土地出讓是否會增加霧霾污染？
——基于中國地級市面板數據的實證分析

王守坤，王 菲

江西財經大學經濟學院，江西 南昌 330013

改革開放40 余年以來，我國經濟增長規模和速度都取得了舉世矚目的成就，被稱為“中國發展奇跡”。然而，與我國經濟高速增長過程相伴隨的卻是嚴重的環境污染問題。以高污染、高能耗、高排放為特征的外延式發展路徑，使我國出現了投入要素浪費、全要素生產率不高等問題。亞洲開發銀行和清華大學共同發布的2013年《邁向環境可持續的未來》指出，在我國500 個城市中，能夠滿足世界衛生組織空氣質量標準的不足1%。近年來，嚴重的霧霾天氣多次出現，如2013年12月發生的大范圍霧霾覆蓋了100 多個大中型城市，涉及25 個省份。根據我國生態環境部發布的《中國生態環境狀況公報》，2019年全國337個城市中有180個城市空氣污染超標，占比53.4%。這337個城市累計共有452天發生了嚴重污染，1 666天發生了重度污染，而且主要污染物來源是PM的天數占嚴重和重度污染二者總天數的78.8%。

顯然，環境問題的嚴重性已經不允許各級地方政府消極等待環境庫茲涅茨曲線中環境質量提升拐點的自動出現。霧霾污染已經成為我國生態文明建設的阻礙因素，采取有效措施治理霧霾污染也成為社會各界的急迫需求。PM是形成霧霾天氣的“元兇”，也是度量霧霾嚴重程度的指標。與PM相比，PM更容易被吸入呼吸道，產生更大的健康風險。若要更有效地緩解霧霾問題，進而促進我國經濟社會的高質量發展，就需要深入了解霧霾產生的經濟和社會成因。

一般而言，霧霾污染加重與粗放型經濟發展方式、偏高的非清潔能源消費比重、同構化的產業結構狀況以及不充分的環境規制政策執行等諸多因素相關。然而，與上述這些直接誘因相比，地方政府土地出讓行為對PM污染的影響尚未得到充分重視。現有文獻大多關注地方政府土地出讓行為的價格決定和影響因素，然而，土地出讓在可以幫助地方政府獲得更多預算外財政收入之外，也可能產生一定的社會福利損失。依據此邏輯，本文關注土地出讓在環境污染層面可能產生的負面作用。

一、文獻綜述

（一）地方政府土地出讓行為的發生背景

土地使用權出讓管理體制是我國市場化制度改革的組成部分。自20 世紀80年代開始，我國逐步放松土地使用權出讓，并通過土地所有權與使用權相分離的方法，創造了優化配置土地要素的先決條件。1990年國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，確定了市和縣兩級人民政府負責出讓土地使用權益。地方政府低價獲取并出讓土地，進而吸引企業投資，成為其參與經濟增長錦標賽的重要方式。1994年實施財政分稅制改革之后，土地出讓收入不再上繳國家財政，其扣除相關稅費后的剩余基本全部留歸地方，較大程度地加強了地方政府出讓土地的激勵。2016年全國國有土地使用權出讓收入達到3.75萬億元，占地方公共財政收入的43%，2019年土地使用權出讓收入更是達到了6萬億元。土地出讓收入已然成為許多地方政府關鍵的財政收入來源，甚至一些地方政府還高度依賴土地出讓收入來償還政府性債務。

過去較長時期以來，以GDP規模和增長速度為核心導向的政績評價體系，使得我國地方政府作為土地一級市場的壟斷者，圍繞土地出讓展開了激烈的招商引資競爭，并塑造了具有中國特色的“以地謀發展”模式。王賢彬等通過構建一般均衡模型，證實了地方政府官員為了尋求職位晉升層面的政治收益或私人消費層面的經濟收益，會策略性地利用所掌握的土地處置權，盡量增加出讓收入與相關稅收收入。楊其靜等利用2007—2012年我國地級市工業用地出讓數據，分析發現即使我國中央政府實施了嚴格的產能管制措施，地市級政府向受管制行業繼續出讓工業用地的現象卻依然非常普遍。無論地方政府進行經濟決策時的目標如何，其都更有動機實施那些可以放松財政預算約束的行為，這是因為其帶來的巨額土地財政收入可以有效增加地方政府的可支配資源。肖葉等運用2008—2016年我國286 個地級市面板數據研究發現，地方政府財政支出偏向顯著促進了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，且財政支出偏向對協議土地出讓的促進作用大于“招拍掛”土地出讓。

對于我國地方政府而言，逐步擴大的土地出讓金收入是一筆“額外之財”。然而，研究顯示，額外的財政收入并不一定能夠被妥善使用。Brollo 等采用巴西轉移支付數據以及斷點回歸法估計發現，其地方政府部門獲得的額外轉移支付導致更多腐敗和不合格官員。Chen等利用1999—2008年我國縣委書記的職位變動情況數據分析發現，土地出讓金規模越大，GDP增長率對于縣級官員晉升的正向促進作用反而越弱。與上述邏輯類似，在我國的區域經濟競爭過程中，地方政府針對工業用地，采取地價遞減、先征后返等方式，以低價甚至負地價方式出讓，工業土地浪費嚴重，土地配置效率低下，腐敗案件頻發。

21 世紀初，為了治理土地出讓過程中的尋租和腐敗，牢牢守住防止國有資產流失這條紅線，中央政府全面啟動了土地出讓市場化改革，并陸續推行了以下政策：2001年發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，大力推行土地使用權的招標和拍賣出讓；2002年發布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確了國有土地使用權的法律依據、原則、范圍、程序和法律責任；2004年發布《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求2004年8月31日之后的商業、旅游、娛樂和商品住宅等城市經營性建設用地，僅能以招標拍賣掛牌方式進行出讓；2007年之后，土地出讓市場化改革的重心轉移到了工業用地層面，要求工業用地以及同一宗地擁有兩個以上意向用地者的其他用地類型，也要采用招標拍賣掛牌形式進行出讓。

（二）作為霧霾污染影響因素的土地出讓行為

在宏觀層面，現有文獻所關注的霧霾污染影響因素包括收入水平、環境規制以及城市發展等層面。依據環境庫茲涅茨曲線假說的邏輯，一些文獻論證了霧霾污染和收入水平之間的非線性關系。馬麗梅等發現以PM年度均值衡量的空氣污染與實際收入水平之間屬于U 型關聯，而王敏等依據我國城市面板數據，采用PM表示空氣污染水平，同樣發現了實際收入和霧霾污染之間的U 型關聯。當然，環境規制政策執行的嚴格與否，也會對霧霾污染程度產生直接影響。王書斌等從異質性企業技術投資偏好角度，基于門檻回歸模型分別說明了當環境行政管制、環境污染監管和環境經濟規制等各類型環境規制強度提高時，企業投資偏好與霧霾“脫鉤”效應之間的作用機制。此外，秦蒙等利用年均PM濃度數據、夜間燈光數據以及人口動態分布變化數據，分析發現城市建設的空間蔓延會加劇當地霧霾污染。

本文關注我國地方政府土地出讓行為引起的空氣污染，從土地出讓行為本身的動機開始分析。雖然有學者認為我國地方政府依靠出讓土地獲得額外收入，是其面臨較大縱向財政壓力之下的被迫選擇，然而，近年來越來越多的文獻指出，地方政府出讓土地的真實動機是招商引資。張莉等在同一回歸模型中考察了“土地財政”和“土地引資”兩種假說，發現后者具有計量顯著性。范子英指出，假如財政支出壓力確實從根源上推動了地方政府出讓土地，那么，在其獲得額外的土地出讓收入之后，這部分新增收入自然應該被優先使用在緊缺性財政支出之中。但是，實際情況是，土地出讓金并沒有被主要用于經常出現資金短缺的科教文衛等社會公共福利支出，而是被廣泛地投入到了土地的開發和轉讓成本、拆遷補償和城市基礎設施建設等經濟性支出，或者將土地資產注入地方融資平臺以向金融機構融資。

過去較長時間，我國以GDP規模和增速為主導的政府考核機制，致使地方政府主要官員的決策目標傾向于經濟增長速度，進而導致以土地出讓為工具展開的招商引資競爭在所難免。鄭思齊等指出地方政府官員進行激烈的土地引資競爭，甚至“以地生財、以財養地”，從而可以在職業晉升過程中釋放有利信號。Chen等發現土地出讓金顯著提高了城市建設支出和土地開發支出。魯元平等發現土地出讓資金占預算內收入的比重提高1%，會使得地方政府基本建設支出比重提高1.87%。可見，土地出讓競爭情形下，地方政府對經濟建設類支出的偏向已是普遍狀態。然而，以土地出讓為競爭手段，呈現粗放式發展特征的地方政府競爭，往往使得地方政府忽視社會對于清潔環境的急切需求，轉而將視線更多地投放到能夠直接帶來經濟增長業績的物質資本投資，甚至是已經明顯過剩的重復產能之上。伴隨著粗放式經濟擴張過程產生的很可能是大量的能源消耗和污染問題。當前，關注土地出讓行為環境負面效應的文獻逐漸增加。與已有文獻相比，本文關注基于衛星影像數據的PM，更加重視實證內生性問題的處理。

二、模型與數據來源

（一）計量模型

為了刻畫地市級政府土地出讓行為對于PM霧霾污染的因果影響，本文構建如下計量模型：

其中，因變量PM代表地級市第年的霧霾污染指標，在回歸時對因變量進行了對數化處理；核心自變量lan是衡量地市級政府土地出讓強度的指標，采用無價格加權或有價格加權的土地招拍掛宗數除以土地供應總宗數來表示。考慮到地方政府的土地出讓對于PM污染可能存在時間滯后作用，這里取其滯后一期值；X為控制變量集，與核心自變量一致，也采用滯后一期值；μ和υ分別是地級市截面固定效應和年度固定效應；ε為隨機干擾項。

1.因變量

基于哥倫比亞大學全球PM衛星影像柵格初始數據，運用ArcGIS軟件并結合我國各地級市行政區域矢量圖進行柵格提取，就可以得到1998—2016年我國各地級市PM年均濃度數據。值得強調的是，雖然衛星數據監測過程會受到氣象因素的一定影響，但是其更容易被遙感技術觀測，不易自然沉降，故而能夠全面地對地區PM濃度予以反映。目前較多文獻采用了哥倫比亞大學PM衛星監測污染數據。

2.核心自變量

3.控制變量

由于核心自變量取了滯后一期，故除了固定效應類控制變量之外，下述控制變量也均采用滯后一期值。本文控制變量包括：（1）技術創新變量。技術創新水平代表治理污染的總體能力，故而霧霾污染與技術研究水平存在關聯。為了較為全面地衡量地區技術創新，在回歸模型中加入寇宗來等公布的城市創新指數對數值（）、科學支出對數值（）以及科學研究技術服務從業人員對數值（）等三個變量。（2）財政支出指標。中央政府對于環境質量的重視，促使地方政府統籌處理經濟發展和環境保護的關系。因此，地方政府的財政支出和財政壓力對于霧霾污染也會產生宏觀影響。這里選擇預算內財政支出對數值（），以及預算內財政支出與收入之差的對數值（）加入控制變量集。（3）轄區環境治理人員規模變量。依靠市場力量解決環境問題，會面臨信息不對稱和污染外部性等問題，因而需要政府具備適當規模的環境治理隊伍進行監督。這里采用水利環境和公共設施管理業從業人員對數值（），作為環境治理人員投入規模的替代指標。（4）發展階段變量。包括人均GDP（）和第三產業從業人員對數值（）。（5）道路建設狀況。近年來我國居民個人擁有汽車的數量迅速增長，汽車尾氣排放已經成為除工業污染之外的重要霧霾來源。這里采用道路鋪裝面積對數值（）表示交通運輸的總體暢通狀況。（6）城市個體與年份固定效應。在回歸模型中通過加入刻畫固定效應的虛擬變量，用以控制城市個體和年份層面不可觀測的異質性特征。

（二）數據來源

本文采用2002—2016年全國271 個城市的面板數據，由于直轄市屬于省級行政區，與其他地級市在經濟規模、體制管理等方面存在本質不同，故而不包含北京、上海、天津和重慶4 個直轄市。本文因變量的源數據來自哥倫比亞大學公開的全球PM衛星影像柵格數據。核心自變量即土地出讓宗數和出讓價格數據來自《中國國土資源年鑒》。控制變量中的城市創新指數來自寇宗來等公布的數據，其他控制變量數據獲取于歷年《中國城市統計年鑒》。

表1 主要變量描述性統計結果

三、實證估計結果

（一）回歸結果

采用面板數據結構下的雙重固定效應模型，即加入個體和時間雙重固定效應之后進行基準回歸估計，結果見表2 第（1）（2）列。為了盡量減弱核心自變量與隨機干擾項之間相關而導致的內生性問題，本文除了在模型中以虛擬變量形式加入地區和時間固定效應之外，其他變量均采用一期滯后值。由表2估計結果可知，第一個核心自變量即土地招拍掛宗數與土地供應總宗數之比，使得PM年均值增加了4.2%；第二個核心自變量即采用出讓價格加權后的核心自變量，對于因變量的提升作用有所增加，達到了6.9%，這說明按照土地出讓類型進行價格加權，可以更為精確地衡量地方政府土地出讓行為對于PM的促增作用。為了檢驗估計結果的穩健性，接下來對因變量進行5%縮尾處理以排除其異常值的干擾，又將模型轉化為動態模型，即將因變量的一期滯后值加入估計模型，以控制其在時間自相關維度上的延續性影響。動態計量模型如下：

表2 土地出讓行為對于PM2.5污染的影響作用回歸估計結果

長期以來，我國地方政府在獨特的財政體制安排和職位晉升錦標賽激勵下，形成了“為增長而競爭”的發展模式。在有限的職位任期內，發展主義思維慣性下的地方政府，為了盡量增加經濟規模和財政收入，傾向于“重經濟、輕環境”，不完全、不嚴格執行環境規制政策的標準，降低地方環境規制政策的執行力度。在這種情形下，環境規制政策一定程度上甚至被地方政府視為爭奪轄區外部流動性經濟資源的博弈工具。不少文獻均已證實了我國環境治理政策執行的低效率現象，部分地方政府為了短期經濟利益還常常與地方污染企業合謀，對企業違反污染排放標準默許或縱容。其中，包群等發現只有在執法力度足夠嚴格時，環境保護類規章制度才能發揮應有的環境改善作用。

（二）內生性處理

針對內生性估計偏差，雖然本文已經通過將核心自變量和控制變量均滯后一期，以及控制雙向固定效應等方法盡量予以緩解，然而在以下兩種情況下，內生性問題還是需要通過更為穩健的工具變量方法加以解決：首先是回歸模型中有可能遺漏與地方政府土地出讓決策相關的不可觀測因素，進而其會被動進入隨機干擾項，并導致核心自變量與干擾項之間的相關性，最終使得系數估計不滿足最小二乘法所要求的外生性假定；其次是地方政府作為土地出讓主體，在來自上級政府環境治理目標的約束下，也可能意識到那些指向非清潔性招商引資的土地出讓會增加空氣污染，從而調整土地出讓行為的規模和速度。這種現實邏輯會導致回歸模型中因變量與核心自變量之間存在相互影響的內生關系。基于此，本文選擇工具變量法對回歸模型的內生性問題進行處理。

有效的工具變量需要與內生性核心自變量相關，同時其本身應該盡量外生，進而與模型的干擾項不相關，即滿足排他性假設。鑒于此，本文選擇如下兩個工具變量同時加入回歸模型：（1）新增國家級和省級開發區數量，該變量數據來自中國開發區網和《中國開發區審核公告目錄》（2018年版）。一方面，如果一個地區當年新增加了開發區，土地指標就可以被地方政府策略性地加以調整，以滿足招商引資需求，故而該變量與自變量存在相關性；另一方面，國家級和省級開發區的批準權限屬于國務院或省級政府，同時審批過程競爭激烈。因此，對于地級市而言，開發區設立具有相當大程度上的外生性。當然，由于本文回歸方程右側變量均取了一期滯后值，故該工具變量也取一期滯后值；（2）滯后兩期的核心自變量。這里之所以將核心自變量滯后兩期，同樣是因為本文回歸方程右側變量原本已經取了滯后一期值，故而承擔工具變量角色的滯后期自變量本身就需要增加滯后期數，即滯后兩期。采用高階滯后期自變量作為工具變量使用，是已有文獻的通常作法，其目的是嘗試通過時間維度層面的自然先后發生順序，截斷自變量與因變量之間可能存在的互為因果關系。

采用兩階段最小二乘法進行模型估計的結果見表3。從中可知，在基準估計和縮尾處理兩種情形下，核心自變量均對PM霧霾污染水平產生了至少在5%顯著性水平上的正向影響。對于工具變量而言，除了第（4）列中新增國家級和省級開發區數量不顯著之外，其他情形下的工具變量均顯著。工具變量法中第一階段回歸結果顯示，在新增了國家級和省級開發區數量之后，地方政府在當年會傾向性地降低土地出讓強度，以服務于開發區未來的招商引資空間。同時，前一期的土地出讓行為也會正向影響到后期。此外，依據Staiger 等的觀點，工具變量兩階段估計中第一階段回歸方程的檢驗統計值，均高于識別工具變量是否有效的分界點即數值10，這意味著本文工具變量不屬于弱工具變量。

表3 采用工具變量法的回歸估計結果

（三）工業用地是否出讓給嚴重污染行業

出讓到嚴重污染行業的地塊數量占該年份工業用地出讓地塊總數量的比例變量，可以反映地級市政府在工業土地出讓過程中展現出來的結構性特征。該比例越高，說明該地方政府將越多的工業用地配置到了嚴重污染行業，自然也就越不利于當地環境質量。接下來，以該比例變量的平均值即0.242 為分割點，將縮尾后的全樣本分為兩個子集進行分組回歸，結果見表4。從第（1）（2）列可知，當出讓于嚴重污染行業的工業地塊數量所占比例大于等于其平均值時，非加權和加權后的核心自變量仍然在1%水平上顯著，且系數值相對于基準回歸結果有所增大；而當該比例小于其平均值時，如第（3）（4）列顯示，雖然核心自變量仍然為正值，卻不再顯著。上述結果意味著，地方政府土地出讓行為之所以能夠加重轄區PM污染，在相當大程度上源于將工業用地更多地配置到了嚴重污染行業之中。更多的地塊出讓到了嚴重污染行業，也就有更多的污染企業進入轄區，從而加重了地區霧霾污染。基于穩健性考慮，本文也依據出讓于嚴重污染行業的工業地塊比例的中位數進行了分組，結論維持不變。值得說明的還有，在我國中央政府越來越重視環境治理的前提下，如果地方政府依然將更多工業用地配置于嚴重污染行業，那么出讓于嚴重污染行業的工業地塊比例這個指標本身，也可以從側面反映出地方政府的土地出讓意愿和強度。此時，本文將該比例變量直接作為核心自變量進行回歸，同樣也發現了其對于PM污染的促增作用。

表4 依據出讓于嚴重污染行業地塊比例的平均值進行分組回歸估計結果

四、機制分析

本文已經證實地方政府的土地出讓加重了地級市轄區PM污染，然而土地出讓行為本身并無法直接帶來污染，而是會通過依附于土地之上的經濟活動間接帶來污染。這意味著，需要分析產生這種影響作用的間接機制。地方政府的土地出讓行為直接關聯著地區經濟表現，如果地區發展進程中的某些經濟變量構成了轄區霧霾污染增加的原因，顯然，此時就可以將該經濟變量視為土地出讓與PM污染之間的作用渠道。依據社會經濟變量之間的直觀邏輯，本文從土地出讓引致的經濟規模擴張和工業企業進入兩個維度，對本文結論成立的間接機制加以探究。間接機制需要滿足以下兩個前后相關的邏輯關系：首先是核心自變量對機制變量具有顯著作用，其次是機制變量同時也會對因變量產生顯著影響。將以上兩層邏輯相結合，就可以判斷機制變量在因變量與核心自變量之間所充當的中間橋梁作用是否成立。接下來，本文對土地出讓可以通過經濟規模擴張和工業企業進入這兩個間接渠道增加霧霾污染進行實證分析。

（2）土地出讓引致的工業企業進入。我國的土地出讓制度改革，使得土地成為地方政府手中撬動企業投資的首選工具。對于地方政府而言，增加企業數量等價于擴大經濟規模，因為新進入企業會進行大量固定資產投資，進而向地方政府貢獻持續性的稅收收入。由此，可以推測土地出讓行為會顯著增加轄區工業企業進入率。然而，較高的工業企業進入率，也可能意味著污染排放量的增加。楊繼東等指出，在考核壓力和財政壓力下，地方政府所引進的企業項目，常常存在工藝質量落后、環境標準不高、重復建設嚴重等問題。這些低質量投資項目在被地方政府引入轄區以后，基本無法承受原本應該受到的嚴格環境規制。此時，地方政府也會選擇容忍甚至補貼其生產運營，放松治污減排政策的執行力度。按照邵宜航等的做法，基于數據完整度較高的2003—2007年中國工業企業數據庫，這里采用進入企業占轄區所有企業數量的比例表示企業進入率。其中，進入企業包括兩個計算方法，第一個是成立于當年的規模企業；第二個是在第一個企業進入數量基礎上，對企業年齡限定范圍稍微放寬，即再加上前一年的規模企業。

綜上，間接機制檢驗估計結果見表5。為節約篇幅，這里僅展示土地“招拍掛”宗數占比作為核心自變量時的情形。第（1）～（3）列是各機制變量作為因變量，且土地出讓指標作為核心自變量時的估計結果。地方政府土地出讓行為增加了轄區燈光強度平均值和工業企業進入率；第（4）～（6）列是各機制變量作為核心自變量，且轄區PM污染水平作為因變量時的估計結果，可知轄區燈光強度平均值和工業企業進入率均顯著加重了PM污染。綜合上述分析，在土地出讓行為本身并不直接加重霧霾污染的前提下，其會通過經濟規模擴張和工業企業進入層面兩個路徑加重轄區空氣污染程度。

表5 間接機制檢驗回歸估計結果

五、結論及政策建議

眾所周知，我國土地出讓金在過去很長時間段內增長迅速，以土地謀發展的模式不斷在地方政府中不斷被縱向復制和橫向模仿。雖然大規模土地出讓是配套支持我國城市化和工業化進程的重要條件，但是源于經濟績效考核的內在激勵，地方政府之間激烈的土地出讓競爭，使其在較長時間段內沒有充分重視環境約束，甚至放松環境規制標準，從而增加了經濟發展的社會成本和負擔。土地出讓所發揮的積極作用不能否定其帶來的負面效應，尤其是在當前不斷推動質量變革、效率變革、動力變革的時期，土地資源配置低效已經成為困擾我國經濟高質量發展的重要問題。

本文以PM霧霾污染為研究對象，實證分析了地方政府土地出讓行為對于空氣污染的影響，并在此基礎上探討了間接作用機制。基于我國2002—2016年271個地級市面板數據，研究發現土地出讓增加了地區霧霾污染，其作用程度保守估計可以達到4%，且地方政府越傾向于將工業用地配置到嚴重污染行業，其所引致的霧霾污染也越嚴重。針對間接發生機制，本文指出其需要滿足兩個要求，即土地出讓變量對于機制變量應該存在顯著的影響關系，與此同時機制變量也會對PM污染產生顯著影響。將以上兩個層面聯結起來，就可以判斷所選擇的機制變量是否成立。最終，本文發現土地出讓可以促進地區經濟規模擴張和工業企業進入率，而這種追求增長速度和企業數量的行為，在一大程度上加重了霧霾污染。

本文結論的政策內涵主要體現在三個層面：（1）科學界定地方政府土地出讓的范圍和重點，建立垂直化管理的土地出讓效果評估和動態糾偏機制，并對現行的地方政府直接配置土地一級市場的權力進行適當約束。對于高污染或基本屬于過剩產能的企業，地方政府應該繼續嚴格按照環境治理政策和相應標準對其加以監督，并采取有效措施促進這些高污染企業進行清潔技術升級、資源整合創新，從而減輕其對當地環境的損害。（2）完善土地管理體制，將土地出讓金全額納入預算管理，在土地開發規模層面加強對地方政府出讓行為的監管。同時，也需要配套地在財政管理體制層面賦予地方政府與財政支出事權基本相匹配的財政資源獲取權，降低地方的財政預算壓力。（3）充分認識到土地出讓行為的不可持續性，調整以GDP 規模和增速為主導的官員考核機制。在考核指標體系中，可以加強民生評價、環境治理、科技創新等指標的權重，盡量抑制地方政府招商引資過程中的短期沖動，降低地區政府土地出讓競爭過程中的社會福利總體損失。