民約，不但成為展現村莊特色的文化名片，也是推進法治鄉村建設的有效工具。然而實踐中仍存在村規民約懸置化和虛空化現象，如內容薄弱，制定、監督及執行層面合法性存疑等問題，導致其不能充分發揮法治鄉村建設功能。

（一）內容規范性不足

一是內容覆蓋范圍偏窄。村規民約內容本應包括保護村莊公共秩序、維護村民合法權益、規范村民日常行為、解調鄉村糾紛等。但一些村規民約雖然形式新穎、容易記憶，卻在內容方面顯得單薄，側重于從道德層面規范村民的日常生活，對于村民權利、村莊發展及糾紛解決等鮮有規定。如湘西州花垣縣十八洞村、鳳凰縣竹山村、菖蒲塘村等村規民約內容較為單一。

二是內容冗長空泛、脫離實際。此類村規民約雖內容全面，篇幅較長，但空而不實，未能體現村民的具體利益訴求[19]。有的結構層次不分明，不便于記憶；有的太過籠統，類似道德提倡和口號；有的對法律和政策文件進行復制粘貼；也有的與村民實際生活用語相距甚遠。這些村規民約很難被村民接受，不利于村民記憶并將其內化為行為準則。

三是條文結構不完整。社會轉型時期國家法尚未完全落地鄉村，村規民約作為村民自治規范承擔了替代性立法角色，其條文結構應具備法律規范的基本要素（條件、行為和后果）。村規民約通常采用順口溜、地方民歌山歌、三字語、五字語、七字語等表達形式，規范式、結構式、條款式采用較少。傳統表達方式雖然方便村民記憶，但同時也限制了村規民約的規范性作用，對村民應當如何行為及行為后果語焉不詳，導致村規民約行為指示不清、后果設定不明。有的村規民約甚至沒有懲戒性條款，這嚴重削弱了行為規范的完整性，使村規民約缺乏作為行為規范的指示性和懲罰性，實施效果大打折扣。

四是地域性缺乏或過強。有些村規民約相似度高，除村名不同之外，其他內容基本上相同，與當地實際情況不相聯系，缺乏可操作性和針對性。有些村莊僅以口耳相傳、當地慣例及風俗習慣等形式制定村規民約，導致村規民約地域性過強，忽視了整體性建設，難以為現代鄉村自治法治德治的“三治結合”治理提供整體性制度供給。

（二）制定正當性欠缺

一是制定主體不到場。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村規民約的制定主體是村民，村民以召開村民會議的形式制定村規民約。當代中國鄉村大量青壯年進城務工，很難召開達到法定人數的村民會議。實踐中許多村以召開村民代表會議方式來代替村民會議，討論表決村規民約。制定主體不到場，導致村規民約不能依法制定，采用村民代表大會或其他方式制定村規民約，不但涉及制定主體不合法的問題，也給村規民約的權利救濟和司法適用帶來困難。不符合法定程序制定的村規民約，一旦出現侵犯村民權利或需要司法適用的情況時，其合法性存疑。現代鄉規民約具有“準法律規范”性質，其不但具有嚴格而復雜的法定程序，涉及征集民意、起草文本、征求建議以及備案審核等環節，還具有較強的專業性、技術性和政策性，要求制定者具備較高的組織能力、專業水平及對政策法規的深刻把握。青壯年及其他鄉村精英不到場導致村規民約工作缺乏必要的人才支撐。

二是制定程序不完善。按照國家政策法規，村規民約的制定或修訂必須在農村黨組織全程主持下，堅持民主集中制原則，最大限度體現村民的共同意愿。實踐中，一些村規民約的制定程序流于形式，缺乏合法性和公開性。有的村委會將基層政府統一印發的村規民約范本直接適用于本村，缺乏契合本村村情的內容。有的未遵循法定制定程序，缺少民意征集、草案擬定、審核提交等程序，由村“兩委”班子研究并經村民會議通過后直接公布并實施。制定程序不完善導致村規民約內容空泛，沒有真正體現民意、符合村情，缺乏科學性、針對性及實用性。

三是制定過程的指導監督缺失。根據法律規定，村規民約的制定由基層政府因地制宜進行規范指導和備案審查。但在實際操作過程中，有的基層政府沒有對村委會提交的村規民約進行規范性指導，也未按照規定審查備案。基層政府指導監督和審查備案缺位，導致村規民約的內容得不到及時更新，一些違法或不合時宜的條款沒有及時取締。有的基層政府存在指導監督越位問題，為完成任務，由鄉鎮政府或綜治辦、司法所等起草統一的村規民約范本，直接下發到村民手中[20]。在村規民約制定的行政監督方面，根據法律村規民約需報鄉鎮政府備案。實踐中，有的鄉鎮政府存在怠政現象，對村規民約沒有進行必要的審查就予以備案，監督機制形同虛設。

（三）適用效力低

一是適用對象不在場。本村村民，即具有本村戶籍的人，是村規民約適用的對象。在傳統鄉村社會，村規民約的適用對象是一個地域和人員邊界比較明確的封閉性村莊共同體，村莊共同體在長期共同生產和生活中形成了共同的生活觀、價值觀以及輿論機制，在這樣的村莊環境中，村規民約對村民產生了強大的規勸力和引導力。新時代鄉村振興背景下，村域空間被打開，人員出現雙向流動，偏遠地區、經濟落后的村莊，尤其是搬遷撤并類等人口流出型村莊，因為青壯年常年在外打工出現了村規民約適用對象不在場現象。而經濟發展較好、有旅游產業支撐的人口流入型村莊，大量外來人口進入村莊，有的甚至超過本村戶籍人口數量，而按照我國法律，村規民約并不適用于這些不具有本村戶籍的人。村域空間的開放性和人員的流動性，導致村規民約的約束對象不明晰問題。

二是監督不到位。行政監督方面，在村規民約的適用過程中，鄉鎮基層政府的主要職能是加強日常督促檢查。實踐中有的政府督促檢查力度不足，對于不合法的執行方式沒有主動、及時制止。司法監督方面，司法是村規民約的兜底實施保障，在村規民約的司法適用中，法院有權依法對村規民約進行司法審查。實踐中，由于村規民約的司法審查缺乏明確的法律制度支撐及相關司法審查機制，被納入司法審查的村規民約少之又少。民主監督方面，按照法律規定村民對村規民約的適用有監督權利，但在實踐中，一些地區的村民權利意識薄弱，參與公共治理的積極性不高，不能充分行使監督權利[21]。

三是約束力低。現代村規民約的約束力來源于村民共識和國家權力的承認。村規民約約束力的實現方式可以是直接適用也可以是間接強制適用，但最終以國家公權為后盾。村規民約的直接適用不以外在力量為保障，而是依賴村民自覺遵守。村規民約既有公共治理屬性也有民間契約特征，公共性和契約性決定了其對村民有較強的約束力，一般情況下通過村民的自我約束和相互督促可以保障適用，也有部分地區村民自覺性較差，需要村委會及其他村組織采取強制性手段或者通過獎懲制度來保障實施。間接強制適用方面，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是實施村規民約的主體。實踐中，有的偏遠地區村莊因受人力物力等限制，加之具體執行工作繁雜，村民委員會往往有心無力，村規民約制定后即被束之高閣。有的村莊對此重視程度不足，沒有嚴格的執行程序，象征性制定了村規民約，但實際上沒有及時制止村民的違規行為，更沒有按照約定處罰，最終導致村規民約流于形式。

四、村規民約法治功能的實現路徑

（一）構建新鄉村共同體

傳統鄉村共同體式微對村規民約的制定主體、適用對象以及適用場域都產生了結構性沖擊，使村規民約陷于發展瓶頸。新時代村規民約必須匹配新的鄉村共同體，因此，構建新的鄉村共同體是法治鄉村場域下村規民約現代轉型的根本途徑。

一是重新界定村民資格。村民既是村規民約的制定主體，也是村規民約的實施對象，但對于何為村民，我國法律沒有作出明確規定。實踐中通常以戶籍作為本村村民資格的標準。當代鄉村是開放性的，本村戶籍的人走出去，不具有本村戶籍的人走進來，人員與戶籍交錯[22]。走出去的村民失去與村莊的緊密聯系，不能有效實現村民自治的權利義務，無法參與村規民約的制定和實施；外來人口與村莊發生了緊密聯系，形成一定利益關系，但由于他們不具有本村戶籍，不能成為村規民約的“締約方”。因此以戶籍為唯一標準來確定村民資格不符合當下農村現實情況，造成村規民約主體和對象缺失和錯位。擴大村民資格的認定范圍，讓更多長期居住在農村的精英進入國家供給的制度和文本框架，既增加了村民數量也提升了村民素質，解決了鄉村人口和人才問題，實現村規民約國家層面的全局規劃與基層自治主體的良性互動，是村規民約獲得重生的關鍵。

二是建立有效的自治基本單元。有效的自治基本單元有助于村民形成緊密的共同體，是村民開展自治的重要前提，也是法治鄉村建立的基礎。伴隨“空巢村”的出現，我國農村進行了規模較大的合村并組，拓展了村民自治的人口范圍和地域空間。但同時面臨著開放性自治基本單元與原有村落封閉性權力文化的沖突、自治基本單元地域的擴張與公共服務供給不足等矛盾。在此背景下，全國各地結合實際積極探索適合本地的自治基本單元，其中典型的做法是將自治基本單元下移到自然村或村民小組。鄉村振興戰略背景下，我國農村自治基本單元面臨新的調整和改革，建立有效的自治基本單元必須進行合理規劃，從有利于國家政策和法律法規落實原則出發，因地制宜。

三是加強農村基層黨組織建設。加強農村基層黨組織建設是村民自治現代化轉型的關鍵。農村精英外流，鄉村治理出現人才危機，導致村民自治主體素質下降，治理能力和治理效果低下，這種情況下需要國家力量和社會力量介入。加強農村黨組織建設，提升農村基層黨組織領導力，有利于將原子化分散的村民和鄉村多元社會主體集聚起來組建新的鄉村共同體。

（二）加強村規民約的法治化

加強村規民約的法治化是村規民約現代轉型的必然路徑，把法律制度、法治思維、法治精神貫穿到村規民約的制定、運行及糾紛處理全過程，才能真正發揮其軟法規制功能、民事適用功能、法治宣傳功能及法文化傳承功能。

一是明確村規民約的法律地位。《中華人民共和國村民委員會組織法》僅對村規民約作了原則性規定，缺乏對村規民約的地位、性質、作用以及功能等方面的明確規定。這與鄉村振興背景下國家賦予村規民約的使命不相匹配，影響村規民約法治功能的發揮。應從國家立法層面對村規民約的地位、性質等作出明確規定，賦予村規民約法律地位。同時，地方立法應結合當地實際情況，進一步規范村規民約的具體內容，加強村規民約的法律依據。只有明確村規民約的法律地位，才能提高其權威性，進一步增強村規民約的制約效力[23]。

二是依法制定村規民約。村規民約的制定應以相關法律法規及地方行政部門出臺的規范性文件為依據，確保村民的主體地位、增強鄉村精英參與度、強調國家權力的適度介入。保障村民的主體地位，讓他們直接參與村規民約的制定，不但關乎村民利益訴求的實現，也涉及到農村社會的穩定，同時也是村規民約葆有生機和活力的關鍵所在，村規民約應成為代表村民共同意愿的契約性規范。同時，村規民約的制定離不開鄉村精英的支持，他們既熟悉鄉土規范也了解國家政策和法律，是村民與外界溝通的橋梁。因此，要弘揚鄉賢文化，加大農村法律援助力度，鼓勵鄉村精英參與村規民約制定、監督及實施。

三是時機成熟時進行村規民約專門立法。至2020年全國農村已經普遍制定出臺本村的村規民約，全國各地在制定或修訂村規民約的實踐過程中，已摸索出基本工作機制，一些優秀的村規民約為法治鄉村和美麗鄉村建設發揮了重要作用。未來可在《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂之時，將村規民約的制定程序、實施機制及法律效力等進行補充性規定。同時通過單行地方立法方式對《中華人民共和國村民委員會組織法》關于村規民約的相關規定進行因地制宜的細化，將各地有益經驗以立法形式固定下來。

（三）完善村規民約的內容和形式

首先，擴大村規民約的調整范圍。“三治結合”鄉村治理體系下的村規民約是介于國家法律與民間道德規范之間的“準法”，其不僅是鄉村道德規范，同時也納入或轉化了國家法律法規、政策文件的具體內容或精神理念，是傳統鄉土內生秩序和現代國家秩序的融合。其內容既包括村落鄉風文明也包括村民權利、社會公德、經濟發展、利益分配等，可以劃分為三大塊：一是體現村民意思的自治規則（約定內容）。主要包括有關村莊地方秩序維護、經濟科學發展等具體村務方面的規則，如環境衛生、社會治安、農業管理以及村莊建設等，由村民會議制定，體現全村成員共同意志。二是體現國家政策和法律的“準法律規則”（法定內容）。主要包括村民權利保護、村莊集體利益分配等方面的規則，在基層黨組織指導下制定，是村民法定權利及村莊集體法定利益在村規民約中的宣示。如村民的主體權利、權利救濟、土地權益、教育權利、社保權利等。三是體現鄉村公共秩序的道德規則（傳承和創新內容）。主要包括鄉村社會公德建設方面的規范，如傳統鄉村優秀道德規則及社會主義道德規范。

其次，提升村規民約條款結構的規范性。現代村規民約應具備法律規范的形式構成要素，朝著可預期的方向發展。具體來說，在村規民約的三種規則中，約定的自治規則和法定的“準法律規則”屬于規范性條款，道德規則屬于非規范性條款。規范性條款包括約束類和權益保護類條款，側重于行為指示。規范性條款的邏輯結構可以比照法律規范設定為假定條件、行為模式和行為后果三部分。道德規則側重于道德宣示，即倡導類條款，起道德教化的作用，在條文結構上不必采用法律規范的結構形式。提升村規民約條款結構的規范性不僅可以提高村規民約的權威性和約束性，從而使村民能夠自覺遵守，同時也有利于增強其司法適用功能。

第三，增強村規民約形式和內容的協調性。村規民約在形式上主要包括傳統結構型、三字經型、民歌型、順口溜型、五字訣型、古訓型等。實踐中絕大多數村規民約只采用一種形式，其中采用五字訣型和順口溜型較多。村規民約形式上的單一性限制了其內容的豐富性、權威性和規范性，使村規民約的內容側重于道德規范層面，缺乏村民意思自治規范和“準法律規范”。增強村規民約形式和內容的協調性應多種形式并用。村民意思自治規范和“準法律規范”的內容應采用國家法律規范的結構形式，以增強其權威性、約束力及司法適用性；德治規范可采用具有村莊特色的三字經型、民歌型、順口溜型、五字訣型、古訓型等形式，方便村民傳唱記憶。

五、結語

在全面依法治國背景下，盡管法治鄉村建設的終極目標是在鄉村建立一套完備的立法、司法、執法及守法機制和體系，但不可忽視傳統鄉土法文化的重要治理作用。法治鄉村建設需要村規民約、民間習慣、善良風俗、宗族規范等共同發揮作用。作為民間規范的代表，如何將村規民約納入或轉化到法治鄉村建設中，對其進行現代法治表達是法治鄉村建設的重要課題。