旅游市場價格監管的困境與對策探討

李 姝

近年來，旅游早已不再是富裕人群獨有的休閑娛樂，而是隨著各地、各階層人民群眾生活消費水平的不斷提高，成為一種普遍的生活方式。在人們出游瀏覽景區、在美景的環繞下身心愉悅的同時，相關消費活動也有效促進了當地交通、住宿、餐飲、零售行業的蓬勃發展。據相關研究人員統計，旅游業至少涉及服裝、食品、住宿、購物、娛樂等行業經濟的幾個方面。旅游業能夠拉動地區經濟增長，增加地方財政收入；還能為廣大人民群眾提供更加豐富的文化娛樂生活。由此可見，旅游業對于一個國家來說至關重要。此外，旅游行業規模大、資源消耗低、帶動作用大，在國民經濟健康發展的進程中起著重要的推動作用。但現今旅游市場亂象頻發，旅游市場價格亂象叢生，暴露出政府在旅游市場價格監管、價格處罰等監管措施滯后，以及旅游市場價格監管機制漏洞。可以預見，疫情過后旅游市場將迎來暴發式增長，進一步完善政府對旅游市場的價格監管，對于促進旅游市場的健康發展具有十分重要的意義。

一、旅游市場的價格監管中存在的困境

2016年，《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》（國辦發〔2016〕5號）印發，明確強化各級政府領導責任、建立旅游市場綜合監管主體責任清單，這標志著我國旅游業管理體制改革進入新階段，明確了政府在旅游市場價格監管中的主體責任。但是由于旅游產品的多元化提升、旅游市場的空間依賴性加大、旅游市場產業的地方保護性加劇等原因，政府監管受到了很大程度的影響，難以發揮其應有的作用。

1.旅游產品的多樣性影響政府監管的程度和力度

目前，多元化的發展趨勢在我國的旅游產品上得到了明顯的呈現。但由于各方面原因導致各個地區之間存在很大的差異性，其中最為主要的就是由于各個區域內的自然條件差異造成了不同類型的旅游資源分布不均。旅游市場既有國家和集體公共主體的供給，也有企業和個人的私有主體的供給，產生供給主體的性質不同，受政府干預的情況和程度也會產生一定的差異，政府對其擁有的該地的相似的自然資源景觀和人為人類遺址景觀的價格制定或形成，存在矛盾的二元悖論。首先，從所有權的角度來看，根據市場價格構成的相關原則，政府根據供求狀況任意定價，不顧其他的影響因素，從而使得價格與供求之間存在必然的聯系。買或不買，是市場的自然選擇。而政府主導的旅游產品，則類似于由主體提供旅游產品，形成的自治自主性包括價格自主，除了受法律監督的之外，成為其一項良好的主權。另一方面，政府在對旅游產品進行定價時也會受到各種限制，從而導致所有旅游產品都受到影響。其一為政府作為公共利益的重要倡導者，人民群眾的承受能力是在決定旅游產品價格時必須納入考慮的重要因素，不能根據自己的實際情況隨意定價，即旅游產品具有公共產品屬性，不能盲目追求謀利。其二在旅游資源開發的過程中自然條件的差異性使得旅游資源存在著很大差異，這種差異導致旅游景區之間的競爭非常激烈。而由于旅游產品的社會公共屬性，大多數產品的價格聽證是必不可少的。滿足社會對旅游產品的需求已經成為政府不可推卸的責任，但如果在履行職責的同時，對旅游產品的可持續發展，甚至對政府財政、生態保護、國際關系產生較大負面影響，也會成為政府失責的一種表現。

2.旅游產品的空間依賴性和地域壟斷性加劇政府管理旅游市場的難度

旅游市場本身也有一定的空間效應，主要表現為旅游產品與特定的空間地理之間的絕對不變和相對不變，在其形成過程中具有典型的空間依賴性，旅游產品與特定的地理空間和距離密不可分、不可移動，同時又不可復制，而這也導致旅游產品具有壟斷性。旅游產業在促進地區經濟社會協調發展方面發揮了十分關鍵的作用，然而在目前的旅游業當中，很多地方的旅游業并不是完全屬于競爭性行業；山水林田湖草等旅游資源都是自然形成的，具有空間的固定性和依賴性。當我們來到一個新的旅游城市時，整個城市在某種程度上是旅游景點的供給者，所有的貨物都會變成旅游商品。從本質上講，雖然可以為游客提供大量的可選擇空間，但在旅游商品供給的形式上并不存在明顯的壟斷性，但從本質上講，它仍然無法擺脫空間依賴性及空間距離較為固定的特點。旅游資源的空間依賴性產生了其自身獨特性，具有很強的壟斷性質，而其產品的這些特性使得市場調節難以發揮作用，也給政府對旅游市場的監管帶來了一定的困難。

3.地方對旅游產業的普遍保護削弱了政府的價格監管力度

旅游業在推動國民經濟和地區經濟發展中發揮的作用不容忽視，同時旅游業與一些地區的其他產業還具有較高的關聯度。然而，利益的本土化或地方化給許多地區的政府形象造成了負面影響，且由于近年來社交媒體的高度發展，這種影響可以不斷擴大。對于許多旅游城市而言，當地的景區收入是地方財政收入的重要甚至主要來源，使得部分地方為了獲得更多的收益往往采取以犧牲地方財政為代價的方式進行旅游資源開發。在一些比較典型的城市，這種手段已經成為地方經濟發展的風向標。因此，不難理解在旅游市場價格調控過程中存在一些消極疏漏。旅游產品直接或間接的空間依賴性致使旅游產品存在經營壟斷性，壟斷性同時扭曲了價格的作用機制，導致市場秩序混亂，在很大程度上增加了地方政府對旅游市場監管的難度。

二、完善政府旅游市場價格監管的措施和建議

通過以上相關論述，我們可以清晰地看到，當前旅游市場價格亂象依然呈現嚴重態勢，從政府的角度來看，要加強政府監管，充分發揮政府的主體責任。

1.根據實際情況，實行政府指導價格和旅游價格備案制度

針對宰客、“零付團費”旅游、“導購”式導游等亂象頻出的旅游市場，亟須制定主要旅游線路的市場參考價，以規范市場價格。目前，我國一些熱點旅游城市已有一些類似做法和措施。西安市對主要旅游線路實行了參考價，參考價工作由物價部門牽頭，工商、商務、旅游、交通、監察等部門配合，在成本監測和成本估算的基礎上公布主要旅游線路市場參考價格；上海市推出市區景點門票最低零售價；廣州市出臺廣州市區非旅行社承運景區（點）門票價格最高限價；深圳市則規定市區內各旅游景點的門票價格不得高于當地居民可承受的價格水平；海南省制定相關辦法實行了旅游價格備案制度。同時，可建立相應的監督機制，確保旅游線路價格的科學性、合理性。旅行社可以通過與旅游主管部門簽訂《旅行社價格承諾書》來保證其服務質量，并接受監督檢查。實施旅游接團價格，是指旅游行業經營者自覺遵守旅游行業價格自律公約，依法將旅游產品價格和服務內容價格報旅游行政管理部門備案的行為。經有關部門審核同意后，對旅游市場價格不合理的，政府應當堅決進行干預，并簽署備案意見，作為旅游企業實行價格制定的依據。

2.健全完善旅游市場監管領域價格監管的法律法規

近年來我國出臺了一系列規范旅游市場的法律、法規。2013年頒布的旅游法使旅游行業有了一部根本性法律；國務院發布《關于加快發展旅游業的意見》明確了政府行業監管、目標。但從實際情況看，由于生產經營者和政府有關部門在這方面的不良利益驅動，監管規則缺失，導致當前旅游行業存在諸多亂象，因此，我國亟待制定適應電子商務旅游的電子商務時代的配套法律，如“旅游安全法”“旅游民宿法”以及“旅游電子商務法”“假日經濟法”等。

3.建立健全各地政府執行旅游價格的裁量基準和政府裁決機制

加強政府對旅游市場的價格監管，必須建立和完善裁量基準和政府裁決機制。這就是價格監管的真正作用。本文將結合當前我國旅游價格管理的現狀來探討如何構建一套合理有效的政府定價與規制制度。通過研究發現，構建一套科學合理的旅游價格政府執法體制是十分必要的。第一，根據實際情況，建立政府執行旅游價格的裁量基準。目前，雖然相關法律對于政府限價與范圍有著嚴格的規定，但物價部門無法對所有旅游商品制定詳盡規范的政府價格指導體系，這就要求旅游市場必須走裁量基準治理之路。這種方式既可以防止執法過程中出現隨意性，又可以保持行政執法的靈活性。〔1〕第二，要注意形成一批符合商業工序的價格，形成良好的政府裁決機制，〔2〕保證成本核算基礎上的合理平均利潤，它是旅游商品定價的重要依據。第三，建立各個區域內旅游價格的政府裁決機制，以確保各個地區的旅游價格都有一個明確的界限，并且得到合理的認定。第四，通過各種形式實現對旅游消費者權益的保護。對于旅游消費者來說，要想保證自身合法權益不受損害，就要從多方面入手做好維權工作，其中最為關鍵的就是對旅游者所承受的成本進行科學的估算。只有做好旅游消費服務成本的預測，政府才能根據實際情況作出正確有效的判斷，并在此基礎上決定是否采取價格管控，只有這樣，旅游市場才能健康發展。

4.切實落實旅游市場價格綜合監管

2016年，《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》（國辦發〔2016〕5號）印發，要求各地制定旅游市場綜合監管責任清單，通過政府公告、政府網站、社會公示等方式公開旅游部門和相關部門的職能。但根據各個執法部門之間的協作運行，發現還存在多頭執法、執法不力等問題；從旅游市場的商品和價格服務實際情況看，物價、衛生、工商等部門都有一定的監管權力。因此，在價格調控的過程中，必然會有一些積極的沖突，也會有一些消極的沖突。因此，相關執法部門應該采取缺位管理或相互協作的執法立場，旅游市場價格綜合執法必須取得有實效的改革成果，不能采取多個部門齊抓共管的簡單方式。所以為了更好地實現綜合執法，就需要將綜合執法劃分為兩個不同層次：一是縱向層面的法律關系；二是橫向層面的經濟關系，即由各個職能部門之間的相互關聯所形成的一種新型關系。需要改革執法方式，以便改變各部門在監測價格方面的職能。〔3〕所以，應當將法律授權下的機構作為主要執法主體來進行具體的工作，這樣才能使得整個行業更加規范有序地發展。有的上級部門要進行機構調整，有的下級部門要進行權力配置，不能動搖旅游行政機關職權的法定權力，尤其應該把重點從旅游行政部門轉移至物價部門。

5.在旅游價格和執法信息等領域實現公開

為實現旅游行業的公平公正，需要將價格公開。從監管的角度出發，旅游市場產品的相關供給者需要建立長效監督機制，〔4〕在提供相關旅游產品和服務的價格時，能夠考慮到消費者的實際情況；對于那些胡亂收費的經營主體，應該建立一個有效的黑名單。同時，實現公平公正的另一種方法是自我監督，政府需要有效地公開履行法規和結果的信息，許多研究人員認為“陽光是最好的防腐劑，燈光是最好的警察”。〔5〕政府應根據我國旅游市場的實際情況，建立旅游產品消費價格強制公示制度，消費者選擇權的有效落實如果沒有信息對稱是無法實現的，可以利用強制公示模式予以規制。例如，旅游景點應當統一化門票等價格，較具規模的景區，以及景區內的一些場所在銷售相關旅游產品之前，也應當利用今天較為發達的旅游網站向公眾進行相關產品價格等項目的公示。

結語

本文針對政府在價格執法中對旅游者的權益保護問題進行了一定程度的探討，希望通過這樣的方式來實現我國社會經濟發展與旅游業之間的協調統一。■